公民投票是一個在新聞報道中經(jīng)常出現(xiàn)的詞匯。如今年10月19日愛爾蘭舉行公民投票通過了《尼斯條約》，為歐盟的再次東擴掃清了障礙。瑞士于今年3月舉行公民投票，贊成加入聯(lián)合國，于是該國于9月成為聯(lián)合國第190個成員國。
　　今年8月3日，陳水扁向“世界臺灣人大會”發(fā)表電視講話時，重彈“公投產(chǎn)法”的老調(diào)，叫器要通過“公民投票”的方式來決定臺灣前途。公民投票真能成為“臺獨”的救命稻草嗎？臺獨分子利用公民投票能實現(xiàn)分裂圖謀嗎？
　　
　　追溯到古希臘時期
　　
　　公民投票(Plebiscite)是一個政治學和法學術(shù)語，通常指全體公民以投票方式對制憲修憲、全國大選、領(lǐng)土變更、議會立法、政府政策等重大問題作出最后決定，它與“全民公決”（Referendum）本質(zhì)上是一回事，二者常常混用。公民投票的萌芽可追溯到古希臘時期，從公元前5世紀開始，古希臘城邦國家雅典實行“民主制”，由全體公民組成的“公民大會” 擁有最高權(quán)力，決定所有城邦事務(wù)�！肮�民大會”每月至少舉行一次，投票時雅奧的全體公民集中到城中心廣場，通過直接選舉、抽簽、輪換等方法任命“政府官員”，也可以通過同樣方式?jīng)Q定放逐或處死某人。不過能夠參加“公民大會”的只限于一小部分“自由民”，不包括婦女和奴隸。到了13世紀，瑞士的一些州開始出現(xiàn)“州民大會”，年滿20歲的男性公民佩腰刀短劍，參加露天辯論，情景十分熱鬧。他們以舉手表決方式來選舉本州官員、決定本州重大問題和立法事項，與古希臘的“公民大會”的做法有相通之處。
　　現(xiàn)在所說的公民投票最早見于美國獨立戰(zhàn)爭時期（1775～1783年），當時盧梭等法國資產(chǎn)階級啟蒙思想家的理論對美國的制憲過程影響很大，很多當?shù)氐挠凶R之士認為憲法是與人民之間的契約，一切憲法必須由人民批準。1780年，美國馬薩諸塞州率先以公民投票方式批準州憲法，之后其他一些州紛紛效仿。法國大革命后，也實行了公民投票制度。1792年，法國“國民會議”規(guī)定，“未經(jīng)人民批準的憲法，不得視為憲法”。1848年，瑞士以公民投票方式通過了新憲法，自此開始頻繁地使用公民投票方式議決重大事項。第一次世界大戰(zhàn)后，德意志、奧匈、沙皇俄國三個帝國瓦解，民主主義思想觀念逐漸深入，公民投票的影響也隨之擴大。瑞典、奧地利、丹麥、希臘等一批歐洲中小國家都在憲法中對公民投票作了規(guī)定。同時，公民投票的法律效力也得到國際法承認，國際聯(lián)盟先后主持了8次公民投票來解決德國和奧匈帝國等戰(zhàn)敗國與鄰國及新成立國家之間的領(lǐng)土糾紛。第二次世界大戰(zhàn)后的一段時間，公民投票不如戰(zhàn)前流行，直到20世紀70年代，伴隨著歐洲經(jīng)濟共同體的擴大和深化，公民投票再度興起。
　　
　　蓬勃發(fā)展但各不相同
　　
　　冷戰(zhàn)結(jié)束以來，公民投票字眼頻頻見諸報端。歐盟國家在批準《馬斯特里赫特條約》時普遍進行了公民投票。蘇聯(lián)東歐國家等，也舉行公民投票。1991年3月，蘇聯(lián)舉行首次全民公決，結(jié)果76%的人贊成保留蘇聯(lián)。發(fā)展中國家也用公民投票解決難題。1993年4月，巴西通過公民投票決定維持總統(tǒng)制。1993年6月，馬拉維通過公民投票方式?jīng)Q定建立多黨制。1994年和1995年，阿爾巴尼亞和哈薩克斯坦分別以公民投票方式通過了新憲法。
