長期游離在國家監(jiān)管外的境外國資好日子即將結束。隨著央企“走出去”戰(zhàn)略的實施，境外資產(chǎn)規(guī)模日益擴大，加強境外產(chǎn)權管理已提上議事日程，境外資產(chǎn)安全性問題成為監(jiān)管者考量的首要問題。
　　作為國有資產(chǎn)增值保值監(jiān)管重任的國資委也不得不謹慎對待，“打破一貫部委扯皮不挑頭的傳統(tǒng)”，正加緊制訂海外產(chǎn)權管理方案�！皣�資委盡快研究制定境外國有產(chǎn)權管理辦法，加大境外國有產(chǎn)權管理的研究力度，爭取年內(nèi)出臺境外企業(yè)國有產(chǎn)權管理的指導意見，落實境外國有產(chǎn)權管理的責任制，及時掌握境外國有產(chǎn)權的動態(tài)情況。”國資委宣傳局副局長曾堅5月22日在接受記者采訪時表示，國資委通過對澳大利亞和新加坡兩國的央企境外機構調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前央企境外產(chǎn)權管理制度整體不健全，境外投資存在無序競爭、管理人才缺乏、考核體系有待完善及派遣人員薪酬待遇等問題；同時受金融危機影響，境外機構生產(chǎn)經(jīng)營面臨一定困難。
　　與此同時，國家審計署也在同步進行境外資產(chǎn)審計，“今年的重要工作就是開展中央企業(yè)境外資產(chǎn)的審計試點，爭取在5年內(nèi)把所有進行產(chǎn)權登記的境外國資審計完�！眹�家審計署辦公廳的一位官員接受記者電話采訪時明確表示，除一些不能公開的安全性質(zhì)的資產(chǎn)外，國家審計署會在審計后以公報形式對社會公開。
　　對于這次審計決心，可以佐證的是，國務院辦公廳印發(fā)《審計署主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，新設企業(yè)審計司、境外審計司。其中，企業(yè)審計司負責組織審計中央國有企業(yè)和國務院規(guī)定的中央國有資本占控股或主導地位企業(yè)的資產(chǎn)、負債和損益；境外審計司負責組織審計國家駐外非經(jīng)營性機構的財務收支，依法通過適當方式組織審計中央國有企業(yè)和金融機構的境外資產(chǎn)、負債和損益。
　　目前，商務部也高度重視央企境外產(chǎn)權管理，商務部審批對外投資項目時，已不再針對經(jīng)營可行性和資產(chǎn)狀況，而主要審查海外項目的風險性，比如兩國政治關系、國外投資環(huán)境與相關法律等。
　　如此龐大的一筆資產(chǎn)，中央政府責無旁貸。而在2008年之前，這筆資產(chǎn)除了企業(yè)自我管理之外，很少有來自政府的壓力。政府只能通過對境內(nèi)母公司的財務監(jiān)管進行間接管理�！斑@種狀況下，國內(nèi)很多學者比較擔心國有資產(chǎn)流失情況，要求加強境外國資監(jiān)管的呼聲很高。”商務部梅新育研究員介紹，對境外國資的監(jiān)管必須先從摸底開始，只有掌握境外國資的存量有多少、經(jīng)營現(xiàn)狀等問題后，對境外國資的管理才能真正開始。
　　
　　境外資產(chǎn)是筆糊涂賬
　　
　　境外國資監(jiān)管的麻煩首先在于誰也說不清境外國資的存量到底有多少。根據(jù)商務部2007年上半年的一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中央境外企業(yè)和中央企業(yè)所屬二級以上境外子企業(yè)743戶，中央企業(yè)境外單位資產(chǎn)．總額8197億元，凈資產(chǎn)3216億元，所有者權益2803億元，職工人數(shù)24萬人，其中中方職工17萬人。
　　國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟部部長張小濟苦笑，作為一個官方專業(yè)研究者，這是他截至目前接觸到的“最準確”的境外國資存量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。
　　張所帶領的課題組經(jīng)過不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，僅中央企業(yè)在境外就設立了約3460多戶企業(yè)，其中亞洲所占比重最大，為58％，歐洲約占13％，非洲約占17％，美洲約占10％，大洋洲約占2％。中國企業(yè)累計對外直接投資(非金融類)達到1026.3億美元，設立境外中資企業(yè)萬余家。其中，中央駐外企業(yè)和中央企業(yè)所屬二級以上駐外子企業(yè)近1200戶，投資額占境外總投資的46％。張小濟坦言，這些都是通過公開資料以及部分調(diào)研得到的數(shù)據(jù)，不可能是境外國資現(xiàn)有存量的準確數(shù)字。
　　
　　目前商務部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)只是對外投資的數(shù)字，而境外國資這個概念顯然要比對外投資的范圍大得多。境外國資這個概念指向的不僅是境外國資企業(yè)，也包括行政機構和事業(yè)單位在境外設立的機構。而且，既包括中央一級的行政部門、事業(yè)單位和企業(yè)在國外設立的分支機構，也包括地方上的同類型機構在境外設立的機構�！拔覀冋n題組匡算的境外國資最終數(shù)字在1.3萬億左右，精確數(shù)字有待最終審計結果�！�
　　由于歷史原因及境外國家或地區(qū)的法律制度和國情差異，國有企業(yè)到境外投資采取的方式也較多，有的還采取了委托個人進行投資的情況。因此，境外企業(yè)存在產(chǎn)權關系復雜、變通操作多、管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題，容易形成國有資產(chǎn)的“監(jiān)管盲點”。張小濟坦言“這已經(jīng)到了必須解決的時刻”。
　　海外資產(chǎn)的存量方式是多樣化的，包括股權、礦權等，產(chǎn)權歸屬也越來越復雜，這也意味著海外資產(chǎn)管理難度增大�！伴L期以來，中央企業(yè)對境外子企業(yè)都存在管理上的困難。近年來，由于母公司對海外下屬企業(yè)監(jiān)管不到位，曾發(fā)生過嚴重的國資流失問題和違法違紀現(xiàn)象。”梅新育表示，在境外國資的管理上，單個事件的事后處理，完全是治標行為，而若建立起境外企業(yè)國有產(chǎn)權管理辦法和審計監(jiān)督管理辦法，這些盲點至少將先暴露在體系內(nèi)的監(jiān)察之下。
　　
　　真監(jiān)管還是走過場?
