從現(xiàn)實(shí)情況看，行政管理層太多導(dǎo)致中國(guó)出現(xiàn)很多問(wèn)題，諸如財(cái)政開(kāi)支過(guò)大、管理效率低下、中央政令下達(dá)不暢等�！笆」芸h”是否是改革的必然趨勢(shì)？ 　　 　　“強(qiáng)縣”義烏擴(kuò)權(quán)
　　
　　2006年12月9日，細(xì)雨微蒙中，記者來(lái)到義烏，“繁忙、活力”是最先能想到的詞匯。整齊的街道，林立的高樓，完善的基礎(chǔ)設(shè)施，令人難以想象這個(gè)地方在行政區(qū)劃上仍是個(gè)縣級(jí)市。
　　2006年11月底，浙江省第四批“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)公布，義烏成為唯一的試點(diǎn)。雖然在義烏街頭，記者發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的市民對(duì)此并不了解，但義烏人對(duì)于自己城市經(jīng)濟(jì)形勢(shì)充滿了自豪感。
　　義烏是小商品的海洋，全球最大的日用小商品市場(chǎng)就在這里。同時(shí)，全球60萬(wàn)種日用小商品中52萬(wàn)種商品的定價(jià)機(jī)制在這里，常住義務(wù)的外商有6000多人。
　　“義烏是浙江中部乃至沿海省份國(guó)際化程度最高的一個(gè)縣級(jí)市，”浙江省省委政策研究室財(cái)貿(mào)處處長(zhǎng)方元龍這樣評(píng)價(jià)義烏，“義烏擴(kuò)權(quán)，正是在此意義上的新創(chuàng)舉�！�
　　義烏人口68萬(wàn)，外來(lái)人口達(dá)到100萬(wàn)，已經(jīng)是規(guī)模很大的大城市構(gòu)架，方元龍用“就像大人還穿著小孩子的衣服”來(lái)形容義烏的現(xiàn)狀。除了公檢法力量不夠外，更重要的是，商業(yè)銀行不能在縣級(jí)地區(qū)設(shè)立分行，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫局、外匯管理局，縣一級(jí)也都沒(méi)有。與此同時(shí)，義烏的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)超過(guò)了金華，如果不給它更多的權(quán)限，將對(duì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的義烏帶來(lái)很大的束縛和障礙。
　　義烏的小商品交易成規(guī)模后，也帶動(dòng)了會(huì)展業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)。目前浙江第三產(chǎn)業(yè)的平均比例是40%，而義烏則已經(jīng)超過(guò)了50%，商貿(mào)業(yè)、服務(wù)業(yè)、物流業(yè)、會(huì)展業(yè)非常發(fā)達(dá)，在全國(guó)都屬前列，但縣級(jí)市的管理體制及規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這些行業(yè)的發(fā)展。
　　與此同時(shí)，浙江的全面小康水平在2005年已經(jīng)達(dá)到了83.4分，現(xiàn)在浙江面臨的是率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的問(wèn)題�，F(xiàn)代化就涉及服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)高度化、城市化與經(jīng)濟(jì)國(guó)際化的問(wèn)題，義烏在這些方面都是領(lǐng)先的，如果獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，將給地方管理提供一個(gè)相當(dāng)好的范本。
　　義烏政府部門(mén)以“領(lǐng)導(dǎo)指示一定要低調(diào)”為理由拒絕了記者的采訪要求，但從各方面資料可以看出，經(jīng)過(guò)這輪改革，義烏已經(jīng)擁有了幾乎等同于地級(jí)市的事權(quán)。浙江省有關(guān)部門(mén)介紹說(shuō)，此次試點(diǎn)的主要內(nèi)容，一是擴(kuò)大義烏的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，二是增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，三是擴(kuò)大義烏推進(jìn)城市化國(guó)際化功能的政策權(quán)限。
　　方元龍表示，浙江省委常委會(huì)已對(duì)義烏擴(kuò)權(quán)形成決議。賦予它地級(jí)市的管理權(quán)限，幫助它建設(shè)國(guó)家在縣級(jí)市不能設(shè)立的機(jī)構(gòu)，比如商業(yè)銀行分行、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、外匯管理，其他事權(quán)也逐步從金華移出。國(guó)家有法律明令禁止的重大事項(xiàng)和規(guī)劃還是要經(jīng)過(guò)金華的，如果法律規(guī)定可以委托的，可直接委托給義烏，不需要經(jīng)過(guò)金華�？偨Y(jié)成一句話就是，“一般情況下，地級(jí)市就不要干涉縣級(jí)市的發(fā)展�！�
　　
　　難以復(fù)制的浙江模式
　　
