程潔:從貝克訴卡爾案看美國(guó)政治問題的法治化
發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
一、 貝克訴卡爾案情述要
貝克訴卡爾(Baker v. Carr)一案是貝克等田納西州公民對(duì)該州1901年的一項(xiàng)大選議席分配立法所提起的違憲審查訴訟。其中,貝克(Charles W. Baker)和其他原告都是該州有選舉權(quán)的公民,卡爾(Joe C. Carr)是該州經(jīng)法定程序選舉產(chǎn)生的州政務(wù)卿,他負(fù)責(zé)為郡縣選舉委員會(huì)制作空白表格、套封及選舉信息、確認(rèn)選舉結(jié)果,并負(fù)責(zé)掌管選舉記錄。與卡爾一起被起訴還有該州的司法總長(zhǎng)、州選舉協(xié)調(diào)官,以及州選舉委員會(huì)等,他們也都分別承擔(dān)一部分選舉工作。在該案當(dāng)中,原告認(rèn)為田納西州1901年的立法對(duì)該州95個(gè)郡縣的大選議席的分配是專斷而任意的,并且明顯無視該州幾十年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口變遷,致使原告“選舉權(quán)受到貶抑”,從而不能實(shí)現(xiàn)憲法修正案第十四條所規(guī)定的法律的平等保護(hù)。他們由此訴請(qǐng)法院判決1901年立法違憲,并請(qǐng)求法院發(fā)布一項(xiàng)禁令,要求該州的有關(guān)官員不再根據(jù)該法組織選舉。
被告所在地納什維爾聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)此案進(jìn)行了初審并駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。其理由如下:第一,法院對(duì)案件所涉事由沒有管轄權(quán);
第二,原告的訴訟請(qǐng)求缺乏進(jìn)行司法救濟(jì)的法律依據(jù)。聯(lián)邦最高法院在對(duì)該案進(jìn)行上訴審時(shí)將之歸結(jié)為案件的管轄權(quán)問題和案件的可訴性問題。
進(jìn)行初審的區(qū)法院認(rèn)為,根據(jù)憲法第三條以及其它有關(guān)管轄權(quán)的立法,本案的事實(shí)和原告所受到的侵犯不屬于聯(lián)邦區(qū)法院的權(quán)限范圍之內(nèi);
其次,盡管本案事實(shí)清楚、原告的權(quán)利確實(shí)受到與聯(lián)邦憲法相違的州立法行為的侵害,但是法院依然不能作出裁決,因?yàn)樵摪浮笆且粤⒎槟康亩M(jìn)行的政治權(quán)力分配”, 不屬于司法裁量的范圍,同時(shí)法院對(duì)于原告權(quán)利受到侵犯這一事實(shí)“有心無力”。
由此可見,該案的爭(zhēng)點(diǎn)有二:首先,法院對(duì)于議院選舉當(dāng)中的議席分配方案是否具有管轄權(quán)?第二,法院能否對(duì)于此類爭(zhēng)議提供司法救濟(jì)?
二、 聯(lián)邦最高法院的判決:
政治問題的展開
這樣一起有關(guān)議會(huì)議席分配的憲法爭(zhēng)議在聯(lián)邦最高法院的判決當(dāng)中不乏先例。例如Colegrove v. Green , Smiley v. Holm , Koening v. Flynn , Carroll v. Becker ,最終都以涉及政治問題而被法院駁回。貝克訴卡爾案在承認(rèn)眾多先例的前提下,反其道而行之,卻最終能夠成為美國(guó)憲法史上一起界碑性的案件 ,正是得益于其對(duì)于違憲審查權(quán)當(dāng)中“政治問題”原則的縝密闡述。
在判決當(dāng)中,最高法院首先肯定了區(qū)法院對(duì)于案件的管轄權(quán)。最高法院認(rèn)定,聯(lián)邦憲法第三條第二款以及聯(lián)邦司法法第1343條都可以視為聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)案件管轄權(quán)的法律依據(jù)。其中憲法第三條規(guī)定,“司法權(quán)的適用范圍包括:由于本憲法、合眾國(guó)法律和根據(jù)合眾國(guó)權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的有關(guān)普通法和衡平法的一切案件……”。本案當(dāng)中,原告認(rèn)為田納西州1901年立法違反了憲法修正案第十四條,因此可以認(rèn)定是“由于本憲法……而產(chǎn)生的”案件。根據(jù)有關(guān)先例,符合此條件的爭(zhēng)議,除非“確屬細(xì)枝末節(jié)”(”frivolous”) 、“稀松平常”(very plain) 、“完全沒有價(jià)值”(absolutely devoid of merit) ,否則均應(yīng)受理。此外,最高法院認(rèn)為,司法法當(dāng)中曾就聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)于各州立法或條例侵奪聯(lián)邦憲法性權(quán)利的初審管轄權(quán)進(jìn)行了專門的規(guī)定 ,由此確認(rèn)了聯(lián)邦區(qū)法院對(duì)本案的管轄權(quán)。
在回答本案是否具有可訴性這一問題時(shí),布倫南大法官對(duì)政治問題原則的具體含義進(jìn)行分析,提出了具有里程碑意義的政治問題理論。
