統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是改變二元結(jié)構(gòu)的有效途徑|統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)什么結(jié)構(gòu)性改革
發(fā)布時(shí)間:2020-03-17 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
成都?xì)v經(jīng)7年改革和探索的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展思路和實(shí)踐已經(jīng)得到了從中央到地方的大范圍認(rèn)可,其經(jīng)驗(yàn)有望成為國(guó)家破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展道路為整個(gè)國(guó)家?guī)砹巳招略庐惖淖兓,一方面是?guó)家綜合實(shí)力的迅速增強(qiáng),另一方面卻是尖銳復(fù)雜的社會(huì)矛盾叢生。但是,國(guó)家發(fā)展的步伐不可能停滯,即所有的問題和矛盾只能在前進(jìn)的過程中消化,這就需要找到一些有效的途徑實(shí)現(xiàn)兼顧。
成都一直在改革,一直在探索最適合于本地區(qū)發(fā)展的道路。事實(shí)上,成都是全國(guó)唯一在快速增長(zhǎng)的同時(shí)城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的特大中心城市。但是成都并不滿足,也不掩飾問題和矛盾的存在,并希望能夠在今后“以社會(huì)建設(shè)為重心”的發(fā)展中逐步解決。
現(xiàn)在,成都?xì)v經(jīng)7年改革和探索的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展思路和實(shí)踐已經(jīng)得到了從中央到地方的大范圍認(rèn)可,其經(jīng)驗(yàn)有望成為國(guó)家破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。在此基礎(chǔ)上,成都更進(jìn)一步提出要建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”的新目標(biāo),并計(jì)劃以立法的方式來保證新制度的正常延續(xù)。
眾所周知,成都?xì)v來是一個(gè)“既能出經(jīng)驗(yàn),也能出政策”的活躍地區(qū),許多發(fā)展思路都因其勇敢、智慧的行動(dòng)而獲得。針對(duì)成都市目前的一些變化及對(duì)其未來發(fā)展走向的關(guān)注,本刊記者近日專訪了成都市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)孫平。
找到解決問題的方法
《南風(fēng)窗》:成都為什么要大力推進(jìn)此番改革,而且把重點(diǎn)放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上?
孫平:社會(huì)能否和諧,主要在于社會(huì)是否平等公平。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)矛盾存在于很多方面,但是最大的矛盾源于城市與農(nóng)村的差距。在中國(guó),城和鄉(xiāng)是不平等的,包括人格,本是職業(yè)的農(nóng)民變成了一種身份。所以,中國(guó)最大的矛盾就是城鄉(xiāng)矛盾,如果這個(gè)問題解決了就解決了中國(guó)最大的問題,這對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì),意義重大。
眾所周知中央11個(gè)“1號(hào)文件”都是針對(duì)“三農(nóng)”問題的,都是為了解決一個(gè)重要問題――縮小城鄉(xiāng)差距。
但令人遺憾的情況是,上世紀(jì)80年代以來,中國(guó)非但沒有能夠縮小這樣的差距,反而差距在擴(kuò)大。中國(guó)的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度。據(jù)測(cè)算,目前我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距已到了1:3.3以上。
成都全域1.24萬平方公里,9區(qū)10市(縣),共1200萬人口,這是我們的“大成都”概念,而不是人們通常的城市市區(qū)概念。成都全域具有大城市帶大農(nóng)村的特點(diǎn),農(nóng)民數(shù)量眾多,城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的矛盾和問題,在成都都有明顯的反映。要從根本上解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距,我們認(rèn)為有效的途徑就是用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念來推進(jìn)新型城市化,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。
以往人們比較熟悉的城市化路徑就是通過征地把農(nóng)民變成城鎮(zhèn)居民,但是效果并不理想。新型城市化與傳統(tǒng)城市化既具有聯(lián)系,又有區(qū)別,一方面,它跟傳統(tǒng)城市化有相同的內(nèi)涵,就是一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市;另一方面,它跟傳統(tǒng)城市化又有本質(zhì)的區(qū)別,有條件的農(nóng)民進(jìn)入城市、成為城鎮(zhèn)居民是通過市場(chǎng)和自愿的辦法而非采取單一的征地辦法。同時(shí),由于中國(guó)的國(guó)情,還有一部分農(nóng)民不可能進(jìn)入城市,仍然從事農(nóng)業(yè)、生活在農(nóng)村,但是他們的生產(chǎn)生活條件和生活質(zhì)量應(yīng)該與城市相當(dāng)。
解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距有兩個(gè)重點(diǎn):一是要大幅度增加農(nóng)民收入;二是促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
