摘　要　對(duì)國(guó)際貨幣體系和成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融政策的監(jiān)督，是國(guó)際貨幣基金組織的一項(xiàng)基本責(zé)任與核心職能。本文考察了基金組織成立以來(lái)監(jiān)督政策與實(shí)踐的發(fā)展，特別是布雷頓森林體系固定匯率制解體后基金組織正式引入監(jiān)督職能以后在監(jiān)督工作方面的調(diào)整和變化，分析了基金組織的監(jiān)督政策與實(shí)踐針對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的變化和國(guó)際社會(huì)的壓力而做出的調(diào)整，以及在此過(guò)程中所體現(xiàn)出的一些基本特點(diǎn)和趨勢(shì)。
　　關(guān)鍵詞　國(guó)際貨幣基金組織　監(jiān)督職能
　　中圖分類號(hào)：1382文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-4812(2010)03-0063-69
　　
　　國(guó)際貨幣基金組織(以下簡(jiǎn)稱基金組織)通過(guò)履行三項(xiàng)主要職能來(lái)促進(jìn)國(guó)際貨幣和金融體系穩(wěn)定：監(jiān)督、貸款、技術(shù)援助…。其中，對(duì)國(guó)際貨幣體系和成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融政策的監(jiān)督，是基金組織的一項(xiàng)基本責(zé)任與核心職能。本文旨在考察基金組織的監(jiān)督職能如何隨著時(shí)間而演變，分析基金組織的監(jiān)督政策與實(shí)踐針對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的變化和國(guó)際社會(huì)的壓力而做出的調(diào)整，以及在此過(guò)程中所體現(xiàn)出的一些基本特點(diǎn)和趨勢(shì)。
　　
　　一、基金組織的監(jiān)督職能
　　
　　基金組織的監(jiān)督(Surveillance)涉及對(duì)各國(guó)、各地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)的監(jiān)控，以評(píng)估有關(guān)政策是否既符合各國(guó)自身利益，又符合國(guó)際社會(huì)的利益。在監(jiān)督過(guò)程中，基金組織指出經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并就所需政策調(diào)整提供咨詢，從而幫助國(guó)際貨幣體系履行其促進(jìn)貨幣合作和金融穩(wěn)定的根本功能，促進(jìn)貿(mào)易的擴(kuò)張和平衡增長(zhǎng)，以此促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)心]�；�金組織通過(guò)雙邊監(jiān)督、多邊監(jiān)督和地區(qū)監(jiān)督履行監(jiān)督職能。
　　1　雙邊監(jiān)督
　　雙邊監(jiān)督也叫國(guó)別監(jiān)督。當(dāng)一國(guó)加入基金組織時(shí)，按照《基金組織協(xié)定》第四條，該成員國(guó)須承諾奉行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序增長(zhǎng)和物價(jià)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)和金融政策，避免通過(guò)操縱匯率取得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。該成員國(guó)還須承諾向基金組織提供準(zhǔn)確及時(shí)的本國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)�！痘�金組織協(xié)定》第四條授權(quán)基金組織監(jiān)督各成員國(guó)履行這些義務(wù)的情況，為此需對(duì)各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。除位于華盛頓的基金組織總部與成員國(guó)當(dāng)局保持聯(lián)系外，基金組織還委派工作人員代表團(tuán)訪問(wèn)各成員國(guó)，通常是每年一次，這被稱作第四條磋商(Article IVConsultations)。基金組織工作人員代表團(tuán)收集成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融數(shù)據(jù)，并與成員國(guó)政府和中央銀行官員討論自上次磋商以來(lái)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該國(guó)實(shí)行的匯率、貨幣、財(cái)政、金融和結(jié)構(gòu)性政策。代表團(tuán)還經(jīng)常與其他團(tuán)體，例如立法機(jī)構(gòu)、商界代表、勞工聯(lián)盟和學(xué)術(shù)界舉行會(huì)談�；氐娇偛亢�，工作人員小組向執(zhí)董會(huì)提交一份關(guān)于其調(diào)查結(jié)果和政策建議的報(bào)告供審議和討論，隨后執(zhí)董會(huì)的觀點(diǎn)將被轉(zhuǎn)達(dá)給該國(guó)當(dāng)局。經(jīng)該成員國(guó)同意，根據(jù)基金組織的透明度政策，基金組織將在其網(wǎng)站上公布第四條磋商報(bào)告全文和概述執(zhí)董會(huì)討論情況的“公共信息通告”(PINs)。