　　此次浙江在義烏的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”措施之所以吸引廣泛關(guān)注，是因?yàn)樗�與“省管縣”的討論合拍。
　　2005年10月18日發(fā)布的“十一五”規(guī)劃中提出，“未來(lái)五年要推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)……理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)對(duì)縣的管理體制�！北M管這一表述僅指財(cái)政管理體制，但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對(duì)新時(shí)期行政制度建設(shè)探討的強(qiáng)烈興趣。
　　浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。2005年“全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”中，浙江占去30個(gè)，將近1/3。這也意味著，浙江省的36個(gè)縣和22個(gè)縣級(jí)市中的一半名列其中。在很多觀察家眼中，浙江省強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)與“省管縣”的體制密不可分，甚至有研究者將其稱為浙江的“秘密武器”。
　　但浙江人卻對(duì)自己成為“省管縣”成功范例的說(shuō)法不以為然。浙江省很多官員與學(xué)者都認(rèn)為，浙江省目前只是通過(guò)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的縣的財(cái)政管理權(quán)限拔高，以減少管理層次，虛化地級(jí)市的管理權(quán)限，但行政體制上并沒(méi)有拿掉地級(jí)市的功能，因此和嚴(yán)格意義上的“省管縣”不是一個(gè)概念。
　　除了財(cái)權(quán)之外，在人事權(quán)方面浙江省也有其特色，縣的兩個(gè)一把手由省里直接任命。寧波大學(xué)法學(xué)院朱亞芬分析認(rèn)為，“這樣有一個(gè)好處是從省里選材，不論是選材面還是質(zhì)量，都要高于市級(jí)選材，這樣就給縣級(jí)帶來(lái)強(qiáng)大的活力�！倍�如義烏等地連事權(quán)也擁有之后，將取得更多的自由和發(fā)展空間。
　　
　　浙江成為很多省份效仿的對(duì)象，從2003年開(kāi)始，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林、江蘇等眾多省份出臺(tái)的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的文件中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣機(jī)遇”的口號(hào)。但在效仿過(guò)程中，大多數(shù)地方的進(jìn)展并不大。有學(xué)者指出，這是因?yàn)檎憬�省省管縣財(cái)政體制有其歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
　　1980年代初期是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)其他省份紛紛開(kāi)始撤銷作為派出機(jī)構(gòu)的行署地區(qū)而實(shí)施市管縣體制時(shí)，浙江卻避免了這一做法。雖然當(dāng)時(shí)浙江也很快開(kāi)始了撤地建市的過(guò)程，但并沒(méi)有把財(cái)權(quán)人事權(quán)交給地級(jí)市。
　　之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，與浙江當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁勢(shì)頭已經(jīng)顯露，到1994年，作為改革開(kāi)放的成果，僅30個(gè)發(fā)達(dá)縣的財(cái)政就占到省財(cái)政盤(pán)子的70%，很多地級(jí)市都不如縣，比如紹興市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不如紹興縣，金華市不如義烏等等。
　　經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣發(fā)展越快，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理中碰到的問(wèn)題就越多。在這個(gè)意義上，浙江省分別在1992年、1997年、2002年三次對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)。
　　
　　強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)中的博弈
　　
　　上世紀(jì)80年代初之所以確立了市管縣的體制，政策動(dòng)因是為了推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，希望城市的建設(shè)能帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展，但從現(xiàn)實(shí)情況看，很多縣的發(fā)展并沒(méi)有從中受益，反倒是受到了很大的束縛。
