對于政治體制改革推進更具前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權(quán)益范疇，建構(gòu)制度化、規(guī)范化的中央與地方的關(guān)系。據(jù)悉，國務(wù)院發(fā)展研究中心正在受財政部的委托，研究重新規(guī)劃調(diào)整中央和地方政府分稅制的比例和稅種。
　　
　　中國經(jīng)濟體制改革的每一步推進，都離不開財稅體制的改革。2007年，當政治體制改革滯后已經(jīng)制約了經(jīng)濟體制改革，推進政改已成共識，人們開始發(fā)現(xiàn)，原來財稅體制改革不僅僅是經(jīng)濟問題，它和政改息息相關(guān)，它的滯后甚至成了政治體制改革難以推進的癥結(jié)。
　　
　　眾“病”所歸
　　
　　中國的財稅體制改革，30年來主要在三個領(lǐng)域當中展開，一個是財政收入方面，也就是稅收體制的改革。第二個領(lǐng)域是在財政預(yù)算支出方面的改革。第三個領(lǐng)域是政府間的財政關(guān)系，也就是中央政府和地方政府之間的財政關(guān)系。這三個領(lǐng)域的改革雖然都不容易，但中央政府與地方政府之間的財政預(yù)算管理體制卻是未來財稅體制改革的難中之難。
　　去年，央地矛盾成為輿論關(guān)注的焦點，今年，這矛盾并沒有在眾多詬病中緩和，反而愈演愈烈。在十七大報告里，胡錦濤總書記首次提出“統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系”。和以往不同的是，在2007年，人們的關(guān)注點開始聚焦到一個地方，那就是財稅體制問題，越來越多的人認為，現(xiàn)有財稅制度存在的不合理性，是造成央地矛盾的根本原因。從1994年開始實行的分稅制，依然保留了原包干體制遺留下來的財力分配的不合理因素，沒有涉及中央對地方縱向轉(zhuǎn)移支付制度，這也是地方政府大搞土地財政的根本原因。
　　
　　財稅體制除了是央地矛盾的始作俑者，中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，也和現(xiàn)存的財稅體制大有關(guān)系。中國東部地區(qū)總部經(jīng)濟發(fā)展很快，因為稅收與稅源存在統(tǒng)一問題，大量的中部和西部創(chuàng)造的稅源正在向東部集中，現(xiàn)有的財稅體制沒有涉及地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，沒有辦法自動調(diào)節(jié)，進一步導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展差距的擴大。
　　外貿(mào)順差過大并持續(xù)走高，流動性過剩，宏觀調(diào)控效果不明顯，房地產(chǎn)價格一路攀升，地方政府對房地產(chǎn)開發(fā)的狂熱，居民消費不振等等，很多問題都被歸結(jié)到財稅體制上面。解決深層次的體制問題，當務(wù)之急是要推進財稅體制改革。2007年，財稅體制改革和中國政治經(jīng)濟領(lǐng)域的諸多問題緊緊糾纏在一起，成了改革推進緩慢的癥結(jié)所在。
　　
　　改革之鑰
　　
　　財稅體制改革的推進是艱難的，資源稅、物業(yè)稅、燃油稅、財產(chǎn)稅、土地出讓金管理辦法等等，這些和財稅體制改革進程密切相關(guān)的法律法規(guī)大多難產(chǎn)，已出臺的經(jīng)過重重爭議，未出臺的早已千呼萬喚。以兩稅合一為主旨的新《企業(yè)所得稅法(草案)》的通過，更是經(jīng)歷了十余年的博弈和彷徨。
　　1998年，中國政府正式提出了“公共財政”，并以此確立為今后財政改革的方向和目標。十七大報告中進一步提出，“要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，來完善公共財政體系�！惫�共財政要求財政逐步退出競爭性投資領(lǐng)域，政府與市場的分工在財政支出結(jié)構(gòu)上顯現(xiàn)出來。這意味著兩個基本面的重新定位：一是政府與市場關(guān)系的重新定位；二是政府與公眾關(guān)系的重新定位。
　　3年前，中國啟動了新一輪稅制改革，當時的稅制改革主要涉及三個方面：一是將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費型增值稅；二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；三是改革出口退稅機制。3年間，中國陸續(xù)改革了出口退稅制度、個人所得稅、消費稅，取消了農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一了內(nèi)外資車船稅，但專家認為這些并非稅制改革的核心內(nèi)容。中國社會科學(xué)院財貿(mào)研究所副所長高培勇在社科院的一個討論會上表示，雖然這幾年稅制改革力度很大，但真正的改革應(yīng)該是從明年增值稅改革和兩稅合一啟動時正式開始。中國(海南)改革發(fā)展研究院的調(diào)查結(jié)果也顯示，接近一半人認為2006年財稅體制改革基本沒有進展。