　　2　多邊監(jiān)督
　　多邊監(jiān)督也叫全球監(jiān)督。鑒于成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融體系與世界經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)之間的聯(lián)系，基金組織對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的各種發(fā)展及前景進(jìn)行監(jiān)測(cè)，識(shí)別那些可能有損其穩(wěn)定的脆弱性，以幫助確保國(guó)際貨幣和金融體系的平穩(wěn)運(yùn)作。多邊監(jiān)督的主要工具是每半年發(fā)表一期經(jīng)過(guò)執(zhí)董會(huì)審查的出版物：《世界經(jīng)濟(jì)展望》(WEO)和《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》(GFSR)�！妒澜缃�(jīng)濟(jì)展望》展示工作人員對(duì)全球經(jīng)濟(jì)前景的分析及不同國(guó)家應(yīng)采取的適當(dāng)政策的建議，而《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》則側(cè)重國(guó)際金融市場(chǎng)的各種發(fā)展及面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
　　3　地區(qū)監(jiān)督
　　除雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督外，基金組織還檢查那些根據(jù)地區(qū)安排實(shí)行的政策，例如歐元區(qū)、東加勒比貨幣聯(lián)盟、中非貨幣與經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和西非經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟實(shí)行的政策。另外，基金組織目前還關(guān)注某些地區(qū)的國(guó)家(如中美洲、非洲撒哈拉以南地區(qū)或太平洋島國(guó))共同關(guān)心的問(wèn)題。通過(guò)討論工作人員就這些專題編寫的報(bào)告，不僅能審議在地區(qū)層面上制定的政策，而且能對(duì)地區(qū)內(nèi)各國(guó)的情況和政策進(jìn)行比較分析，并對(duì)金融沖擊在地區(qū)內(nèi)的傳播進(jìn)行分析。在過(guò)去幾年里，基金組織還開(kāi)始在一年兩期的《地區(qū)經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告中公布其地區(qū)監(jiān)督的主要結(jié)果。
　　
　　二、基金組織監(jiān)督職能的歷史發(fā)展
　　
　　基金組織的監(jiān)督職能不是一成不變的，其范圍、程序、方式、重點(diǎn)都隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)際形勢(shì)的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整。
　　1　布雷頓森林體系下的監(jiān)督實(shí)踐：對(duì)外匯管制的雙邊監(jiān)督
　　二戰(zhàn)剛結(jié)束時(shí)，基金組織的主要任務(wù)除了維護(hù)布雷頓森林體系下的匯率安排平價(jià)制外，還鼓勵(lì)成員國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)常賬戶可兌換性�！痘�金組織協(xié)定》第八條要求成員國(guó)最終取消不利于世界貿(mào)易發(fā)展的外匯管制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常賬戶的可兌換性。對(duì)于尚不能接受第八條義務(wù)的成員，則采用第十四條的過(guò)渡辦法。第十四條授權(quán)成員國(guó)維持一定程度的外匯管制，條件是他們必須定期與基金組織就繼續(xù)保留這種管制而進(jìn)行磋商。因此，基金組織可根據(jù)《協(xié)定》第十四條檢查各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況。這是基金組織最早的監(jiān)督實(shí)踐。
