城管執(zhí)法機構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是《行政處罰法》第16條的規(guī)定，實施綜合性的行政處罰權(quán)。但這種強制性、侵益性的行政行為不能不分時間、場合、對象地濫用。 　　 　　提起城管，人們的腦海中立刻會浮現(xiàn)出這樣的畫面：一群身穿城管執(zhí)法制服的人，蜂擁而上，不由分說地將街頭商販擺在地上的商品往執(zhí)法卡車上一扔，絕塵而去。
　　自城管執(zhí)法機構(gòu)成立以來，全國各地諸如此類的城管野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法的案件時有發(fā)生。在一些地方已經(jīng)導致執(zhí)法機構(gòu)與人民群眾矛盾激化，造成商販、其他普通群眾和城管執(zhí)法人員死傷的惡性案件發(fā)生。有激進的觀點甚至主張取消城管執(zhí)法機構(gòu)。在這種情況下，我們必須冷靜地分析和思考我國為什么要建立城管體制、設(shè)立城管執(zhí)法機構(gòu)?它的存在有沒有法律根據(jù)?在建設(shè)法治政府的目標前提，我們應該如何改革和完善城管體制?
　　
　　城管體制：受命于危難之際
　　
　　城管體制的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景。1978年改革開放伊始，大量農(nóng)民進入城市。他們通過各種生產(chǎn)經(jīng)營活動嘗試在城市謀出路、求發(fā)展，流動攤販是當時農(nóng)民進城謀生的主要手段。他們走街串巷叫賣、兜售各種農(nóng)產(chǎn)品或其他小商品。這在改革開放初期的計劃經(jīng)濟條件下"為豐富和方便城市居民生活發(fā)揮了積極的作用。不過由于缺乏管理，攤販經(jīng)營時產(chǎn)生的垃圾隨處放置，影響了市容和環(huán)境衛(wèi)生。
　　為了解決城市環(huán)境衛(wèi)生問題，20世紀80年代，全國各地開始了創(chuàng)建衛(wèi)生城市的活動，一些城市開始成立我們現(xiàn)在所說的城管執(zhí)法機構(gòu)，比如1984年廣西自治區(qū)南寧市成立了城市建設(shè)管理大隊，簡稱城管大隊。最初城管執(zhí)法機構(gòu)的主要工作是在街頭巡邏，驅(qū)趕路邊攤販，同時還負責清理路面垃圾。
　　20世紀90年代，城市經(jīng)濟體制改革的推進速度加快，因國有企業(yè)的破產(chǎn)、兼并導致城市的失業(yè)、下崗人員大量增加。他們中的大多數(shù)人身無所長，生活窘迫，為了解決生計問題，不少人也加入城市流動攤販的行列。隨著這一隊伍的迅速壯大，攤販們的占道經(jīng)營、缺斤少兩、食品衛(wèi)生、環(huán)境污染等問題越來越嚴重。
　　另外，我國社會經(jīng)濟文化的進一步發(fā)展，也使得行政部門的執(zhí)法領(lǐng)域和事項逐漸拓寬、增加。工商、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等管理部門都成立了自己的行政執(zhí)法隊伍。在條塊分割的管理體制，弊端逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為職能交叉重疊、互相推諉，爭權(quán)奪利，滋生官僚主義和腐敗，“多頭執(zhí)法”、“重復處罰”、“突擊執(zhí)法”等現(xiàn)象嚴重。
　　為了解決這一問題，國務院根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，開始在全國范圍內(nèi)成立專門、統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)――城市管理執(zhí)法局(也有稱城市管理綜合行政執(zhí)法局)。
　　1996年3月頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定：國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。該條成為了我國城管體制的基本法律依據(jù)。
　　1996年4月15日，國務院在《關(guān)于貫徹實施(中華人民共和國行政處罰法)的通知》中要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府認真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點工作，結(jié)合本地方實際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報國務院批準后施行；并要求國務院各部門支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權(quán)工作。
　　1997年3月，國務院批準了北京市報送的《關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的函》，率先成立了北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊，開展綜合執(zhí)法試點工作。隨后，國務院又先后數(shù)次發(fā)布通知，在全國進一步推進建立城管機構(gòu)，相對集中行政處罰權(quán)的工作。
