“ 兩補” 之后看農(nóng)業(yè)_ 調(diào)研報告

　“兩補”之后看農(nóng)業(yè)

　 ——關(guān)于**縣推行“兩補一免”后農(nóng)業(yè)農(nóng)村

　工作面臨的新情況及應對措施的調(diào)查與思考

　 縣委調(diào)研組

　 2005 年 2 月

　 中央一號文件的下發(fā)，特別是省委、省政府“兩補一免”政策的出臺，極大激發(fā)了**縣農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性，有力促進了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民增收，同時也對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系帶來重大而深刻的影響，產(chǎn)生了一系列連鎖反應，也暴露出一些深層次問題，需予以高度重視和妥善解決。

　 一、“兩補一免”帶來的新變化

　 自 2004 年 4 月份實施“兩補一免”政策以來，**縣兌現(xiàn)糧食直補 536 萬元，良種補貼 82 萬元，免除農(nóng)業(yè)稅及附加 1094 萬元，累計惠及農(nóng)民 1712 萬元，戶均受益 630 元，人均受益 169 元。隨著“含金帶銀”政策實實在在地走進農(nóng)家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村呈現(xiàn)出 3 個明顯變化。

　 1、農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到充分調(diào)動。“兩補一免”政策使農(nóng)民負擔明顯減輕，耕地預期收益提高，“要田種”成為農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲的突出表現(xiàn)。通過落實“兩補一免”，糧食面積增加，新統(tǒng)計黑地面積 31 萬畝，全縣耕地總量達到 73.2 萬畝，其中落實糧食種植面積 58.7 萬畝，比上年增加 16.2 萬畝。農(nóng)業(yè)投入增大，農(nóng)業(yè)貸款由上年的 9500萬元增至 1.39 億元，農(nóng)業(yè)總投入 2.22 億元，比上年增長 85%�？萍纪度朐鰪姡�全縣新投入噴灌設施 2480 臺套，新建堆積式烤房 690 座；農(nóng)戶新購進中型拖拉機 481 臺，較上年增長 168 臺，增幅達34%。土地轉(zhuǎn)包增值，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包價格每畝漲至100~200元，其中圓蔥、袋栽木耳生產(chǎn)用地每畝轉(zhuǎn)包價高達 400~800 元，同比增長 100~200%。

　 2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。中央一號文件及我省一系列解決“三農(nóng)”問題、促農(nóng)增收等重大政策相繼

　 出臺，促進黑木耳、烤煙、果菜、特色養(yǎng)殖 4 大特色主導產(chǎn)業(yè)加速發(fā)育，全縣袋栽木耳總量突破 2.4 億袋，落實烤煙 3.72 萬畝，果菜 18 萬畝，特色養(yǎng)殖存欄新增 2.7 萬只（頭），其中新增肉牛4000 多頭、絨山羊 2000 只、鹿 500 頭、貂 1.6 萬只，投放名特優(yōu)魚苗 100 萬尾。4 大主導產(chǎn)業(yè)保有量較上年分別增長 100%、16%、71%、37%，全年完成產(chǎn)值 5.9 億元，實現(xiàn)純收入 3.6 億元，農(nóng)民人均收入 3043 元，占農(nóng)村人均純收入三分之二以上。

　 3、農(nóng)村干群矛盾得到極大緩解。“兩補一免”政策的落實，不僅有效解決了農(nóng)民負擔沉重問題，也減輕了村干部的工作壓力，使他們從傳統(tǒng)“催稅催款”的工作模式中解脫出來，由“收錢”變?yōu)?ldquo;發(fā)錢”，職能也開始由“管事型”向“服務型”轉(zhuǎn)變，原來觸及群眾利益的問題大大減少，干部群眾矛盾進一步緩解，關(guān)系也由此極大改善，為鎮(zhèn)村機構(gòu)、人員精簡創(chuàng)造了必要條件。