　　1958年至1961年間，大多數(shù)歐洲工業(yè)化國(guó)家實(shí)現(xiàn)了貨幣可兌換性，也就是說(shuō)接受了《基金組織協(xié)定》第八條的義務(wù)，因而不再需要與基金組織舉行定期磋商。然而，美國(guó)不希望基金組織就此失去提供歐洲經(jīng)濟(jì)信息和分析的能力。而歐洲也希望基金組織繼續(xù)檢查美國(guó)和加拿大的經(jīng)濟(jì)狀況。于是它們?cè)谝恢峦�意基金組織對(duì)所有成員引入自愿磋商，并于1961年首先開(kāi)始了與英國(guó)的磋商。自愿磋商涉及各國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)狀況，磋商的范圍比外匯管制所牽涉的問(wèn)題要廣泛得多。但自愿磋商并沒(méi)有正式的法律地位，它在布雷頓森林平價(jià)體系下的意義也有限。因?yàn)樵诳烧{(diào)整的固定匯率制度下，成員國(guó)真正重要的問(wèn)題在于是否需要調(diào)整匯率。對(duì)于固定匯率的維持以及在不得不對(duì)匯率進(jìn)行調(diào)整時(shí)與基金組織進(jìn)行的磋商，都屬于強(qiáng)制性義務(wù)，不會(huì)在自愿磋商中討論。
　　布雷頓森林體系下的基金組織也存在多邊監(jiān)督實(shí)踐，因?yàn)楫?dāng)某個(gè)成員國(guó)發(fā)生“根本性國(guó)際收支不平衡”時(shí)，基金組織需要決定由哪個(gè)國(guó)家進(jìn)行雙邊匯率調(diào)整。不過(guò)，除了對(duì)國(guó)際流動(dòng)性需要的評(píng)估以外，基金組織在1960年代的工作幾乎完全是基于國(guó)別分析”j。
　　2　固定匯率制崩潰后監(jiān)督職能的正式引入：對(duì)匯率政策的監(jiān)督
　　1971年8月美國(guó)停止了美元與黃金的兌換，從而瓦解了布雷頓森林平價(jià)體系。然而新的國(guó)際貨幣體系框架直到1976年才由國(guó)際貨幣基金組織籌建的“臨時(shí)委員會(huì)”在牙買加建立。新的體系接受了浮動(dòng)匯率，并賦予國(guó)際貨幣基金組織“防止匯率過(guò)度波動(dòng)”的重要作用。于1976年4月經(jīng)理事會(huì)表決通過(guò)并于1978年4月生效的《基金組織協(xié)定》第二次修正案中的第四條規(guī)定：“基金組織內(nèi)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)成員國(guó)的匯率政策實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督，并采用特定的原則來(lái)指導(dǎo)所有成員的匯率政策。”1977年4月，基金組織執(zhí)行董事會(huì)通過(guò)了《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》，要求成員國(guó)避免出于特定目的(特別是為了取得對(duì)其他成員國(guó)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì))而操縱匯率。
　　可見(jiàn)，將監(jiān)督作為基金組織受權(quán)范圍的明確組成部分，是基金組織職能適應(yīng)后布雷頓森林貨幣秩序而進(jìn)行調(diào)整的產(chǎn)物。由于固定匯率制崩潰，成員國(guó)匯率水平的決定進(jìn)入了國(guó)內(nèi)政 策的領(lǐng)域，國(guó)際貨幣體系由規(guī)則轉(zhuǎn)向自主，基金組織的責(zé)任從匯率規(guī)則的守護(hù)者角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T國(guó)匯率政策的監(jiān)督者。監(jiān)督的引入是在缺少?gòu)?qiáng)制性規(guī)則的貨幣體系中確保國(guó)際社會(huì)繼續(xù)遵守匯率紀(jì)律的一種嘗試，旨在提供一個(gè)政策對(duì)話、勸說(shuō)、施加壓力的工具，促使各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策既符合自身利益，又有助于國(guó)際穩(wěn)定和繁榮。
　　3　墨西哥金融危機(jī)后：提高透明度的努力
　　二十世紀(jì)九十年代，基金組織的監(jiān)督工作沒(méi)有能夠?qū)�歐洲(1992)和墨西哥(1994―95)發(fā)生的危機(jī)或者危機(jī)對(duì)系統(tǒng)的潛在影響做出預(yù)先警告。特別是墨西哥遭受的嚴(yán)重金融困境，暴露出基金組織監(jiān)督工作的重大缺陷。G7于1995年6月在哈利法克斯舉行峰會(huì)后發(fā)布公報(bào)，強(qiáng)調(diào)有效監(jiān)督的基礎(chǔ)是獲得及時(shí)和廣泛的信息，要求基金組織制訂具體的程序來(lái)改善成員的透明度標(biāo)準(zhǔn)，并要求基金組織自身在評(píng)估過(guò)程和政策建議方面更加開(kāi)放和透明。
