為了國內(nèi)醫(yī)療改革方案的通過,奧巴馬不得不選擇同中國開打貿(mào)易戰(zhàn)以換取工會支持。相對于美中兩國雙邊貿(mào)易的規(guī)模,此次輪胎特保涉及的金額并不算大,但對中國而言,可怕的是,一旦某世貿(mào)成員對華實施“特�！贝胧�,其他成員均可在不經(jīng)任何調(diào)查的情況下直接仿效。面對挑釁,中方也不得不起身應(yīng)戰(zhàn),中美關(guān)系或?qū)⒈煌葡蛞粋�危險階段。這場中美之間的較量會有怎樣的結(jié)果?
　　
　　輪胎案的法律難題
　　
　　根據(jù)美國421條款提出訴求的是美國鋼鐵工人聯(lián)合會這個工會,它認(rèn)為中國對美國出口的商用輪胎數(shù)量大幅上漲導(dǎo)致了市場混亂,希望限制從中國進(jìn)口輪胎。但自4月份該事件展開以來,沒有任何一家公司,沒有任何一家輪胎制造商,參與提出該訴求。
　　因此,調(diào)整計劃并不存在。美國鋼鐵工人聯(lián)合會,即使它有一個計劃(事實上它沒有),也不能實施這個計劃,因為只有輪胎制造商才能這么做。該工會的法律顧問沒想到需要一個計劃,也就是說,特�？雌饋砀�像是對付中國輪胎進(jìn) 口大增的一項措施,而不是為受影響產(chǎn)業(yè)制定的一項過渡措施。
　　雖然特保旨在阻止中國向美出口,僅此而已,而一個調(diào)整計劃對特保來說是個非常關(guān)鍵的概念,第421條對此并沒有正式要求,輪胎一案也未引入任何調(diào)整計劃。不過,美國國際貿(mào)易委員會(ITC)似乎也認(rèn)識到,如果沒有產(chǎn)業(yè)調(diào)整計劃,特保救濟(jì)措施等于沒有任何意義。
　　與201條款(編者注:美國貿(mào)易法中在非歧視原則基礎(chǔ)上對所有出口國的同一出口產(chǎn)品實施的保障措施),和421條款(編者注:專門針對中國這個美國認(rèn)為是非市場經(jīng)濟(jì)國家的貿(mào)易保障措施),形成對照的一個鮮明的例子是對面筋粉實施的三年保護(hù)。
　　在輪胎案中,奧巴馬總統(tǒng)被要求針對中國商業(yè)輪胎進(jìn)口上漲向一個沒有提出任何要求的行業(yè)提供救濟(jì),一家工會代表了這個行業(yè)提出要求,即使它有調(diào)整計劃(事實上沒有),它也無法實施。
　　工會要的是借輪胎制造提高就業(yè)率。根據(jù)該案的工會經(jīng)濟(jì)顧問所言,“實施保護(hù)主要是防止更多的美國輪胎廠關(guān)閉和該產(chǎn)業(yè)仍然龐大的就業(yè)機(jī)會的喪失”。然而,那些美國輪胎公司并不希望制造那些工會成員曾經(jīng)被雇用來制造的舊款的輪胎,因此能否讓生產(chǎn)舊款輪胎的工廠繼續(xù)開著仍是問題。由此,減少或限制從中國進(jìn) 口商業(yè)輪胎的補(bǔ)救措施不能使工會得到長期的救濟(jì),對國內(nèi)的輪胎產(chǎn)業(yè)亦如此。
　　
　　輪胎案的政治難題
　　
　　工會在奧巴馬總統(tǒng)競選中扮演了一個重要的角色。美國勞工聯(lián)合會-產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會(AFL-CIO)是美國最大的工會組織,在競選時派出了25萬名志 愿者在24個州發(fā)動1300萬選舉人投票,它聲稱這是“在AFL-CIO歷史上最大的、最廣泛的和目標(biāo)最集中的努力”。以AFL-CIO名義進(jìn)行的一項調(diào) 查顯示,在白人男性工會成員中,奧巴馬的支持率領(lǐng)先對手18個百分點,而在非工會的白人男性中,他的支持率落后對手16個百分點。
　　在執(zhí)政7個月后,奧巴馬總統(tǒng)的支持率正在下滑,對殘缺的美國醫(yī)療保健制度進(jìn)行改革,意味著他將在即將來臨的秋天遭遇殘酷的政治斗爭。他必須始終銘記,工會是他的政治基礎(chǔ)的一個重要組成部分。
　　那些對總統(tǒng)的醫(yī)保問題批評最嚴(yán)厲的議員很多也對美中貿(mào)易頗多指責(zé)。10名寫信給總統(tǒng)敦促實施特保措施的議員中,有8名是支持奧巴馬進(jìn)行醫(yī)保改革的民主黨人;抵制醫(yī)保改革的17名“藍(lán)狗民主黨人”(Blue Dog Democrats,保守派民主黨人)也投票贊成在得出中國非法操縱貨幣的結(jié)論后進(jìn)行相關(guān)立法,他們是眾議院中反對中國聲音的領(lǐng)頭羊。如果沒有他們,奧巴馬很可能無法贏得醫(yī)療改革。