　 二、“兩補一免”帶來的新情況、新問題

　 “兩補一免”政策實施后，使農(nóng)村原有一些積累的矛盾進一步加劇，同時也衍生了許多新的問題，集中表現(xiàn)為“3 難”。

　 1、人地矛盾成因多，維護農(nóng)村穩(wěn)定難。“兩補一免”是一次利益的再調(diào)整、再分配，是事關(guān)今后農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的核心問題。政策實施后，人地矛盾凸顯。一是機動地超標引發(fā)的矛盾。全縣 102 個村中有 88 個村留有機動地，占總村數(shù) 86.2%；14 個村沒有機動地，占總村數(shù)的 13.8%；機動地面積 3.31 萬畝，占納稅面積 50.2 萬畝的 6.6%，總體超限額 1.6%。二是無地農(nóng)民回村要地引發(fā)的矛盾。有的農(nóng)民外出打工或舉家搬遷外地（戶口沒遷）居住，現(xiàn)返回要地；新增人口和因死亡、出嫁收回土地，現(xiàn)又要地；當時只種小開荒，退耕還林后無地耕種的農(nóng)戶要地；較為突出的是老黑山鎮(zhèn)上堿村湯龍君有“兩荒”耕地 19 畝，二輪土地承包時放棄帳內(nèi)地承包權(quán)，現(xiàn)在“兩荒”地退耕，因沒地種而到村里

　 要地；由于經(jīng)營費用較高，將承包地交給村集體，放棄經(jīng)營沒有形成書面協(xié)議的農(nóng)戶，迫切要求得到土地。三是林農(nóng)矛盾。由于各村與綏陽林業(yè)局和縣國營林場施業(yè)區(qū)界限不清、權(quán)屬不清、劃界標識不清造成林農(nóng)土地矛盾。如綏陽鎮(zhèn)在兩荒劃界時，農(nóng)戶多年耕種的課稅面積內(nèi)的土地劃入森工林場事業(yè)區(qū)內(nèi)，農(nóng)民不但享受不到國家優(yōu)惠政策，還要向森工林場繳納承包費，增加了農(nóng)民負擔，有的耕地還被森工林場退耕還林，農(nóng)民無法耕種。四是二輪土地承包時遺留問題。主要有因逃避債務、躲避計劃生育而未回村參加土地承包的農(nóng)戶，現(xiàn)在回村要地；因欠村集體提統(tǒng)費、農(nóng)業(yè)稅費，被村委會全部或部分收回，以地抵債的戶，包括當時自愿以地抵債戶，現(xiàn)又要地；因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，無書面合同，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)屬義務不清，流轉(zhuǎn)期限不明，要求調(diào)整流轉(zhuǎn)合同；少數(shù)村干部暗箱操作，利用職權(quán)多占承包地或偏親向友多給地少簽合同。2004 年 1—10 月份，全縣協(xié)調(diào)處理因“兩補一免”引發(fā)的土地矛盾糾紛 123 起，接待上訪案件 108 批（次）、184 人。另外，二輪土地承包時，全縣 151 個村中大調(diào)整的 68 個村，小調(diào)整的 60 個村，順延的 23 個村，分別占 45%、39.7%和 15.3%，出現(xiàn)了大調(diào)問題少、小調(diào)問題多、不調(diào)“鬧開鍋”的現(xiàn)象。

　 2、“一事一議”阻力大，公益事業(yè)發(fā)展難。免征農(nóng)業(yè)稅后，村級經(jīng)費將納入財政支出，而目前縣鎮(zhèn)財力無法滿足農(nóng)村公共基礎設施和社會公益事業(yè)建設需要，去掉村干部開支、報刊征訂等費用，轉(zhuǎn)移支付又所剩無幾，基礎建設只能通過“一事一議”解決。由于農(nóng)民對公益事業(yè)建設認識不夠，加之集體意識淡泊、小農(nóng)思想作祟，很難達成共識，農(nóng)村道路和橋涵整修維護、農(nóng)田基本建設、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到嚴重影響。一是有事難議。村民代表參政熱情高，但由于文化素質(zhì)和思想覺悟參差不齊，難以正確、充分表達