　　1996年4月，執(zhí)董會(huì)正式建立了“數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)”(SDDS)，適用于那些已經(jīng)進(jìn)入或正在尋求進(jìn)入國(guó)際資本市場(chǎng)的國(guó)家(包括多數(shù)工業(yè)化國(guó)家和一些新興市場(chǎng)國(guó)家)，接受國(guó)承諾在數(shù)據(jù)范圍、頻率和及時(shí)性方面達(dá)到國(guó)際普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，并就數(shù)據(jù)編制和數(shù)據(jù)詮釋提供信息，在基金組織的數(shù)據(jù)公布標(biāo)準(zhǔn)布告欄(DSBB)上公布。1997年12月，執(zhí)董會(huì)又建立了“數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)”(GDDS)，適用于那些尚不能達(dá)到SDDS要求、需要進(jìn)一步發(fā)展數(shù)據(jù)系統(tǒng)的成員國(guó)，以協(xié)助這些成員國(guó)改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系。這些數(shù)據(jù)公布標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，將向公眾提供關(guān)于成員國(guó)的可靠、及時(shí)、全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，協(xié)助市場(chǎng)參與者在充分了解情況后作出投資決定，減少出現(xiàn)可能會(huì)引發(fā)危機(jī)的沖擊。
　　此外，執(zhí)董會(huì)還在1997年初決定每次結(jié)束與成員國(guó)的第四條磋商之后發(fā)布信息通告，以提高基金組織工作的透明度。
　　4　亞洲金融危機(jī)后：各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定與評(píng)估
　　1998年初，執(zhí)董會(huì)考察了正在發(fā)展的亞洲金融危機(jī)，以理解它的根源和后果以及基金組織為何未能預(yù)測(cè)到它們�；�金組織工作人員提供了一份關(guān)于基金組織在監(jiān)督方面缺陷的分析報(bào)告，并提供了據(jù)此調(diào)整監(jiān)督職能的建議。該報(bào)告認(rèn)為，墨西哥金融危機(jī)顯示，缺乏透明度是最關(guān)鍵的因素，而亞洲金融危機(jī)則著重表明了需要在國(guó)家層次上追求關(guān)于健全政策和良好經(jīng)濟(jì)行為的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)告建議在多個(gè)領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)以協(xié)助監(jiān)督的實(shí)施，基金組織應(yīng)在促進(jìn)和監(jiān)督這些標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方面起領(lǐng)導(dǎo)作用，作為其監(jiān)督職責(zé)的延伸。
　　1999年，基金組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)起了標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則倡議，呼吁制定和實(shí)施國(guó)際公認(rèn)的最佳做法標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，以增強(qiáng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和國(guó)際金融穩(wěn)定性。基金組織和世行決定按照三大領(lǐng)域(即政府透明開(kāi)展業(yè)務(wù)和進(jìn)行決策、金融部門標(biāo)準(zhǔn)以及公司內(nèi)外誠(chéng)信標(biāo)準(zhǔn))的國(guó)際良好做法標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估成員國(guó)的政策，并發(fā)表《標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則遵守情況報(bào)告》(ROSCs)。報(bào)告將評(píng)估該國(guó)在12個(gè)領(lǐng)域中的任一領(lǐng)域遵守標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則的情況，這12個(gè)領(lǐng)域是：會(huì)計(jì)；審計(jì)；反洗錢和打擊為恐怖主義融資；銀行監(jiān)管；公司治理；數(shù)據(jù)公布；財(cái)政透明度；破產(chǎn)和債權(quán)人權(quán)利；保險(xiǎn)監(jiān)管；貨幣和金融政策透明度；支付體系；證券監(jiān)管�；�金組織執(zhí)董會(huì)認(rèn)為，健全政策的標(biāo)準(zhǔn)和良好經(jīng)濟(jì)行為的準(zhǔn)則將在成員國(guó)中培育更好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)(尤其在那些經(jīng)濟(jì)制度不健全而具有系統(tǒng)性影響的經(jīng)濟(jì)體中)，幫助它們防御危機(jī)，從而有助于全球金融穩(wěn)定。各國(guó)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的采用將是自愿的，但卻將受到國(guó)際社會(huì)的輿論壓力、公眾監(jiān)督、可能還有市場(chǎng)紀(jì)律產(chǎn)生的激勵(lì)。