　　增值稅稅基分兩種，生產(chǎn)型增值稅和消費型增值稅。增值稅稅基轉(zhuǎn)型改革面臨的最主要問題，就是如何在改革過程中，使增值稅收入的減少控制在可接受的范圍內(nèi)。增值稅是中國的第一大稅種，它的消長對中國的財政收入的影響巨大。世界上多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達國家，都實行消費型增值稅，像中國這樣現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅的，寥寥無幾。中國現(xiàn)行財稅制度主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域征稅。長期以來的現(xiàn)金交易習(xí)慣給流通領(lǐng)域征稅帶來的難度，是財稅改革遲遲難以推進的癥結(jié)所在。內(nèi)外稅不統(tǒng)一，源自改革開放早期為吸引外資而制定的優(yōu)惠政策，當流動性過剩已成中國經(jīng)濟之病，兩稅合一的呼聲也越來越高，但是外企依然在中國經(jīng)濟中占有重要地位，兩稅合一可能會導(dǎo)致部分外資企業(yè)撤資。因此，中國對增值稅改革和兩稅合一的推進一直慎之又慎。而在新一輪財稅體制改革中，它們也到了不得不改的時候。
　　如果說真正意義上的稅改于2008年啟動，那么，2007年則是開啟真正改革的鑰匙，這一年，國務(wù)院工作要點明確顯示，在財稅體制改革方面，要制訂全面實施增值稅轉(zhuǎn)型方案和措施，建立規(guī)范的政府非稅收入體系。事關(guān)兩稅合一的新《企業(yè)所得稅法》確定2008年11月1日正式實施。如果說2007年是中國政治體制改革不得不開始推進的一年，那么，財稅體制改革的推進，則是開啟政治體制改革之門的鑰匙。
　　
　　分稅制的未來
　　
　　某種程度上，對于政治體制改革推進更具前提意義的，是憑借分稅制確定中央和地方的權(quán)益范疇，建構(gòu)制度化、規(guī)范化的中央與地方關(guān)系。分稅制是中央政府與地方政府之間，根據(jù)各自的事權(quán)范圍劃分稅源，并以此為基礎(chǔ)確定各自的稅收權(quán)限、稅制體系、稅務(wù)機構(gòu)和協(xié)調(diào)財政收支關(guān)系的制度。分稅制最早出現(xiàn)在19世紀中葉的一些歐洲國家，已經(jīng)被世界各國、特別是發(fā)達國家廣泛采用。中國于1994年開始實行分稅制財政管理體制，由于當時條件所限，和中國所有的漸進式改革一樣，也采取了種種過渡措施，屬于不徹底的分稅制類型。這為中國以后的財稅體制改革埋下了隱患。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部的副部長魏加寧認為，當前財稅體制面臨的主要問題是中央與地方的事權(quán)劃分不到位。地方政府在稅收方面缺乏主動性。
　　近年來，中國財政收入增長速度遠大于GDP增長速度，而且近幾年的財政改革進一步推動了集權(quán)，從目前的情況看，分稅制集中中央財力的目的已經(jīng)達到。5年前國家財政收入不足2萬億元，2006年接近4了萬億元，今年則有望突破5萬億元。因為國家財政的充裕，今年，國家啟動了以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作，繼續(xù)擴大了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點范圍，并在全國范圍內(nèi)開始建立農(nóng)村最低生活保障制度。
　　但同時，今年，由地方縣鄉(xiāng)財政困難引發(fā)的要不要堅持分稅制的大討論正在升級。數(shù)據(jù)顯示，改革以來中國70％以上的人口所需要的70％以上的公共服務(wù)是由基層政府提供的。而從1998年起，中央財政收入占整一個財政收入的比重一直在50％以上。不少專家認為，中央可以考慮對10多年來沒有進行“體檢”的分稅制，根據(jù)新的形勢需要進行適當?shù)母母铩Ｒ环N觀點認為，正是分稅制導(dǎo)致的財權(quán)上移事權(quán)下移，造成了地方縣鄉(xiāng)財政的困難，分稅制只適宜于中央和省級之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，主張區(qū)分發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)，后者不搞分稅制。另一種觀點則認為，地方縣鄉(xiāng)財政困難恰恰是因為分稅制改革不夠徹底，1994年的分稅制改革，明確了中央和地方在事權(quán)和財權(quán)上的關(guān)系，梳理了政府職責(zé)，但對省級以下的政府關(guān)系的界定則進展不大，省以下體制在分稅制方向上幾乎沒有取得實質(zhì)性的進展，可以說我國省以下財政體制并沒有真正進入分稅制軌道。決不應(yīng)當把種種條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制最基本的一體化制度框架的層面。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康認為，基層之困恰恰是因為分稅制在省以下基本沒有得到完全地貫徹。但他同時也認為，10余年的實踐表明，在五級框架下搞分稅制，把20多個稅種在五個政府層級間按分稅制要求切分，是“無解”的。實現(xiàn)中央、省、市縣三級架構(gòu)，按照三級架構(gòu)塑造與市場經(jīng)濟相合的分稅分級財政體制，才是使基層財政真正解困的治本之路。
　　還有一條路徑，就是重新規(guī)劃調(diào)整中央和地方政府分稅制的比例和稅種，通過地方稅體系的改革，對地方和中央稅種進行全面改革。據(jù)悉，國務(wù)院發(fā)展研究中心正在受財政部的委托進行研究。
　　但不管對分稅制如何改革持何種觀點，有一種意見是完全統(tǒng)一的，那就是分稅制的改革已經(jīng)到了非改不可的時候。
　　
　　(編輯　郭凱)

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