　 村民意愿，思想很難統(tǒng)一起來。甚至有的村民代表會前不征求村民意見，事后不向村民宣傳，監(jiān)督作用大，參政作用小。夾信子村水田年年遭受水災危脅，但由于受災農(nóng)戶占少數(shù)，村民議事會上投贊成票的太少，治水

　 “ 兩補” 之后看農(nóng)業(yè)_ 調(diào)研報告 減災工程只好作罷；這個村一年只議成收取水田管護費、維護村內(nèi)主街道兩件事，原因是均涉及全村村民利益。二是議而不決。“兩工”取消，尤其是“一免兩補”實施，村支部、村委會農(nóng)村基層組織削弱了“統(tǒng)”的功能，無了出錢出工的抓手，使一些農(nóng)民講權(quán)利不講義務、講索取不講奉獻、講個人利益不講集體利益的小農(nóng)意識逐漸顯露，盡管省政府出臺對“一事一議”出資補貼一半的優(yōu)惠政策，但農(nóng)民積極性依然不高，只要涉及切身利益就一概免談。三是決而難行。受村民思想覺悟低、集體經(jīng)濟弱等因素影響，村民代表決策的事項難以實施。老黑山鎮(zhèn)下堿村通過村民代表一事一議形成了修護河壩的決議，在執(zhí)行中村民要求必須支付每天 30 元的報酬，因村里無錢支付，只好不了了之。

　 3、債務化解途徑少，鎮(zhèn)村工作運轉(zhuǎn)難。據(jù)統(tǒng)計，截止 2003 年末，全縣農(nóng)村債權(quán)總額 2150 萬元，債務總額 5890 萬元，其中外部負債4634 萬元，內(nèi)部負債 583 萬元，村均負債 57.7 萬元，戶均負債2125 元，人均負債 583 元。債務形成主要原因，一是村辦企業(yè)

　 虧損，占 50%，老黑山鎮(zhèn)上堿村開煤礦連續(xù)開鑿 3 個井口，因勘探失誤未出煤，造成集體負債 130 萬元；二是搞邊貿(mào)欠債，占20%，三岔口鎮(zhèn)泡子沿村在開辦邊貿(mào)公司中負債 140 萬元，多年無法翻身；三是公益事業(yè)建設無錢投入，占 15%，1997 年全縣“三建一修”開支 2100 余萬元，絕大多數(shù)村屯是在負債情況下完成的；四是農(nóng)田水利建設等負債，占 15%，村集體為完成任務拿出大量資金進行補貼造成債務沉重。從 2000 年開始，全縣采取多種途徑，積極化解村級債務，已累計化解 769 萬元。但就目前看，負債村能想到的辦法已基本全用，能頂債的集體林、機動地等資源、資產(chǎn)基本沒有了，化解債務的余地越來越小，村級不良債務已成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸之一。

　 三、應對措施及建議

　 “兩補一免”引發(fā)的矛盾和問題是深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、解放農(nóng)村生產(chǎn)力的必然反映，必須以提高農(nóng)業(yè)效益、促進農(nóng)民增收、維護農(nóng)村穩(wěn)定為目標，以落實一號文件精神為核心，樹立長效機制，采取綜合措施，謹慎穩(wěn)妥化解。

　 1、深化農(nóng)村各項改革，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村財政管理體制、村級財務管理機制“三項改革”。一是加強領(lǐng)導，精心組織。進一步統(tǒng)一思想，明確責任，細化措施，堅決克服等靠、觀望思想，把“三項改革”當作頭等大事來抓，迅速形成縣委統(tǒng)籌抓、鎮(zhèn)黨委具體抓、推進小組督促抓、相關(guān)部門配合抓的工作機制，確保按時完成。二是加快推進，穩(wěn)步實施。“無情改革、有情操作”，堅持宣傳鋪路，通過下發(fā)文件、開會學習，讓政策入腦入心，使每名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做到心中有數(shù)、正視現(xiàn)實；教育先行，了解動向，掌握動態(tài)，做好部分退長當員鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的思想工作，使他們克服失落感、無謂感等消極情緒，振奮精神、積極面對，確保下一步干部競崗分流不受影響；注重工作有序，確保改革期間有

