黨的十七屆五中全會和“十二五”規(guī)劃建議中，反復(fù)提到加強(qiáng)“改革頂層設(shè)計(jì)”這一全新的概念。我們知道，頂層設(shè)計(jì)這一概念來自于“系統(tǒng)工程學(xué)”，其字面含義是自高端開始的總體構(gòu)想。換句話說，在系統(tǒng)工程學(xué)中，頂層設(shè)計(jì)是指理念與實(shí)踐之間的“藍(lán)圖”，總的特點(diǎn)是具有“整體的明確性”和“具體的可操作性”，在實(shí)踐過程中能夠“按圖施工”，避免各自為政造成工程建設(shè)過程的混亂無序。
　　
　　到底什么是“頂層設(shè)計(jì)”
　　
　　這就是說，從工程學(xué)角度來講，頂層設(shè)計(jì)是一項(xiàng)工程“整體理念”的具體化。例如，要完成某一項(xiàng)大工程，就要實(shí)現(xiàn)理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、部件標(biāo)準(zhǔn)化等系統(tǒng)論的方法，從全局視覺出發(fā)，對項(xiàng)目的各個(gè)層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。第二次世界大戰(zhàn)前后，這一工程學(xué)概念被西方國家廣泛應(yīng)用于軍事與社會管理領(lǐng)域，是政府統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。從我國目前改革與發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，頂層設(shè)計(jì)這一概念的提出，是對科學(xué)發(fā)展觀的豐富和完善，要求我們政府在改革與發(fā)展中必須從“戰(zhàn)略管理”的高度統(tǒng)籌改革與發(fā)展的全局，以社會主義核心價(jià)值和科學(xué)發(fā)展的理念，為未來中國社會的發(fā)展謀劃新的發(fā)展“藍(lán)圖”。
　　胡錦濤同志最近在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，對“頂層設(shè)計(jì)”這一概念在中國改革過程中的使用有一個(gè)全面的表述，概括起來有三層含義：一是指導(dǎo)方針，明確指出“著力提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，在實(shí)踐中不斷開拓科學(xué)發(fā)展之路”。二是基本內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，從黨和國家全局出發(fā)，提高辯證思維水平、增強(qiáng)駕馭全局能力，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)好，同時(shí)要抓住和解決牽動(dòng)全局的主要工作、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大問題、關(guān)系民生的緊迫任務(wù)……加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。三是實(shí)現(xiàn)路徑，重點(diǎn)“解決體制性障礙和深層次矛盾，全面協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等體制創(chuàng)新”。
　　可以說，頂層設(shè)計(jì)概念的提出，是我們黨對中國社會矛盾和社會問題認(rèn)識深化的表現(xiàn)，也是我們黨關(guān)于中國社會主義社會發(fā)展理論成熟的表現(xiàn)。能從戰(zhàn)略高度把握改革與發(fā)展的全局，標(biāo)志著中國的發(fā)展取向結(jié)束了“摸著石頭過河”的歷史，進(jìn)入一個(gè)目標(biāo)明確、規(guī)劃具體、戰(zhàn)略得當(dāng)?shù)男碌陌l(fā)展時(shí)代。
　　頂層設(shè)計(jì)在社會發(fā)展和管理領(lǐng)域的運(yùn)用，也可以理解為政府“戰(zhàn)略管理”。我們知道，戰(zhàn)略一詞的核心意思就是整體性、全局性、長遠(yuǎn)性、重大性目標(biāo)的設(shè)定。戰(zhàn)略管理這一概念則包含三個(gè)內(nèi)涵：一是戰(zhàn)略目標(biāo)的規(guī)劃與設(shè)計(jì);二是戰(zhàn)略過程的組織與控制;三是戰(zhàn)略執(zhí)行與實(shí)施。改革的頂層設(shè)計(jì)就是要從政府戰(zhàn)略管理的高度統(tǒng)籌改革與發(fā)展的全局，使改革與發(fā)展按照我們的預(yù)期目標(biāo)邁進(jìn)。
　　
　　改革的頂層設(shè)計(jì)必須著力于對“公共權(quán)力”的制約與監(jiān)督
　　
　　加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，是一個(gè)重要的戰(zhàn)略任務(wù)與全新的緊迫課題，是踐行社會主義核心價(jià)值和全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。在中國發(fā)展的現(xiàn)有境況下，改革頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)首先是制度層面的平衡。要從改革與發(fā)展的大局出發(fā)，從民族復(fù)興的“大義”出發(fā)，謀劃發(fā)展全局。不僅要繼續(xù)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)制度的改革與完善，而且要下大力氣推進(jìn)政治制度、社會制度、文化制度的改革，使整個(gè)社會制度處于一種協(xié)調(diào)發(fā)展、良性運(yùn)行的狀態(tài)。這就是說，必須下大力氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，推進(jìn)各領(lǐng)域的制度建設(shè)，著力解決影響全面發(fā)展的體制機(jī)制性問題，切實(shí)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，使政府戰(zhàn)略管理的水平確實(shí)上一個(gè)新臺階，讓人民滿意。