　　奧巴馬總統(tǒng)還背負(fù)著競選承諾,也就是對第421條,他要有不同于他的前任小布什總統(tǒng)的態(tài)度。小布什任期內(nèi)援引法律規(guī)定要保護(hù)“國家經(jīng)濟(jì)利益”,拒絕執(zhí)行ITC建議的5個針對中國商品的特保行動中的任何一個(在第6個案件中,ITC沒有找出“市場被破壞”的依據(jù))。當(dāng)時還是候選人的奧巴馬加入了質(zhì)疑對中貿(mào)易赤字的行列,并堅稱,如果當(dāng)選,將擁護(hù)執(zhí)行更嚴(yán)格的貿(mào)易法。
　　對那些站在工會對面、通過追求全球性戰(zhàn)略將制造崗位公開出口的公司來說,這也是一種測試。企業(yè)的全球性戰(zhàn)略限制了美國國內(nèi)成本更高的生產(chǎn),轉(zhuǎn)而生產(chǎn)價值更高的產(chǎn)品。奧巴馬候選時經(jīng)常譴責(zé)制造業(yè)崗位出口,而在簽署7890億美元經(jīng)濟(jì)刺激計劃時,奧巴馬總統(tǒng)承諾,“我們將讓美國人做美國需要做的工作”。
　　這些因素在政治上全部指向采用ITC的部分特保建議。
　　
　　中國訴訟策略不當(dāng)
　　
　　在特保案辯護(hù)中,中國做了一系列的戰(zhàn)略選擇,其中有兩點最為突出。首先,中國方面(指中國五礦化工進(jìn)出口商會和中國橡膠工業(yè)協(xié)會,他們也獲得了美國輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟的鼎力支持,美國輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟是在美國的中國輪胎主要客戶專為此案成立的組織)更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)而非法律。他們沒有依賴法律參考,法例釋義,談判歷史,判例,而是主要依賴所雇用咨詢公司的經(jīng)濟(jì)分析。在美國貿(mào)易代表辦公室牽頭的跨部門貿(mào)易政策工作委員會的公開聽證會上,他們甚至幾乎沒有引用法律。
　　很多經(jīng)濟(jì)分析,無論對錯,取決于對ITC經(jīng)濟(jì)分析的尖銳批評。這一選擇低估了ITC的法律權(quán)威性,也低估了ITC的政治性,事實上它主要由和總統(tǒng)同一黨派的官員主導(dǎo)。
　　其次,中國方面的辯詞,其精髓是一種共和黨立場,即力勸奧巴馬接受輪胎制造業(yè)的這樣一種選擇,即將關(guān)閉工廠、解雇工人作為全球成本策略的一部分。這一辯詞在布什時期或許能引起共鳴。然而,在定義美國政治的兩黨體系中,那些忠誠于中國方面所宣揚(yáng)的立場的人,已經(jīng)在選舉中失敗了。他們試圖對奧巴馬如何保護(hù)工作機(jī)會的指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)下顯得尤其空洞,因為在民眾看來,正是他們制造了這次危機(jī)。
　　因此,政治層面的辯護(hù)輔以經(jīng)濟(jì)分析,不太可能會打動奧巴馬,反而可能會取得加強(qiáng)工會立場的效果。
　　中國方面采取了經(jīng)濟(jì)與政治層面的組合辯護(hù),而不是基于法律解釋和判例的辯護(hù),讓奧巴馬總統(tǒng)很難在此案中為中國利益決策。奧巴馬總統(tǒng)是一位律師和憲法學(xué)教授。他容易受到強(qiáng)大法律辯護(hù)的影響。如果他確實有意拒絕ITC的特保建議的話――無論出于國家的經(jīng)濟(jì)利益、與中國關(guān)系或者所采取措施的無效性――他都需要,而且會喜歡基于他可以信任的強(qiáng)大的法律辯護(hù)。
　　奧巴馬的經(jīng)濟(jì)顧問在評議美國國際貿(mào)易委員會、貿(mào)易代表辦公室以及其他參與機(jī)構(gòu)(財政部、國務(wù)院、勞工部、商務(wù)部)的建議時,會很容易認(rèn)識到,他們不可能逼著美國輪胎廠商重開那些已經(jīng)關(guān)閉了的工廠,也沒法使那些行將關(guān)閉的工廠繼續(xù)生產(chǎn);美國減少對中國輪胎的進(jìn)口,勢必會增加美國從其他國家的輪胎進(jìn)口,而那些國家已經(jīng)在美國占有相當(dāng)?shù)氖袌龇蓊~。
　　因此,他們知道,美國鋼鐵工人工會所尋求的、并為ITC所推薦的目的――增加輪胎行業(yè)的就業(yè)――是不能實現(xiàn)的。
　　總統(tǒng)的顧問們肯定也了解,而且肯定會建議總統(tǒng),必須為鋼鐵工人做點什么。奧巴馬不能只給工會一個背影,不能學(xué)布什強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)利益。他不能背棄在競選時做出的關(guān)于421條款的承諾,也不能表現(xiàn)出對產(chǎn)業(yè)外遷,特別是外遷到中國的默許。顧問們因此會建議他,按照ITC所建議的進(jìn)行貿(mào)易救濟(jì)。