　　1998年4月，基金組織執(zhí)董會(huì)制定了《財(cái)政透明度良好做法準(zhǔn)則》，1999年制定了《貨幣和金融政策透明度方面的良好行為準(zhǔn)則》�；�金組織還與世界銀行在1999年聯(lián)合發(fā)起了金融部門評(píng)估項(xiàng)目，在成員國(guó)自愿參加的基礎(chǔ)上，全面評(píng)估成員國(guó)的金融體系。鑒于經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷演變和對(duì)經(jīng)濟(jì)分析需求的不斷變化，基金組織還通過(guò)與各成員國(guó)以及相關(guān)國(guó)際組織的密切合作，修訂某些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，為評(píng)估工作提供支持。
　　不過(guò)，盡管在標(biāo)準(zhǔn)的制定和評(píng)估方面取得了不少進(jìn)展，但在執(zhí)董會(huì)會(huì)議上時(shí)常發(fā)生的激烈辯論反映了發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的警覺(jué)和不滿。來(lái)自發(fā)展中國(guó)家選區(qū)的董事們認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定中的參與度太有限，擔(dān)心這些規(guī)范將被非對(duì)稱地執(zhí)行且包含著損害發(fā)展中國(guó)家利益的新義務(wù)。他們還認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則所覆蓋的領(lǐng)域太廣泛，不應(yīng)當(dāng)延伸到基金組織責(zé)任的核心領(lǐng)域之外，并且不應(yīng)當(dāng)被過(guò)早地整合到第四條款下的磋商過(guò)程中，同時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的遵守也不應(yīng)當(dāng)被納入到貸款項(xiàng)目的條件性中。
　　5　應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)失衡：引入多邊磋商程序和外部穩(wěn)定原則
　　進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要問(wèn)題是全球經(jīng)濟(jì)失衡，它指的是美國(guó)國(guó)際收支經(jīng)常賬戶赤字日益龐大，而日本、產(chǎn)油國(guó)和包括中國(guó)在內(nèi)亞洲新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)美國(guó)持有大量貿(mào)易盈余。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為亞洲諸國(guó)貨幣匯率低估甚至匯率操縱是造成全球經(jīng)濟(jì)失衡的重要原因，因此在不同場(chǎng)合要求亞洲諸國(guó)調(diào)整匯率政策，并致力于推動(dòng)基金組織在匯率監(jiān)督方面的改革。
　　2005年9月，基金組織總裁羅德里戈-拉托提出了《關(guān)于基金組織中期戰(zhàn)略的報(bào)告》，將基金組織監(jiān)督的現(xiàn)代化改革作為中期戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。拉托2006年4月提交的《關(guān)于實(shí)施基金組織中期戰(zhàn)略的報(bào)告》中，建議引入多邊磋商程序以提高監(jiān)督的效率，并要求審議《1977年關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》，把關(guān)于監(jiān)督最佳實(shí)踐的共同看法具體化，為基金組織提供更可操作的、更實(shí)用的和更透明的方法來(lái)滿足成員的需要。
　　2006年6月5日，基金組織啟動(dòng)首次多邊磋商，為五個(gè)參與方(中國(guó)、歐元區(qū)、日本、沙特阿拉伯和美國(guó))提供了一個(gè)論壇，供其探討如何在維持全球強(qiáng)勁增長(zhǎng)的同時(shí)減少全球經(jīng)濟(jì)失衡現(xiàn)象。2007年4月，首次多邊磋商的參與者向IMFC提交了一份聯(lián)合文件，一致認(rèn)為減少全球經(jīng)濟(jì)失衡是一項(xiàng)多邊挑戰(zhàn)和共同的責(zé)任，并擬定了與該目標(biāo)相一致的政策計(jì)劃。執(zhí)董會(huì)認(rèn)為，多邊磋商是加強(qiáng)和深化基金組織多邊監(jiān)督的有用工具，使基金組織能夠與具有系統(tǒng)重要性的成員國(guó)共同處理有關(guān)問(wèn)題。多邊磋商將為分析和尋求共識(shí)提供重要手段，使基金組織及其成員國(guó)能夠采取有效行動(dòng)，克服那些影響成員國(guó)和全球金融體系的脆弱性問(wèn)題。