要大幅度提高農(nóng)民的收入,一方面要大力提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的產(chǎn)出,即做大分子;另一方面要盡量減少農(nóng)民,即縮小分母。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以資本高投人為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)。但現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式主要是一家一戶的兼業(yè)化小生產(chǎn),自給自足特征明顯,與社會(huì)化的大市場(chǎng)聯(lián)系薄弱,市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的作用不明顯,社會(huì)資本很難進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)。因此,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須激活農(nóng)村各種要素,讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體――企業(yè)這種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè),形成市場(chǎng)機(jī)制能夠在農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)揮作用的微觀基礎(chǔ),使之在市場(chǎng)的推動(dòng)下成長(zhǎng)壯大,提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化程度,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越。
農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,需要支付社會(huì)成本(公共設(shè)施和社會(huì)保障等)和眾多成本(住房、教育、醫(yī)療等)。巨大的城鎮(zhèn)化成本阻礙了城市化進(jìn)程,政府承受不了,農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。但是農(nóng)村和農(nóng)民占有大量豐富的資源,如果能讓這些資源進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng),在為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供發(fā)展空間的同時(shí),實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的顯化,就可以解決城市化成本問題。
因此,促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農(nóng)民收入都應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng),發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,促進(jìn)土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素價(jià)值的最大化。
《南風(fēng)窗》:成都的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”有什么特點(diǎn),主要包括了哪些工作內(nèi)容?
孫平:從2003年開始的成都實(shí)踐,不但初步形成了一套統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的辦法,也初步形成了城與鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮和城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的良好局面,更初步形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。經(jīng)過這些年的實(shí)踐,特別是黨的十七屆三中全會(huì)的召開,可以說成都的干部群眾對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)達(dá)到了高度的統(tǒng)一,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的自覺性大大增強(qiáng)。
概括地說,讓成都市獲得初期成效的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作思路主要有“三個(gè)集中”、“六個(gè)一體化”、農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”幾大方面。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,一方面,要強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能;另一方面,要消除附加在農(nóng)民身份和農(nóng)村土地等方面不合理的功能。
強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,一是要建立城鄉(xiāng)一體的公共福利制度。包括城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等,凡是城市居民享有的各種福利保障,農(nóng)民也應(yīng)同樣享有。二是要建立以支持農(nóng)村發(fā)展為重點(diǎn)的公共財(cái)政體系,逐步使城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距消除,逐步使城鄉(xiāng)的財(cái)政支出與其人口比例大致相適應(yīng)。
消除附加在農(nóng)民身份和農(nóng)村土地等方面不合理的功能,一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度,把附加在戶籍上的社會(huì)保障功能剝離開。二是要還農(nóng)村土地、房屋等生產(chǎn)要素的本來功能。農(nóng)村土地和房屋與城市的土地和房屋一樣本質(zhì)上也是生產(chǎn)要素。長(zhǎng)期以來,我們把農(nóng)村土地和房屋更多地作為一種社會(huì)福利和保障產(chǎn)品,把本該由公共財(cái)政承擔(dān)的職能強(qiáng)加給農(nóng)村土地和房屋。這既不公平,也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的一個(gè)重要原因。
因此,促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義應(yīng)當(dāng)加快促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置。
推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)步伐
《南風(fēng)窗》:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作重點(diǎn)似乎在農(nóng)村,成都可能建設(shè)一種怎樣的基層官民關(guān)系?