　　奧巴馬或許意識到,他并不愿意擾亂市場提高消費者成本,也不愿意對來自中國的一項重要產(chǎn)品關(guān)閉市場,而受到國際社會“貿(mào)易保護(hù)主義者”的嘲笑,并且讓中國領(lǐng)導(dǎo)人為他不守信用的行為感到沮喪。因此,他所選擇的措施,是在ITC所建議的關(guān)稅上調(diào)幅度上下降一些。
　　事實上,這樣的結(jié)果并非必然。如果中國當(dāng)初基于法律辯護(hù)的話,有著相當(dāng)同情與憐憫的奧巴馬,或許會有政治勇氣來拒絕這樣一種舉措。
　　奧巴馬或許會說,他認(rèn)同鋼鐵工人們的抱怨,同情他們的不公正處境,但卻沒法采取救濟(jì)措施,因為后者的目的在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)改進(jìn),而在此案中并無改進(jìn)計劃。他需要一顆掛上他這個決定的法律釘子。然而,中國方面選擇了進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)層面的辯護(hù),這決定了最終結(jié)果。
　　
　　中國是否是市場經(jīng)濟(jì)國家?
　　
　　美國的雙重標(biāo)準(zhǔn)
　　2009年,中國希望美國承認(rèn)其市場經(jīng)濟(jì)國家地位。
　　421條款在2000年被寫入時,中國接受了被視為非市場經(jīng)濟(jì)。421條款的(j)(1)部分寫道,作為與中國入世協(xié)議的一部分,因為中國是非市場經(jīng)濟(jì)國家,美國貿(mào)易代表辦公室被授權(quán)可以采取必要行動來防止或補(bǔ)救因中國進(jìn)口商品帶來的市場擾亂。
　　雖然美國尚未承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位,但是美國國內(nèi)巨大的政治壓力迫使美國商務(wù)部針對中國產(chǎn)品展開了一系列反補(bǔ)貼調(diào)查。美國商務(wù)部的做法違背了規(guī)范 世界貿(mào)易體系的原則――世貿(mào)組織章程。只有當(dāng)政府補(bǔ)助對市場健康發(fā)展造成負(fù)面影響時,才能證明不正當(dāng)政府補(bǔ)助的存在;同時政府補(bǔ)助對市場發(fā)展的影響程度也 是衡量反補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。
　　所以美國政府這種一方面說中國的市場程度已經(jīng)發(fā)展到一定程度因而成為反補(bǔ)貼調(diào)查的對象,另一方面又說中國國內(nèi)不存在可以用來判斷、衡量不正當(dāng)補(bǔ)助的市場指標(biāo)的做法是完全站不住腳的。
　　
　　可能的結(jié)果
　　201條款要求定期對特保措施進(jìn)行評議,以保證調(diào)整計劃被執(zhí)行,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也正在為減少市場的長期擾動而努力。6個月后,奧巴馬可以要求ITC考慮特保措施修正、減少甚或中止的可能影響,ITC根據(jù)法令需在60天內(nèi)應(yīng)總統(tǒng)要求提交評估報告。奧巴馬屆時或許可以修正、減少或者終止特保措施。
　　中國方面和他的利益支持者在8月7日的聽證會上警告說,ITC所建議的措施,或其他類似的,將比不采取任何措施給市場帶來更大擾動�？雌饋泶蠹叶颊J(rèn)為采取貿(mào)易限制將使市場更受傷害。美國的輪胎產(chǎn)業(yè)于是可以最早在2010年3月開始尋求改變或者終止特保措施。
　　屆時特保措施的反對者,如果美國輪胎廠商加入他們的話,便可以有機(jī)會尋求放棄或者改變特保措施。布什總統(tǒng)在那次著名的對進(jìn)口鋼鐵采取特保措施后,同樣又在眾目睽睽之下,在貿(mào)易伙伴、WTO和國內(nèi)鋼材消費者(主要是下游產(chǎn)業(yè))的壓力下放棄了這一措施。
　　這次特保措施的反對者將繼續(xù)施加自由貿(mào)易的壓力。無論特保措施多么嚴(yán)厲,都可能是暫時性的。這取決于美國國內(nèi)廠商是否結(jié)成聯(lián)盟,以及在此問題上聚集的政治和經(jīng)濟(jì)壓力是否如鋼鐵特保案一樣,足夠強(qiáng)大和有說服力。(作者是位于華盛頓的貝克豪斯律師事務(wù)所國際貿(mào)易法總監(jiān)。本文由唐勇林、溫翠玲翻譯。)
　　(9月17日《南方周末》)

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