　　其次，改革頂層設(shè)計(jì)要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，除了要在藍(lán)圖設(shè)計(jì)、制度平衡、政策協(xié)調(diào)性、戰(zhàn)略性調(diào)整等方面取得實(shí)質(zhì)性突破以外，一個(gè)基本的改革著力點(diǎn)就是要破除制約發(fā)展的體制機(jī)制性障礙和解決社會的深層次矛盾。換句話說，就是要解決影響社會和諧發(fā)展、公平公正發(fā)展、良性發(fā)展的“短板”問題，實(shí)現(xiàn)全面的“體制機(jī)制創(chuàng)新”。在中國社會的重要轉(zhuǎn)型期，我們提出“經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型”這一帶有體制性、全局性、根本性問題，確實(shí)抓住了影響良性發(fā)展的“短板”問題。經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型，一是從過去的重點(diǎn)以投資和出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)變到以消費(fèi)和服務(wù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長;二是從過去的粗放型和加工型經(jīng)濟(jì)增長方式，轉(zhuǎn)變到以技術(shù)創(chuàng)新型和環(huán)保型經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。消費(fèi)和服務(wù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)質(zhì)就是“民生拉動(dòng)”經(jīng)濟(jì)增長，使民生成為經(jīng)濟(jì)增長的主要推動(dòng)力，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們就需要頂層設(shè)計(jì)，需要進(jìn)行一系列的、相互關(guān)聯(lián)的配套改革措施，如：工資和分配制度改革、社會保障制度改革、財(cái)政與預(yù)算制度改革、戶籍和社會管理制度改革等等，只有這些事關(guān)“民生問題”的改革能夠?qū)崿F(xiàn)，消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長才能實(shí)現(xiàn)，服務(wù)業(yè)才會在GDP中的比重變大，民生也會逐步成為經(jīng)濟(jì)增長的主要方式，一些影響發(fā)展的體制機(jī)制障礙和深層次矛盾才會消除，人民的幸福和尊嚴(yán)才有制度保證，整個(gè)社會的合理化程度才會提高。
　　最后，改革頂層設(shè)計(jì)本質(zhì)上是改革理念、改革方法的突破，要從哲學(xué)高度加以理解，要有“辯證思維”，要解放思想。改革的頂層設(shè)計(jì)，既要有“全局”觀念，又要有“重點(diǎn)”突破;既要有“長遠(yuǎn)”謀劃，又要有“現(xiàn)實(shí)”考量。經(jīng)過30多年的改革開放，我們已經(jīng)建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，與改革開放初期相比，社會主要矛盾的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，由過去的著力于解決“社會貧困”問題，到目前的著力解決“社會公正”問題，這是我們目前面對的“根本現(xiàn)實(shí)”，既不能模糊，也不能回避。改革的頂層設(shè)計(jì)，必須直面這一問題。
　　
　　改革發(fā)展的藍(lán)圖
　　和實(shí)現(xiàn)路徑逐漸清晰
　　
　　我們知道，社會公正問題與“權(quán)力運(yùn)行”直接相關(guān)。從政治哲學(xué)的角度來看，一個(gè)社會的“公正”與否，是公共權(quán)力運(yùn)行的直接結(jié)果。從道德哲學(xué)的角度來看，一個(gè)社會道德上“正當(dāng)”的實(shí)現(xiàn)，是與整個(gè)社會制度上的“正當(dāng)”直接相關(guān)。因此，要實(shí)現(xiàn)社會公正，改革的頂層設(shè)計(jì)必須著力于對“公共權(quán)力”制約與監(jiān)督，換句話說，必須下大力氣進(jìn)行政治行政體制改革，以“社會建設(shè)”為中心謀劃下一步的改革發(fā)展大局。要做到這一點(diǎn)，就要按照共和國的憲法原則切實(shí)實(shí)現(xiàn)人民群眾的“五權(quán)”，即：選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。使“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”成為實(shí)現(xiàn)社會主義“社會民主”的基本形式，成為建設(shè)社會主義政治文明、道德文明的有效手段。只有這樣，我們才能根治“以權(quán)謀私、特權(quán)腐敗、用人腐敗”等社會主義公共權(quán)力不應(yīng)該存在的、與社會主義核心價(jià)值相違背的、人民群眾深惡痛絕的封建惡習(xí)，才能使公共權(quán)力真正具有“公共精神”并且按照“公共利益”來行使，也才能最終實(shí)現(xiàn)社會“公正”和道德上的“正當(dāng)”。當(dāng)然，政治行政體制改革設(shè)計(jì)是一個(gè)非常艱巨而復(fù)雜的工程，改革的頂層設(shè)計(jì)也需要一個(gè)過程，但重要的是我們必須在這一點(diǎn)上形成“共識”。
　　總之，“改革頂層設(shè)計(jì)”這一概念在我國目前的“現(xiàn)實(shí)語境”中，表達(dá)了這樣幾個(gè)關(guān)鍵含義：一是要明確改革發(fā)展的價(jià)值，即通過科學(xué)發(fā)展實(shí)現(xiàn)社會主義核心價(jià)值;二是要提高“辯證思維水平”，從戰(zhàn)略高度把握改革的大局和重點(diǎn);三是要強(qiáng)化制度建設(shè)，保證制度平衡;四是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，以民生和服務(wù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長;五是推進(jìn)以“公共權(quán)力”的制約與監(jiān)督為核心的政治行政體制改革，加強(qiáng)社會建設(shè)。改革頂層設(shè)計(jì)的提出，說明我國改革已經(jīng)步入“深水區(qū)”，改革的難度和復(fù)雜性同時(shí)加大，但也表明改革發(fā)展的藍(lán)圖和實(shí)現(xiàn)路徑也逐漸清晰，改革的自信力和駕馭改革的能力增強(qiáng)，只要我們在實(shí)踐中認(rèn)真去做，中華民族的振興就一定會實(shí)現(xiàn)。（作者為國家行政學(xué)院公共行政教研室主任、教授）
　　（摘自《人民論壇》2011年1月下）

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