　 人管事、有人干事，人心不散、秩序不亂、工作不斷；陽光操作，在組織人員定崗時，按照公開、公平、公正的原則，競爭上崗，擇優(yōu)用人，實施全過程陽光操作，抓好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位分流人員優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)，力促各項政策落實到位。三是統(tǒng)籌兼顧，協(xié)力并進。做到“四個結(jié)合”，把“三項改革”工作與完成全年經(jīng)濟指標相結(jié)合，通過人、財、事權(quán)的進一步統(tǒng)一，保證財政收入、招商引資、項目建設等各項工作健康發(fā)展；與減輕農(nóng)民負擔相結(jié)合，切實化解農(nóng)村矛盾，保持農(nóng)村穩(wěn)定；與推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，推進農(nóng)村信用社增資擴股，積極化解不良債務；與貫徹十六屆四中全會相結(jié)合，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府執(zhí)政能力和工作效率，力爭改出一個優(yōu)化班子、精干隊伍和高效政府。

　 2、切實解決人地矛盾，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。繼續(xù)采取有效措施，疏理、化解人地矛盾。一是完善農(nóng)村土地糾紛化解工作機構(gòu)。成立“**縣農(nóng)村土地糾紛化解工作小組”，下設辦公室，設在縣農(nóng)委，抽調(diào)法規(guī)辦、經(jīng)管站政策熟悉、業(yè)務能力強的干部為成員。各鎮(zhèn)分別成立處理土地矛盾糾紛領(lǐng)導小組，做到一把手親自抓、農(nóng)業(yè)主管領(lǐng)導具體抓、包村干部分片抓，并實行領(lǐng)導包案件、包查辦、包結(jié)案、保穩(wěn)定的“三包一保”責任制和責任追究制。二是組建仲裁機構(gòu)，建立三級管理新機制。著眼有效化解土地矛盾糾紛，建立長期農(nóng)村土地糾紛化解協(xié)作和應急機制。成立縣、鎮(zhèn)農(nóng)村土地問題仲裁委員會，啟動農(nóng)村土地“兩級仲裁、三級管理”機制，依法處理農(nóng)村土地承包糾紛。加強縣、鎮(zhèn)兩極仲裁員培訓，使其更好地把握處理農(nóng)村土地矛盾糾紛的各項法律、法規(guī)。強化縣經(jīng)管總站、鎮(zhèn)經(jīng)管服務中心、村土地管理小組對農(nóng)村土地承包合同的三級管理，努力化解矛盾，防止個別問題群體化、簡單問題復雜化。三是把握原則，堅持按政策依法處理。堅決貫徹《農(nóng)村土地承包法》、

　 《黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛問題若干意見的通知》及《牡丹江市人民政府辦公室關(guān)于妥善解決我市農(nóng)村土地承包糾紛問題的通知》文件精神，準確把握土地承包法律和政策各項規(guī)定。根據(jù)《黑龍江省信訪條例》和《**縣農(nóng)村土地矛盾糾紛信訪工作流程》，明確責任領(lǐng)導和責任人，推行《處理決定書》制度，即縣農(nóng)村土地糾紛化解工作小組在受理上訪土地矛盾糾紛案件時，必須讓上訪人出具鎮(zhèn)級《處理決定書》，并在 30 日內(nèi)提出復查意見，給信訪人出具《復查意見書》。如無鎮(zhèn)級出具的《處理決定書》，原則上應退回所在鎮(zhèn)重新處理。四是嚴格做到“三個堅持”。既，堅持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，無論二輪土地承包采取何種方式，都不能對已形成的土地承包關(guān)系進行大的調(diào)整，絕不允許打亂重分。堅持民主公開原則，充分尊重大多數(shù)村民意愿，以民主公開方式解決問題，在處理沒有具體法律、法規(guī)和政策依據(jù)的土地承包糾紛問題，要根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》

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