　　2007年6月15日，執(zhí)董會(huì)在經(jīng)過(guò)為期一年的對(duì)《1977年關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》的審議之后，通過(guò)了一個(gè)新的更為全面的雙邊監(jiān)督框架，即《2007年關(guān)于對(duì)成員國(guó)政策進(jìn)行雙邊監(jiān)督的決定》，以之取代了1977年的決議。新決定最突出的部分，是引入了外部穩(wěn)定的概念，作為雙邊監(jiān)督最重要的組織原則�！巴獠糠�(wěn)定”指不會(huì)或不太可能導(dǎo)致破壞性匯率變動(dòng)的國(guó)際收支狀況。新決定認(rèn)為，最有效地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性穩(wěn)定的途徑是，每個(gè)成員國(guó)實(shí)施能夠促進(jìn)本國(guó)“外部穩(wěn)定”的政策。因此，基金組織在雙邊監(jiān)督中的重點(diǎn)將是成員國(guó)采取的那些對(duì)目前或未來(lái)的外部穩(wěn)定可能產(chǎn)生顯著影響的政策。基于此項(xiàng)原則，新決定建議成員國(guó)避免采取導(dǎo)致外部不穩(wěn)定的匯率政策，無(wú)論這些政策的目的如何。
　　需要指出，新決定是在多數(shù)發(fā)展中國(guó)家持保留或反對(duì)態(tài)度的情況下通過(guò)的。在討論管理 層提供的草案時(shí)，執(zhí)董會(huì)內(nèi)部的分歧很嚴(yán)重。一些工業(yè)化國(guó)家成員支持改善匯率政策監(jiān)督的努力，其理由是基金組織的監(jiān)督工作沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)其成員匯率政策的有力監(jiān)督這一職責(zé)。來(lái)自發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的執(zhí)董會(huì)成員則擔(dān)心該計(jì)劃將給予基金組織對(duì)他們所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策的獨(dú)立性產(chǎn)生新的限制，同時(shí)卻沒(méi)有觸及事情的真正核心，即基金組織沒(méi)有能力對(duì)那些不需要基金組織資源和建議的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮影響力。在新決定正式面世之前，盡管包括中國(guó)在內(nèi)的一些發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)對(duì)其中的許多內(nèi)容安排提出了十分明確的異議，但由于基金組織投票權(quán)結(jié)構(gòu)的特性，新決定仍在執(zhí)董會(huì)上得以順利通過(guò)。
　　6　面臨新的全球金融危機(jī)：首次發(fā)表《監(jiān)督重點(diǎn)聲明》
　　2007年8月以來(lái)的金融市場(chǎng)危機(jī)的嚴(yán)重性、爆發(fā)的速度及其蔓延和影響的普遍性使人們?cè)俅螌?duì)基金組織監(jiān)督的有效性產(chǎn)生擔(dān)憂。2008年10月，執(zhí)董會(huì)在結(jié)束了三年一度的對(duì)監(jiān)督工作的檢查后，首次發(fā)表了一份《監(jiān)督重點(diǎn)聲明》，確定了2008至2011年基金組織監(jiān)督的四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)和業(yè)務(wù)重點(diǎn)，用以促進(jìn)多邊協(xié)作并指導(dǎo)基金組織管理層和工作人員開(kāi)展監(jiān)督工作。四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)分別為：解決金融市場(chǎng)危機(jī)，加強(qiáng)全球金融體系，根據(jù)初級(jí)商品價(jià)格的急劇變化進(jìn)行調(diào)整，促使有序地減少全球經(jīng)濟(jì)失衡。四項(xiàng)業(yè)務(wù)重點(diǎn)分別為：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，金融部門監(jiān)督與實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融部門之間的聯(lián)系，多邊視角，分析匯率風(fēng)險(xiǎn)和外部穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。這些重點(diǎn)事項(xiàng)的確定將指導(dǎo)基金組織在《基金組織協(xié)定》和《2007年關(guān)于對(duì)成員國(guó)政策進(jìn)行雙邊監(jiān)督的決定》所規(guī)定的監(jiān)督框架內(nèi)進(jìn)行工作，有助于突出監(jiān)督重點(diǎn)，為與成員國(guó)對(duì)話奠定基礎(chǔ)并加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制。