　　浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星總結(jié) “市管縣”的矛盾，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，即市縣爭(zhēng)利，市甚至要依靠縣的“貢獻(xiàn)”來(lái)投入市區(qū)建設(shè)，因而在財(cái)稅分成、基建投資、開(kāi)辟新的生產(chǎn)項(xiàng)目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領(lǐng)導(dǎo)下，縣的自主權(quán)受限很多；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會(huì)是農(nóng)村。
　　金華市財(cái)政局副局長(zhǎng)徐德良也坦陳：如果不實(shí)行“省管縣”，而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話，市里肯定會(huì)“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設(shè)，落到縣里的“實(shí)惠”就會(huì)少一些。
　　對(duì)于省管縣以后的格局對(duì)縣的優(yōu)勢(shì)，朱亞芬分析認(rèn)為，有人事任命、財(cái)政分配、金融信貸、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)先權(quán)，而這些無(wú)不牽涉到地級(jí)市與縣之間的博弈。其中項(xiàng)目審批是省直管的最大意義所在，也成為博弈最多的環(huán)節(jié)。
　　正是這些博弈導(dǎo)致了改革的腸梗阻。例如2003年湖北省就下發(fā)文件，將239項(xiàng)審批權(quán)限下放到到大冶、漢川等縣及縣級(jí)市。但有調(diào)查顯示，在239項(xiàng)事項(xiàng)中，落實(shí)較好的只有87項(xiàng)，未能落實(shí)的占99項(xiàng)，缺乏可操作性的27項(xiàng)。
　　十堰市財(cái)政局王小平則認(rèn)為這跟湖北的縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)相關(guān)。湖北省縣級(jí)財(cái)政普遍困難且情況各異，省財(cái)政能否及時(shí)、準(zhǔn)確掌握縣的實(shí)際并迅速做出反應(yīng)尚存疑，可能不如市管縣來(lái)得及時(shí)。
　　對(duì)于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，湖北的市縣博弈尤其強(qiáng)烈，湖北在嘗試“省管縣”改革后，部分地級(jí)市開(kāi)始想方設(shè)法吃掉自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，變?yōu)樽约阂粋�(gè)區(qū)，如黃石“吃”掉了下陸、咸寧“吃”掉了咸安。
　　湖北省委一位不愿具名的官員總結(jié)說(shuō)：湖北與浙江的最大不同是，浙江人在研究怎么干，而湖北則研究哪些不能干，自縛手腳。
　　同樣遭遇強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)“腸梗阻”的還有江蘇。江蘇最早成為“市管縣”的試點(diǎn)，但并沒(méi)有真正實(shí)施“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”，縣級(jí)財(cái)政計(jì)劃由省里直接下達(dá)，但是要通過(guò)市里“匯總”一下，雁過(guò)拔毛，要給地級(jí)市1.5%，方元龍認(rèn)為，這種方式比浙江退一步，比全國(guó)進(jìn)一步。盡管如此，2006年年初，在江蘇省人代會(huì)上曾明確要求推進(jìn)省管縣的改革，但到目前，這項(xiàng)改革已經(jīng)因?yàn)榉N種原因而未能取得突破。
　　近期江蘇省黨代會(huì)上，選擇了重點(diǎn)縣(市)委書(shū)記進(jìn)省委委員、省委候補(bǔ)委員。在2006年11月12日結(jié)束的江蘇省第十一次黨代會(huì)上選舉產(chǎn)生的新一屆省委班子中，就出現(xiàn)了許多縣(市)委書(shū)記的面孔。在15個(gè)候補(bǔ)委員中，有9個(gè)是縣(市)委書(shū)記。其中，蘇北有6個(gè)縣(市)委書(shū)記進(jìn)入候補(bǔ)委員。這在江蘇歷史上也是罕見(jiàn)的。
　　不得已，江蘇采取了縣級(jí)黨委書(shū)記進(jìn)入省委委員班子的行政手段， 去推動(dòng)省管縣與強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革。
　　
　　“省管縣”艱難的必由之路
　　
　　目前中國(guó)有多少政府層級(jí)還存在爭(zhēng)論，學(xué)者們更傾向于認(rèn)為存在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，但應(yīng)該注意到的是，我國(guó)很多地方有著特殊身份，造成我國(guó)事實(shí)上已經(jīng)形成相當(dāng)多層級(jí)的政府：從中央開(kāi)始，下面有省、直轄市；市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市；縣、縣級(jí)市、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等等名目，其復(fù)雜程度足以讓不了解中國(guó)的人為之瞠目。