　　瑞士實行“直接民主制”，公民投票是其政治制度的一大特色，瑞士也因此成為公民投票最頻繁的國家。據(jù)統(tǒng)計，瑞士在聯(lián)邦一級舉行公民投票的次數(shù)占所有西方國家總和的60%。1900～ 1950年的50年間，聯(lián)邦一級公民投票大約有100次，平均每年2次；1950～1985年的35年間共舉行公民投票190次，平均每年5.4次，翻了一番多。除全國范圍的公民投票外，州和社區(qū)一級的公民投票次數(shù)更是數(shù)不勝數(shù)。公民投票的問題無所不包，像是否允許大型運輸卡車夜間行使，醫(yī)院周末是否開門，超市晚上能營業(yè)到幾點等問題都列入聯(lián)邦一級的公民投票。頻繁的公決使許多瑞士人產(chǎn)生了厭惡情緒，許多人遇到投票時要么足不出戶安坐家中，要么該干什么干什么就是不去投票。因此瑞士公民投票比例越來越低，從20世紀50年代的50%多降低到近年的35%。公民厭惡投票不只瑞士一家，也出現(xiàn)在意大利。1997年，意大利先后就狩獵、法官任期、取消農(nóng)業(yè)部、記者工會等七個問題舉行公民投票，結(jié)果因投票率低于法定標準而作廢。全民公決在許多國家大可其道之時，荷蘭、盧森堡、美國、加拿大、日本、德國等西方國家卻從來沒有在全國范圍內(nèi)舉行過公民投票。荷蘭、德國憲法中更沒有公民投票的條款，日本憲法中雖有公民投票條款，但從來在全國實行過只在縣一級或更小級別范圍內(nèi)使用過。美國大大小小的公民投票一年有15000多次，但只有一些州和社區(qū)以公民投票方式議決當?shù)厥聞?wù)，在聯(lián)邦一級卻從未舉行過。
　　
　　歷史上的慘痛教訓
　　
　　歷史上，徒有公民投票形式而缺乏制度性制約機制曾造成慘痛教訓。18世紀末大革命后，法國采用公民投票批準了新憲法，但公民投票遭到拿破侖叔侄濫用。1802年和1804年，拿破侖一世通過公民投票先后成為終身執(zhí)政官和法蘭西皇帝，拿破侖三世也多次利用公民投票作為其政策合法化的手段，致使公民投票本身失去信用。20世紀30年代，希特勒和墨索里尼利用當時德國和意大利出現(xiàn)的經(jīng)濟危機和人心思變的心理，借公民投票堂而皇之地上臺執(zhí)政，成為民主的夢魘，使得公民投票聲名狼藉。難怪 1945年，當英國首相丘吉爾向副首相艾德禮提議就戰(zhàn)時內(nèi)閣是否應(yīng)當延長問題舉行一次全民公決，艾德禮不滿地回答說：這是“納粹主義和法西斯主義的工具”。
　　
　　雙刃劍效應(yīng)
　　
　　二戰(zhàn)以來，公民投票在制憲修憲以及重要立法等方面確實發(fā)揮了不可替代的作用。然而，在某些情況下，它也淪為國內(nèi)政治斗爭的工具。特別是在政府與議會就重大問題形成僵持時，政府往往依靠公民投票尋求公眾支持，這時公民投票具有雙刃劍效應(yīng)，既可能使政府擺脫困境，也可能使政府垮臺。如在二戰(zhàn)后的法國，幾次公民投票的結(jié)果耐人尋味。1946～1958年第四共和國時期，法國政壇動蕩，人心思定，二戰(zhàn)英雄戴高樂推出了“新憲法”（又稱“戴高樂法”），為避開國民議會對其政治改革的掣肘，戴高樂依靠公民投票贏得勝利。1962年，戴高樂再次舉行公民投票，又一次旗開得勝。但到1969年戴高樂將其稱之為“深刻改革”的參議院和地方改革方案交付公民投票，再次以其政治生命作賭注，結(jié)果選民否決了該方案，戴高樂黯然辭職。正因為公民投票的這種雙刃劍效應(yīng)，近年來，各國政府在舉行公民投票的時機選擇很謹慎，往往在穩(wěn)操勝券時才訴諸公民投票。
　　
　　警惕分離主義利用之
　　