　　
　　三、基金組織監(jiān)督職能發(fā)展的基本特點(diǎn)
　　
　　通過(guò)考察基金組織成立以來(lái)監(jiān)督政策與實(shí)踐的發(fā)展，特別是布雷頓森林體系固定匯率制解體后基金組織正式引入監(jiān)督職能以后在監(jiān)督工作方面的調(diào)整和變化，可以發(fā)現(xiàn)基金組織監(jiān)督職能的發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。
　　1　監(jiān)督的范圍不斷擴(kuò)大
　　鑒于一國(guó)匯率政策的決定及其可持續(xù)性受到國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，《1977年關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》規(guī)定基金組織“應(yīng)當(dāng)在對(duì)成員的總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略進(jìn)行綜合分析的框架內(nèi)評(píng)估匯率政策”。然而，任何國(guó)內(nèi)政策都可以被認(rèn)為以某種方式影響外部狀況，所以監(jiān)督職能面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是如何劃定監(jiān)督的界限，即確認(rèn)哪些國(guó)內(nèi)政策領(lǐng)域會(huì)對(duì)外部狀況產(chǎn)生主要影響，從而將這些領(lǐng)域置于監(jiān)督的范圍之中。根據(jù)《基金組織協(xié)定》第四條規(guī)定而進(jìn)行的磋商通常集中于貨幣和財(cái)政政策。即便如此，仍然存在一種差別，即僅僅為了確定它們是否與匯率政策相一致而檢查一國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，還是更綜合地報(bào)告這些政策的績(jī)效。在實(shí)踐中，基金組織通常采取后一種方式。隨著時(shí)間的推移，監(jiān)督的范圍逐步擴(kuò)展到結(jié)構(gòu)性政策、金融部門和其它領(lǐng)域，范圍早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對(duì)匯率的監(jiān)督。《2007年關(guān)于對(duì)成員國(guó)政策進(jìn)行雙邊監(jiān)督的決定》正式引入了外部穩(wěn)定原則，明確規(guī)定雙邊監(jiān)督應(yīng)當(dāng)集中在評(píng)估國(guó)家政策是否促進(jìn)外部穩(wěn)定，這意味著需要基金組織深入考察并與成員國(guó)展開(kāi)討論的情況既包括匯率政策，也包括導(dǎo)致經(jīng)常項(xiàng)目不均衡的其它各項(xiàng)國(guó)內(nèi)政策。新決定實(shí)質(zhì)上降低了基金組織發(fā)起與成員國(guó)磋商的門檻，從制度上確認(rèn)了基金組織監(jiān)督范圍的擴(kuò)大。
　　推動(dòng)基金組織監(jiān)督范圍擴(kuò)大的因素主要有：1)過(guò)渡型經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革(例如國(guó)有企業(yè)改革和私有化)對(duì)這些國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大的影響，對(duì)這種效應(yīng)的評(píng)估遂被納入到基金組織的監(jiān)督；2)經(jīng)濟(jì)學(xué)界日益形成這樣一個(gè)共識(shí)，即包括失業(yè)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在內(nèi)的一系列重要經(jīng)濟(jì)變量能在短期內(nèi)受到需求管理政策的影響，但在長(zhǎng)期內(nèi)主要受供給因素的決定，這對(duì)基金組織監(jiān)督的范圍也產(chǎn)生了重要影響；3)二十世紀(jì)八十年代的國(guó)際債務(wù)危機(jī)和九十年代以來(lái)的幾次金融危機(jī)，使基金組織的注意力開(kāi)始兼顧成員國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的缺陷和金融部門中的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)。
　　2，監(jiān)督工作重點(diǎn)的變化
　　過(guò)去二十多年來(lái)，跨國(guó)資本流動(dòng)劇增。國(guó)家要想充分利用跨國(guó)資本流動(dòng)的好處，其金融部門必須穩(wěn)固且監(jiān)管職能。隨著世界各地的金融市場(chǎng)日趨一體化，加上從90年代以來(lái)的金融危機(jī)中吸取的教訓(xùn)，基金組織的監(jiān)督工作日益重視對(duì)金融部門的監(jiān)督。目前的金融危機(jī)更是表明了需要深入分析金融部門和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系。