孫平:前面談到的“四大基礎(chǔ)工程”正是針對(duì)農(nóng)村而言,其每一項(xiàng)內(nèi)容都是為了解決農(nóng)村目前的問題和矛盾。按照成都市統(tǒng)計(jì)局的估算,一名農(nóng)民要變成居民,成本約 20萬元,目前成都仍然有600萬農(nóng)民?梢姡鞘谢拇鷥r(jià)不菲,成本不低,在這個(gè)過程中,由于農(nóng)民自身沒有這樣的能力,政府也沒有這樣的能力,所以進(jìn)展緩慢,比如之前成都每年只能有10―20萬農(nóng)民變成市民,進(jìn)度很慢。
從2008年初開始,成都全面推行了以“還權(quán)賦能”為核心,以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)農(nóng)村土地和房屋實(shí)施確權(quán)、登記和頒證,全市90%以上農(nóng)戶參與了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,2010年6月將完成全部確權(quán)頒證。經(jīng)過這些努力,農(nóng)民拿到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證和林權(quán)證,有了維護(hù)自身權(quán)益的手段,也有了獲取財(cái)產(chǎn)性收益的途徑。
與此同時(shí),成都設(shè)立了市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái),推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)6.63萬余宗,金額達(dá)到33.62億元。
在土地整理和增減掛鉤試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,成都計(jì)劃用6年時(shí)間逐步改變農(nóng)村面貌,新增耕地30萬畝,使半數(shù)即300多萬農(nóng)村居民逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。同時(shí),把土地級(jí)差收益返還用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,實(shí)現(xiàn)增加耕地、增加城市綠地,減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地、減少征地規(guī)模的“兩增兩減”工作。
成都最具創(chuàng)新和特色的兩項(xiàng)工作:一是在全國(guó)率先創(chuàng)設(shè)耕地保護(hù)基金,已發(fā)放耕;11.9億元,惠及114萬戶農(nóng)戶,確保了耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降;二是第一次把村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,按每個(gè)村年均不少于20萬元撥付,形成了保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的公共財(cái)政投入機(jī)制,而根據(jù)人口、土地規(guī)模的不同,個(gè)別村甚至可以獲得30萬元經(jīng)費(fèi)。
同時(shí),成都注意“還權(quán)于民”,明確了辦理村級(jí)事務(wù)的方法,即不但要“有錢辦事”,而且要“民主議事”,每筆錢怎么花必須由群眾民主議決,獲得了群眾的熱情參與和積極支持,這些措施在促進(jìn)基層民主,推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)步伐方面都有著實(shí)際的效果?偟捏w會(huì)是,政府積極引導(dǎo)和服務(wù)而不是干預(yù),充分依靠群眾自主、自治、自愿,農(nóng)村的許多矛盾就自然消除了。
另外,以鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)為目標(biāo),加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”建設(shè),構(gòu)建在村(社區(qū))黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,以村民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。推行村民議事會(huì)制度,維護(hù)和保障群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利,讓農(nóng)民在參與發(fā)展和管理中發(fā)揮作用。實(shí)踐證明,這些探索在廣大農(nóng)村取得了很好的效果,農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作得到有效加強(qiáng),干群關(guān)系更加和諧。
總的來講,成都是從群眾(老百姓)需要一種什么樣的官民關(guān)系來考慮這個(gè)關(guān)系的構(gòu)建,同時(shí)兼顧合情、合理、合法的原則。除了“還權(quán)于民”,成都還在“嚴(yán)格管官”和“規(guī)范服務(wù)”方面也花了不少力氣,見到了許多實(shí)際效果。
《南風(fēng)窗》:對(duì)于成都的改革,支持和反對(duì)意見一樣此起彼伏,最大的成績(jī)和困惑有哪些?