　　
　　對當前境外國資的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)類別、資產(chǎn)所面臨的風險類型做出準確而全面的統(tǒng)計之前，任何的監(jiān)管辦法都缺乏針對性。沒有比較準確的數(shù)據(jù)，并不是因為國家有關單位沒有采取過措施來進行統(tǒng)計。
　　事實上，早在1992年，國家國有資產(chǎn)管理局、財政部、國家外匯管理局就聯(lián)合制定了《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法實施細則》和《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記表》表樣的統(tǒng)一格式。其中，《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記表》表樣多達10種。
　　時隔4年后的1996年，國家國有資產(chǎn)管理局又對原《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記表》的表式修訂為兩套，一套為企業(yè)類．一套為非企業(yè)類，每套均包括立案登記、占有登記、變動登記、注銷登記和年度檢查五種表式。但這些登記結果從沒有對外公布過。
　　其實，國資在海外流失的真正危機感出現(xiàn)在中航油事件之后。而繼中航油事件后發(fā)生的中儲銅、國儲棉等事件，則使得解決境外國資監(jiān)管問題迫在眉睫。從2007年4月開始，財政部、國資委、商務部和國家外匯管理局四部委聯(lián)合對境外國資進行排查式產(chǎn)權登記。
　　由于中國現(xiàn)行的外匯和財政管理規(guī)定對企業(yè)約束比較多，所以，不少企業(yè)通過對海外實體的投資來回避中國政府對外匯的控制。這些企業(yè)往往都千方百計地逃避監(jiān)管，不參加登記。
　　比如，據(jù)美國紐約中國領事館估計，當?shù)刂匈Y企業(yè)有270家，在領事館登記的僅為130家，而美方估計的中資背景企業(yè)有1000家。由于稅制不同，國企在海外設立空殼公司的相當多。低稅率的香港、百慕大和開曼群島等地，集中了中國對外投資的81％�？梢�，避稅成了國企對外投資的動機。
　　此外，通過在英屬維爾京群島或開曼群島設立離岸公司的方式實現(xiàn)境外上市的．比如中國移動、中國聯(lián)通、中海油、中銀香港等。它們一般有三級或四級企業(yè)架構。國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁分析，在這種企業(yè)架構下，底層的境內(nèi)國有企業(yè)都相應變?yōu)橥馍酞氋Y或控股企業(yè)�！斑@樣一來，境外國資產(chǎn)權的清核就不只是現(xiàn)有產(chǎn)權的登記了"還需要做大量的產(chǎn)權界定工作，以區(qū)分境內(nèi)國資與境外國資。這也增加了審計的難度，大量的關聯(lián)交易，利益輸送鏈條太復雜了。”
　　目前沒有中國海外資產(chǎn)的評估報告，曾經(jīng)有一些金融咨詢顧問公司嘗試形成類似成果，但由于資料有限而作罷。但是，學界共識是這上萬億規(guī)模資產(chǎn)的形成，基本是靠中國國內(nèi)不斷的投資形成的。海外這些資產(chǎn)中有能力盈利的，不過1／3，其余部分都在不斷虧損。張文魁介紹，在一個海外自由市場中，競爭激烈，而國企境外機構的決策能力和市場反應能力更弱，虧損局面是可以想見的。在所有境外國企中，盈利能力較好的屈指可數(shù)，除在香港的少數(shù)企業(yè)之外，幾乎大多都有虧損之虞。
　　中國現(xiàn)代國際關系研究院經(jīng)濟安全中心主任江涌認為設立常規(guī)部門審計國企境外資產(chǎn)，是中央下決心把這個真空地帶資產(chǎn)管理起來的前兆。不過，張小濟也擔心能不能做到真正有效監(jiān)管，在傳統(tǒng)的政府大一統(tǒng)的管理體制之下，就算審計清楚資產(chǎn)質(zhì)量，處理一些人，但沒有制度保障的監(jiān)管仍然是空中樓閣�！案哌_近萬億的從來沒有受到國家監(jiān)督的國資境外資產(chǎn)會不會成為潘多拉魔盒呢?”
　　盡管困難重重，但是對海外資產(chǎn)監(jiān)管來說，審計摸查清楚家底是遲早都必須邁出的一步�！皣�家應該盡快制訂《境外企業(yè)國有產(chǎn)權管理辦法》、《境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)，通過立法形式使跨國投資與經(jīng)營、駐外中資企業(yè)與國內(nèi)出資人、投資主體對境外企業(yè)的監(jiān)管有法可依�！敝袊�政法大學李曙光教授對于境外資產(chǎn)在監(jiān)管法律上的空白極為痛心，不少國企通過鉆法律空子，回避政府的控制，千方百計地逃避監(jiān)管。而失去監(jiān)管的國有資產(chǎn)，無疑正面臨著極大的流失之比。

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