　　根據(jù)有關(guān)資料，截至2008年初，成立城管機構(gòu)，開展相對集中行政處罰權(quán)的全國656個城市中，有266個；全國287個地級以上城市中，有169個；全部27個省會市中，共有26個；全部4個直轄市開展了此項工作。一些地方為推進相對集中行政處罰權(quán)工作，總共制定了39部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。此外，還有大量的地方政府規(guī)范性文件。
　　
　　行政執(zhí)法，如何更完善
　　
　　從依法行政的角度分析來看，城管執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)立及其實施一定的行政處罰權(quán)是具有合法性基礎(chǔ)的。根據(jù)《憲法》第89條和《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》第59條、61條以及《行政處罰法》第16條的規(guī)定，地方各級人民政府依法有權(quán)設(shè)立城管執(zhí)法機構(gòu)。
　　目前，我國城管執(zhí)法機構(gòu)的行政處罰職能已經(jīng)涉及公用事業(yè)、城市節(jié)水、園林綠化、環(huán)境保護、施工現(xiàn)場、城市河湖、公安交通、市政、停車、旅游、工商、規(guī)劃等14個領(lǐng)域，而備受媒體關(guān)注的城管在街頭追逐、罰沒無證攤販只是諸多行政處罰之一。
　　必須指出的是，國家設(shè)立城管執(zhí)法機構(gòu)授予其行政處罰權(quán)的初衷，并非為了組織批評者所謂的“三強”突擊隊，即強拆房、強拖車、強拉財物，而是為了解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題，合理配置政府部門的職能，精簡行政機構(gòu)。但是，由于一些城管執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)較差，法制意識不強，加之在制度上其權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督，導致屢屢出現(xiàn)濫用權(quán)力，侵害公民合法權(quán)利的違法行政案件。
　　城管體制存在的合法性和正當性是沒有問題的，目前亟待解決的問題是如何改革和完善這一行政執(zhí)法體制。
　　首先應當轉(zhuǎn)變觀念，豐富執(zhí)法手段。城管執(zhí)法機構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定實施綜合性的行政處罰權(quán)。但是這種強制性、侵益性的行政行為不能不分時間、場合、對象地濫用。按照建設(shè)服務型政府的理念和溫家寶總理提出的“寓管理于服務之中”的思想，城管部門面對違法行為人時，首先應當通過一些非強制性的、柔性的管理方式指導、勸告和督促他們進行合法經(jīng)營。還可以設(shè)身處地地為他們出臺一些合理措施，幫助他們解決一些實際困難，不到萬不得已不輕易進行行政處罰。
　　這一點有些國家的“城管”就做得比較好。德國也存在大量的街頭攤販，“城管”部門一般情況下并不沒收他們的財物，而是通過疏導的方式為他們開辟專門的經(jīng)營、交易場所，比如城市廣場往往被城管開辟成攤販的統(tǒng)一交易市場，不少地方的政府門口也做了交易場所。
　　其次是要完善城管執(zhí)法權(quán)限，保證城管機構(gòu)的正當執(zhí)法行為。城管執(zhí)法領(lǐng)域的寬泛性決定了其必然要面對各種復雜的執(zhí)法環(huán)境，處理各種常態(tài)或者突發(fā)性的違法甚至犯罪案件。但是，目前的城管執(zhí)法部門只有行政處罰權(quán)，而沒有行政強制權(quán)等其他必要的行政執(zhí)法權(quán)，不能適應處置一些比較復雜的案件或者比較嚴重的違法犯罪行為的實際需要，所以非常有必要通過立法賦予城管執(zhí)法部門上述行政執(zhí)法權(quán)，使其能夠及時有效地處理違法行為。
　　第三是建立有效的執(zhí)法監(jiān)督制度。按照目前國務院的規(guī)定，各級人民政府的法制機構(gòu)是城管執(zhí)法的監(jiān)督部門，一些地方也制定了關(guān)于行政執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)范。但是這些規(guī)范的法律位階較低，規(guī)范性和有限性受到限制。所以有必要制定專門的行政執(zhí)法監(jiān)督法律、行政法規(guī)，組建專門的監(jiān)督機構(gòu)和人員對城管執(zhí)法活動進行監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

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