孫平:成都在整個(gè)改革過程中,得到了各方面的支持:一是黨中央、國(guó)務(wù)院提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一系列政策措施和部署要求,國(guó)家有關(guān)部委的精心指導(dǎo);二是四川省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)有關(guān)部門的大力支持;三是成都絕大多數(shù)干部對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一;四是城鄉(xiāng)群眾有推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切愿望。
反對(duì)意見也不少,長(zhǎng)期以來,由于城鄉(xiāng)“二元”分割的體制障礙,一些干部頭腦中形成了“二元”思想,不自覺地站在“重城輕鄉(xiāng)”或“就農(nóng)說農(nóng)”的立場(chǎng)上。比如有的只就城市說城市;有的就“三農(nóng)”說“三農(nóng)”。
由于廣大城鄉(xiāng)居民真切地感受到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的實(shí)惠,而不再是空洞的口號(hào)宣傳,所以對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展普遍贊同和擁護(hù)。2009年,成都實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4502.6億元,比上年增長(zhǎng)14.7%,比2003年翻了兩番多。通過土地適當(dāng)集中和發(fā)展特色農(nóng)業(yè),農(nóng)業(yè)增加值由2002年的125.5億元增加到2009年的275億元。2009年全市農(nóng)民人均純收入達(dá)到7129元,比2002年增長(zhǎng)111.1%。
成都此次改革動(dòng)作很大,所以困難也很大,積累了30多年甚至更長(zhǎng)期的矛盾要在短時(shí)間里解決顯然不容易。盡管成都一直把農(nóng)民的評(píng)價(jià)作為衡量自身工作優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn),但是要破除二元結(jié)構(gòu)仍需走很長(zhǎng)的路,特別是改革進(jìn)入了“深水區(qū)”,更希望得到各方面的理解和支持。比如5?12大地震給成都帶來了一些損害和影響,但是成都智慧地把自然災(zāi)害轉(zhuǎn)化成為發(fā)展機(jī)遇,借災(zāi)害重建的機(jī)會(huì)促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一些工作,就得到了各方面的支持。立法保證制度延續(xù)
《南風(fēng)窗》:成都為建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市正在進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)50年的規(guī)劃,如何保證這一規(guī)劃能夠得到最終實(shí)現(xiàn)?
孫平:成都提出50年時(shí)間的規(guī)劃有兩個(gè)背景:一是國(guó)家推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀背景,二是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)入新的攻堅(jiān)階段,成都的發(fā)展需要一個(gè)更加清晰的定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo),要有戰(zhàn)略眼光和超前意識(shí)。更長(zhǎng)期的規(guī)劃是為了避免產(chǎn)業(yè)定位、城市定位過于短期,目標(biāo)過于局限,避免走上低水平重復(fù)建設(shè)的老路,造成資源浪費(fèi)。為以后的發(fā)展預(yù)留空間,讓成都在發(fā)展過程中少走彎路。
至于如何保證這一規(guī)劃能最終得到實(shí)現(xiàn),首先必須承認(rèn)成都的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)們都有著一些擔(dān)心,所以很希望能夠最終通過立法的形式來保證。
但是成都也很有信心。首先此次改革得到社會(huì)認(rèn)同和群眾支持。這個(gè)規(guī)劃符合成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際,其著力點(diǎn)在于解決城鄉(xiāng)問題,破解“三農(nóng)”難題,這與國(guó)家賦予成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的任務(wù)高度一致。同時(shí),這一歷史定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),實(shí)質(zhì)上是把推動(dòng)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變提到了戰(zhàn)略層面,是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的,是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然結(jié)果。更重要的是這一規(guī)劃具有廣泛的群眾基礎(chǔ),切合成都實(shí)際。
一般來說,城市的目標(biāo)定位被普通老百姓理解認(rèn)同,需要一個(gè)過程,但建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市,卻在成都老百姓中取得了廣泛的理解和認(rèn)同,主要原因是在制定這個(gè)規(guī)劃的過程中,始終強(qiáng)調(diào)了群眾參與,吸收民意,維護(hù)群眾的權(quán)益。
其次是按三個(gè)階段戰(zhàn)略部署分步實(shí)施。在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃下成都有具體的實(shí)施步驟,沒有追求一蹴而就,為此確立了“三步走”戰(zhàn)略部署,近期目標(biāo)是用5―8年將成都建成中西部地區(qū)“新三最”城市(人居環(huán)境最佳、創(chuàng)業(yè)環(huán)境最優(yōu)、綜合競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng));中期目標(biāo)是用20年左右初步建成世界現(xiàn)代田園城市,爭(zhēng)取進(jìn)入世界三級(jí)城市行列;長(zhǎng)期目標(biāo)是用30~50年最終建成世界現(xiàn)代田園城市,爭(zhēng)取進(jìn)入世界二級(jí)城市行列。
可以說,這個(gè)50年的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),在戰(zhàn)略步驟上有著比較清晰的“路線圖”,充分考慮了戰(zhàn)略決策與實(shí)踐路徑的結(jié)合。同時(shí),在規(guī)劃的實(shí)施過程中,在注重穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上也將注重靈活性,根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化完善,從而保證這個(gè)規(guī)劃始終符合成都實(shí)際,具有可操作性。
最后,進(jìn)一步完善“全域成都”規(guī)劃,同步加快多個(gè)方面的建設(shè),也是成都希望保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一些重要舉措。
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