公共財(cái)政運(yùn)行改革思考

　所謂公共財(cái)政，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，也就是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供公共物品，滿足社會(huì)公共需要，具有非市場(chǎng)盈利性和法治化特征的一種財(cái)政類型。建立公共財(cái)政體制，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)啟動(dòng)于 1998 年，至今已歷時(shí) 6 年，財(cái)政改革取得了巨大成績(jī)，同時(shí)也存在著一定的問(wèn)題，需要繼續(xù)深化改革.加快建立完善的公共財(cái)政體制。

　 一、財(cái)政改革的巨大成績(jī)

　 1、時(shí)政收入體制逐步完善。首先，中央與地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性;其次，建立了收人穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，稅收成為國(guó)家財(cái)政收人的主體;再次，中央財(cái)政收人比重明顯提高，強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力;第四，推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取得良好效果，深受廣大農(nóng)民的熱烈歡迎;第五，積極利用國(guó)債籌集資金，發(fā)揮了國(guó)債在現(xiàn)代化建設(shè)，彌補(bǔ)財(cái)政赤字，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的積極作用。

　 2、對(duì)政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。一是政府采購(gòu)制度從 1996 年開(kāi)始試點(diǎn)，現(xiàn)已全面展開(kāi)，采購(gòu)規(guī)模急劇擴(kuò)大，2002 年全國(guó)采購(gòu)規(guī)模已達(dá)

　1000 億元，對(duì)財(cái)政資金的節(jié)約和使用效率的提高起到重要作用;二是財(cái)政資金漸漸退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，一般性的基本建設(shè)支出的投資主體已由國(guó)家財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向企業(yè)、個(gè)人，保證有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大作用;三是財(cái)政加大了對(duì)科技、教育支出，以促進(jìn)科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施;四是為安排下崗職工再就業(yè)，保障職工基本生活，國(guó)家財(cái)政近年來(lái)增加了社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)支出;五是保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等支出日益受到重視，等等。

　 3、對(duì)政管理逐步規(guī)范化、制度化。在收人管理方面，主要以稅種劃分各級(jí)政府財(cái)政收人，加強(qiáng)稅收征管，同時(shí)，把大部分預(yù)算外資金納人預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線管理;在支出管理方面，一方面改“增量預(yù)算”為“零基預(yù)算”，推廣“部門(mén)預(yù)算”，從源頭上控制資金的支出，另一方面全面推廣國(guó)庫(kù)集中支付制度，它有效地避免了財(cái)政資金的截留、娜用等現(xiàn)象，保證了用款單位資金及時(shí)、全面到位;在中央地方財(cái)政關(guān)系中，建立了過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付制度。另外，從 2001 年以來(lái)，頒布了一系列法律、法規(guī)，如《政府采購(gòu)法》、《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》、《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收人實(shí)行收支兩條線管理的若干規(guī)定》等.標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政管理已逐步進(jìn)人法制化、制度化軌道。

　 二、財(cái)政體制改革中存在的問(wèn)題

　 一是對(duì)公共對(duì)政理解不透。如有的人認(rèn)為，“公共財(cái)政”就是“吃飯財(cái)政”，就是“建設(shè)財(cái)政”，把財(cái)政資金大量地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，在資金不足時(shí)甚至不惜背上沉重的債務(wù)包袱;有些人或許是受地方利益、個(gè)人利益的驅(qū)使，大搞脫離實(shí)際的所謂“形象工程”、’‘政績(jī)工程”，而對(duì)教師干部工資、社會(huì)保障、支農(nóng)資金等社會(huì)公共需要的支出該保的不保，違背了公共財(cái)政的原則;還有人認(rèn)為，“公共財(cái)政”應(yīng)該退出所有的生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，等等。