　　1999年基金組織與世行聯(lián)合啟動(dòng)的金融部門評(píng)估項(xiàng)目，是為監(jiān)督工作提供的一項(xiàng)重要投入，目的是對(duì)成員國(guó)的金融體系進(jìn)行全面評(píng)估，旨在提醒各國(guó)當(dāng)局其金融部門可能存在的脆弱性，并幫助它們?cè)O(shè)計(jì)能夠減輕這種脆弱性的措施。該項(xiàng)目建立后，金融部門的監(jiān)督問(wèn)題受到更高重視。截至2009年4月，已有140多個(gè)國(guó)家參加了金融部門評(píng)估項(xiàng)目，完成了487項(xiàng)金融部門評(píng)估及其更新。
　　近年來(lái)，不管在雙邊、多邊層次，還是在地區(qū)層次上，基金組織都采取措施加強(qiáng)了金融部門監(jiān)督，例如在第四條磋商中更加重視金融部門分析和強(qiáng)調(diào)納入金融部門評(píng)估項(xiàng)目，在《世界經(jīng)濟(jì)展望》的跨領(lǐng)域章節(jié)中更為強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)與金融之間的聯(lián)系，在貨幣聯(lián)盟下實(shí)施地區(qū)性金融部門評(píng)估項(xiàng)目，以及致力于開(kāi)發(fā)將金融部門和資本市場(chǎng)分析整合到宏觀經(jīng)濟(jì)評(píng)估中的分析工具等等。
　　3　監(jiān)督的有效性受到基金組織治理模式弱點(diǎn)的制約
　　自墨西哥金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際政策溢出效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)和金融震蕩的跨國(guó)傳染的擔(dān)憂在增加。一個(gè)受一體化市場(chǎng)支配、由許多處于不同的經(jīng)濟(jì)和制度發(fā)展水平的國(guó)家組成的世界經(jīng)濟(jì)，需要一個(gè)全球性的、非強(qiáng)制性的行為規(guī)則體系在國(guó)際層面上公布并在國(guó)家層面上得到履行。基金組織已經(jīng)成為在全球傳播新的規(guī)范和法則、推動(dòng)它們被采用并監(jiān)督各國(guó)遵守狀況的主要機(jī)構(gòu)，基金組織的監(jiān)督職能已被看作在成員國(guó)中傳播新規(guī)則并促進(jìn)其實(shí)施的工具。
　　然而，90年代中期以來(lái)基金組織監(jiān)督職能的發(fā)展趨勢(shì)中存在一個(gè)明顯的悖論：一方面各國(guó)被勸說(shuō)需要接受國(guó)際合作的新規(guī)則，另一方面主要工業(yè)化國(guó)家仍掌握著基金組織的決策權(quán)，這挫傷了有效實(shí)施新規(guī)則所需要的國(guó)際合作，這導(dǎo)致了發(fā)展中國(guó)家的不滿和擔(dān)憂，即發(fā)展中國(guó)家在新規(guī)則的制定過(guò)程中的參與度太有限，同時(shí)這些規(guī)范可能會(huì)被非對(duì)稱地執(zhí)行且包含著損害發(fā)展中國(guó)家利益的新義務(wù)。從基金組織監(jiān)督職能的發(fā)展路徑來(lái)看，國(guó)際社會(huì)迄今難以就一個(gè)有效的監(jiān)督體系達(dá)成一致意見(jiàn)，這與基金組織治理模式的缺陷有著密切的關(guān)系。最主要的問(wèn)題在于，基金組織的決策機(jī)制未能體現(xiàn)國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，特別是未能反映成員國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)分量與作用的變化。作為一個(gè)重要的全球治理機(jī)構(gòu)，國(guó)際貨幣基金組織說(shuō)服其成員國(guó)采納明智政策的能力不僅取決于該組織對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的分析質(zhì)量，還取決于該組織在國(guó)際社會(huì)中的合法性。如果經(jīng)濟(jì)重要性日益增長(zhǎng)的國(guó)家不能在國(guó)際貨幣基金組織的投票權(quán)中得到適當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，該組織的合法性就會(huì)受到損害，并直接影響到國(guó)際貨幣基金組織在監(jiān)督程序下提供政策建議的有效性。
　　為了加強(qiáng)基金組織的合法性和有效性，基金組織于2005年提出了治理改革計(jì)劃并取得了重要進(jìn)展，包括啟動(dòng)了調(diào)整成員國(guó)在基金組織的份額分配的程序。治理改革是增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的決策參與度從而增強(qiáng)全球政策合作的關(guān)鍵，具有更充分代表性的投票權(quán)結(jié)構(gòu)將促使基金組織更有效地履行監(jiān)督職能。

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