　　事實(shí)上的政府層級(jí)已致使政府“管理鏈”過(guò)長(zhǎng)，其結(jié)果是中央對(duì)地方的兩個(gè)最主要的行政管理手段公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付常常難以正常落實(shí)，層層過(guò)濾的結(jié)果是形成所謂的“漏斗效應(yīng)”，致使中央政府的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也經(jīng)常不能準(zhǔn)確到位。
　　政府層級(jí)減少的最大好處在于可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過(guò)程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的失誤所帶來(lái)的政策性浪費(fèi)，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。
　　因此學(xué)者建議真正實(shí)施“省管縣”，因?yàn)閱渭冊(cè)谪?cái)政體制上實(shí)現(xiàn)“省管縣”造成的結(jié)果是改革不徹底，并不能從實(shí)質(zhì)意義上解決問(wèn)題。
　　但也有很多分析家認(rèn)為，實(shí)行真正意義上的“省管縣”目前還面臨著很多的障礙，比如司法制度，中國(guó)是省、市、縣三級(jí)法院制度，如果市、縣平起平坐之后，勢(shì)必面臨公、檢、法管理體制的相應(yīng)變化。
　　而對(duì)于一些人口眾多、轄區(qū)廣大的省和自治區(qū)而言，可能出現(xiàn)省一級(jí)政府管理幅度過(guò)寬、管理難度加大的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有32個(gè)省級(jí)行政單位(不含香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū))，最多的如四川省下轄180個(gè)縣，河北省下轄172個(gè)縣，平均每個(gè)省級(jí)行政單位轄89個(gè)縣。
　　“在中西部地區(qū)，交通不便、信息不靈的問(wèn)題還沒(méi)有得到徹底的解決，加之我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換尚有很長(zhǎng)的路要走，在這樣的條件下，縣直接聯(lián)系省，或由省面向縣承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的諸多職責(zé)確實(shí)有現(xiàn)實(shí)的困難�！敝貞c工學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院副教授馮俏彬這樣認(rèn)為。
　　因此很多學(xué)者建議通過(guò)增加省級(jí)數(shù)目來(lái)減小省的規(guī)模，國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授認(rèn)為，省級(jí)政府管理規(guī)模和幅度太大，已經(jīng)不能適應(yīng)全球化形勢(shì)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，縮小省級(jí)規(guī)模已勢(shì)在必行。以美國(guó)為例，其國(guó)土面積與我國(guó)大約相同，人口規(guī)模只有我國(guó)1/4左右，卻有50個(gè)州，而我國(guó)僅有34個(gè)省級(jí)區(qū)域。按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，6000萬(wàn)人口規(guī)模屬于大國(guó)范圍。中國(guó)一些省，僅就人口來(lái)說(shuō)，在世界上也是大國(guó)的規(guī)模。從管理的角度來(lái)說(shuō)不利于省區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化教育、社會(huì)福利等各方面的發(fā)展。
　　方元龍對(duì)記者表示，如果財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)都實(shí)現(xiàn)“省管縣”，省級(jí)政府面臨能否管得過(guò)來(lái)的問(wèn)題。例如現(xiàn)在浙江省只是負(fù)責(zé)縣里兩個(gè)一把手的人選，如果所有縣級(jí)官員都要省里管的話，省里難以管得過(guò)來(lái)。
　　但方元龍認(rèn)為，從國(guó)際上來(lái)看，層次比較少、管理體制扁平化是一個(gè)趨勢(shì)；從歷史縱向看，我國(guó)行政層級(jí)一直以三級(jí)制為主；從現(xiàn)實(shí)情況看，管理層階太多也導(dǎo)致中國(guó)出現(xiàn)很多問(wèn)題，諸如財(cái)政開(kāi)支過(guò)大、管理效率低下、中央政令下達(dá)不暢、國(guó)家的政策資源流失等。因此大的改革方向還是應(yīng)該朝減少行政層級(jí)方向進(jìn)行。
　　但因?yàn)槌蜂N地市級(jí)和增設(shè)省數(shù)目都將牽涉到很多變革，而在和諧社會(huì)成為主流話題的今天，大規(guī)模的區(qū)劃變革容易引發(fā)不可知后果，方元龍的建議是，浙江的路子可以參考，也就是先把財(cái)權(quán)和人事權(quán)拎出來(lái)，削弱中間環(huán)節(jié)，削弱地級(jí)市對(duì)縣級(jí)的限制。
　�。ā缎】怠�2007年第1期，作者為該刊記者）

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