　 二是對(duì)政可支配資源過(guò)少，與實(shí)際需要量有巨大缺口。突出表現(xiàn)在我國(guó)財(cái)政收人的“雙低現(xiàn)象”:(l)國(guó)家財(cái)政收人占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重較低，2001 年為 17.1%，而發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例為 45%左右，發(fā)展中國(guó)家則為 25%左右;(2)中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政收人比重偏低，2002 年僅為 53%，世界平均水平為 60%。政府實(shí)際可支配資源有限，卻必須支付極為龐大的各項(xiàng)改革費(fèi)用。根據(jù)世界銀行 1997 年的報(bào)告，包括醫(yī)療、教育、扶貧、年金、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的財(cái)政支出項(xiàng)目，中國(guó)每年至少短缺 GDP 的 4.6%，相當(dāng)于中央政府在 1997 年總預(yù)算的 135%。

　 三是時(shí)政支出運(yùn)行機(jī)制調(diào)整相對(duì)緩慢。從根本上講，我國(guó)財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制至今尚未走出傳統(tǒng)體制下大而寬的支出格局，財(cái)政支出中“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。目前，存在的突出問(wèn)題有:(l)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額大、項(xiàng)目繁雜。如政府的財(cái)政貼息、稅前

　還貸、房租補(bǔ)貼、公共交通、水電等補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)的各種補(bǔ)貼年均超過(guò)百億元。(2)事業(yè)單位供給戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)。一些不屬于公共物品范圍，可由企業(yè)及個(gè)人舉辦，能夠商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，以及一些民間性的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，仍然由財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。(3)行政管理費(fèi)支出龐大。僅2000 年，全國(guó)行政管理支出占全部財(cái)政支出的比重為!7.4%。(4)政府采購(gòu)的范圍還比較小�，F(xiàn)在年政府采購(gòu)占 GDP 的比重僅為 1%左右(西方國(guó)家這一比重為 10%一 20%)。(5)科技、教育投人不足。從絕對(duì)數(shù)量看，科教投人確有較大增加，但從占財(cái)政支出的相對(duì)比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而且財(cái)政科教支出占 GDP 的比重在世界上居于后列。(6)社會(huì)保障體系不健全，投人較少。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)保障體系，沒(méi)有完全納人財(cái)政分配管理范圍，造成籌資渠道不暢，社會(huì)保障資金供給不足。

　 四是對(duì)政管理運(yùn)行機(jī)制中存在的一些主要矛質(zhì)尚未解決。(1)中央與地方收支范圍還不夠明確。1994 年財(cái)稅體制改革，基本上是承認(rèn)現(xiàn)存利益格局，也沒(méi)有以法律的形式進(jìn)行界定。(2)中央與地方規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度還沒(méi)有完全建立。目前主要是在中央與省、市和自治區(qū)一級(jí)實(shí)行過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付制度，省級(jí)以下體制還在繼續(xù)探索。(3)預(yù)算科目不科學(xué)，編制不統(tǒng)一，而且預(yù)算情況不公開(kāi)、不透明。(4)財(cái)政支出管理和控制機(jī)制尚未健全。政府預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與長(zhǎng)官意志太濃，預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。(5)預(yù)算外資金大量存在。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度沒(méi)有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)，而

　約束機(jī)制卻相對(duì)軟化。(6)收支掛鉤現(xiàn)象依然存在。

　 三、繼續(xù)深化財(cái)政改革，加快建立公共財(cái)政體制

　 第一，正確理解公共對(duì)政灑義，澄清幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

　 一是公共財(cái)政不能簡(jiǎn)單地理解為吃飯財(cái)政、建設(shè)財(cái)政，它要滿足公共需要，支出要遵循公共支出原則;二是不能一般地提出財(cái)政退出生產(chǎn)領(lǐng)域，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)的財(cái)政都有一定比例的生產(chǎn)性支出，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資也屬生產(chǎn)性投資;三是不能一般地提出退出所有經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，如國(guó)有企業(yè)，因?yàn)閲?guó)家投資國(guó)有企業(yè)主要不是為了贏利，而是出于提供公共物品、帶動(dòng)高新技術(shù)和實(shí)施宏觀調(diào)控的需要。

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