　　當今世界，分離主義問題困擾著很多國家，即使是西方發(fā)達國家也概莫能外。像英國的北愛爾蘭問題和西班牙的巴斯克問題不時造成流血沖突；加拿大魁北克和意大利北方地區(qū)鬧獨立問題影響到各自國家的穩(wěn)定。俄羅斯的車臣、韃靼斯坦、格魯吉亞的阿布哈茲、南奧塞梯、阿塞拜疆的納卡地區(qū)、烏克蘭的克里米亞、頓涅茨克地區(qū)、塞爾維亞的科索沃等等都爆發(fā)了規(guī)模不等的分離主義運動。新舊分離主義者在大肆進行分裂活動時幾乎無一例外地都使出了公民投票的殺手锏。但是領(lǐng)土變更涉及一系列復(fù)雜問題。對于公民投票來說，首先一個問題是需要多少數(shù)量或比例的選票才有效？一個簡單多數(shù)還是所有注冊選民的多數(shù)？更關(guān)鍵的問題是確定公民投票的范圍。如許多加拿大人就提出：難道只有魁北克人有權(quán)利決定其是否獨立嗎？加拿大其他地區(qū)的居民是否也有決定權(quán)？如果魁北克有權(quán)從加拿大獨立出去，那么魁北克說英語的居民是否有權(quán)獨立而與加拿大合并？類似的問題還有，如果蘇格蘭有權(quán)從英國獨立，是否設(shè)德蘭群島有權(quán)利從蘇格蘭分離？
　　公民投票是否有效，取決于各國政府態(tài)度。1997年6月，意大利北方聯(lián)盟舉行了一次是否贊成北方獨立的公民投票活動，意政府立即宣布公民投票結(jié)果無效。印度政府一貫堅決反對公民投票解決克什米爾問題。也有個別國家為公民投票設(shè)置了很高的門檻。加拿大魁北克省在1980年5月和1995年10月舉行過兩次全民公決，獨立派均落敗，但仍不死心。有鑒于此，1998年8月加拿大最高法院發(fā)布法規(guī)，規(guī)定魁北克省不能單方面決定獨立，而必須得到聯(lián)邦政府和其他省份的認可。1999年12月，聯(lián)邦政府又規(guī)定今后魁北克省再就獨立問題舉行公民投票，必須得到聯(lián)邦政府的批準才能生效。
　　
　　國際社會的干預(yù)
　　
　　公民投票能否舉行還受到很多國際因素的制約。第一次世界大戰(zhàn)后，德國要求阿爾薩斯―洛林歸屬問題舉行公民投票，遭到法國拒絕。法國認為該地區(qū)是其領(lǐng)土不可分割的一部分，1871年普法戰(zhàn)爭后被德國占領(lǐng)后，有50萬法國人被迫離開該地區(qū)，致使該地區(qū)法國人占少數(shù)，因此公民投票的依據(jù)站不住腳。而奧地利要求在波希米亞和摩拉維亞舉行公民投票，被同盟國拒絕，因為捷克斯洛伐克聲稱這些地方歷史上是其領(lǐng)土。20世紀70年代，雖然英國政府同意以公民投票方式?jīng)Q定北愛爾蘭前途，但愛爾蘭拒絕接受英國主持的全民投票的有效性，愛爾蘭認為北愛爾蘭不是一個單獨單位，它是愛爾蘭不可分割的一部分；加上新教徒在北愛占多數(shù)，公民投票結(jié)果肯定有利于英國。最能說明問題的例子是，南斯拉夫解體后歐盟同意波黑以公民投票方式獨立，但在黑山共和國提出利用公民投票決定獨立問題時歐盟反對，其中一個最主要的因素是考慮到歐洲的穩(wěn)定與安全。
　　二戰(zhàn)結(jié)束以來，一些涉及領(lǐng)土變更的公民投票結(jié)果往往沒有得到國際社會的承認。如，1967年，英國在直布羅陀舉行公民投票，結(jié)果12000票贊成維持現(xiàn)狀，只有44票贊成直布羅陀回歸西班牙，但聯(lián)合國隨即通過2429號決議，宣布：“公民投票無效，直布羅陀仍屬于西班牙”。之后，英國尋求與西班牙政治解決直布羅陀問題。靠近瑞典的芬蘭屬地阿蘭群島的居民曾經(jīng)舉行公民投票選擇和瑞典合并，也被聯(lián)合國宣布無效。實踐表明，在涉及領(lǐng)土主權(quán)問題上，任何單方面的公民投票都不會產(chǎn)生任何國際法效力。臺灣是中國領(lǐng)土不可分割的一部分，一些臺獨分子一廂情愿地想通過搞公民投票來分裂中國領(lǐng)土，不僅將挑起戰(zhàn)爭，而且其結(jié)果也不會得到中國政府和國際社會承認。▲
　　

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