聯(lián)邦區(qū)法院初審裁定駁回原告訴訟請(qǐng)求的理由之一就是該案屬于“政治問題”,不具備“可訴性”,因此法院不能為本案提供適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)。對(duì)此,布倫南大法官指出,要求保護(hù)政治權(quán)利的案件并不等同于“政治問題”案件。
所謂不具有可訴性的政治問題案件,應(yīng)當(dāng)主要限于憲法第四條所規(guī)定的“保證條款”,即“合眾國(guó)保證本聯(lián)邦各州實(shí)行共和政體”(美國(guó)憲法第四條第四款)。最高法院認(rèn)為,本案與保證條款無關(guān),因此不屬于保證條款所指向的“政治問題”。
由布倫南大法官執(zhí)筆的判決意見書進(jìn)一步提出了不具有可訴性的“政治問題”的實(shí)質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)。他指出,保證條款之所以不具有可訴性,是因?yàn)椴脹Q將涉及法院與其它平行的聯(lián)邦政府職能部門的關(guān)系,而無關(guān)乎聯(lián)邦法院與各州之間的關(guān)系。因此,“在判定某一問題是否屬于政治問題時(shí),首要的考慮是看該該問題是否已交由其它政治部門進(jìn)行終局性裁決,以及是否缺乏司法裁量的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)” 。他在判決當(dāng)中列舉了傳統(tǒng)的屬于政治問題范疇的事項(xiàng),其中包括:(一)對(duì)外關(guān)系;
(二)與敵對(duì)國(guó)的敵對(duì)時(shí)間;
(三)立法的實(shí)效,包括憲法修正案議案的效力和普遍立法的程序等;
(四)對(duì)印第安部落的法律地位的確定;
(五)共和政體的形式等。
他由此確立了“政治問題”案件的“五項(xiàng)基本原則”,認(rèn)為只有符合以下五項(xiàng)要件之一的爭(zhēng)議才能被認(rèn)定為不屬于法院管轄的“政治問題”:
1. 憲法已明文規(guī)定這一事項(xiàng)屬于另一平行的政治部門管轄;
或者
2. “缺乏司法上可發(fā)現(xiàn)的和可以掌握的解決爭(zhēng)端的標(biāo)準(zhǔn)”;
3. 或者在不預(yù)先從政策上確定顯然屬于非司法部門斟酌決定的情況下,不可能進(jìn)行判決;
4. 或者“非常需要毫無異議地恪守已經(jīng)作出的政治決定”;
最后,“潛在著出現(xiàn)各部門對(duì)同一問題有種種不同意見的尷尬局面之可能”。
據(jù)此,最高法院以6:2的多數(shù)票裁定 :原告以未適用憲法修正案第十四條平等保護(hù)權(quán)利為由提起的訴訟請(qǐng)求成立,區(qū)法院的判決被撤銷,并要求區(qū)法院按照最高法院判決的意見對(duì)本案進(jìn)行重新審理。
貝克訴卡爾案明確了“政治問題”的內(nèi)容和判斷政治問題的標(biāo)準(zhǔn)。然而,在美國(guó)的司法實(shí)踐當(dāng)中,“政治問題”概念的提出,卻一直可以追溯到確立司法審查制度的馬歇爾大法官。研究馬伯里訴麥迪遜案件的學(xué)者往往注意到它對(duì)確立美國(guó)司法審查制度的重大作用, 因?yàn)轳R歇爾大法官在判決意見書當(dāng)中指出:“在這兩者之間沒有中間道路。憲法要么是優(yōu)先的至高無上的法律,不得以普通立法改變;
要么與普通立法法案處于同等的地位,象其它法律一樣,立法機(jī)關(guān)可以隨意加以修改。”對(duì)于選擇了以成文憲法為國(guó)家根本法的國(guó)家來說,其合乎邏輯的選擇必然是“與憲法相抵觸的立法機(jī)關(guān)法案是無效的”?墒牵瑑H僅在理論上宣告違憲的立法無效是不夠的,如何在法律上宣告,并使得這種宣告獲得實(shí)效呢?這就涉及到了宣告者與被宣告者之間的“真情互動(dòng)”。這種互動(dòng)包括兩個(gè)方面:第一個(gè)方面是立法機(jī)關(guān)對(duì)于司法權(quán)威的承認(rèn),即承認(rèn)立法機(jī)關(guān)不是唯一的權(quán)威,盡管它是公認(rèn)的民意代表機(jī)關(guān),承認(rèn)由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為違憲的立法不得再予以執(zhí)行。第二個(gè)方面與“政治問題”原則的關(guān)聯(lián)更為緊密,即承認(rèn)司法權(quán)力也并不是“放之四海而皆準(zhǔn)”,承認(rèn)司法權(quán)力在政治問題領(lǐng)域內(nèi),在應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)享有專有權(quán)力的領(lǐng)域內(nèi),司法的長(zhǎng)臂將不會(huì)觸及。這兩方面相輔相成,第一個(gè)方面與《聯(lián)邦黨人文集》所宣示的“有限政府”原則相一致,馬歇爾大法官意味深長(zhǎng)地指出,“立法機(jī)關(guān)的權(quán)力是限定和有限制的,并且這些限制不得被誤解或忘卻!偃邕@些限制隨時(shí)有可能被所限制者超越,假如這些限制沒有約束所限制的人,假如所禁止的行為和允許的行為同樣被遵守,則有限政府和無限權(quán)力之間的區(qū)別就消失了。這是一個(gè)顯而易見的道理,要么憲法制約任何與之相抵觸的立法機(jī)關(guān)制定的法律;
要么立法機(jī)關(guān)可以以普通法律改變憲法! 然而,假如僅僅有司法機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的司法審查,再加上美國(guó)遵循先例的“法官造法”傳統(tǒng),那么也許美國(guó)早就會(huì)成為一個(gè)“司法獨(dú)裁”的國(guó)家,然而,盡管學(xué)者們不時(shí)會(huì)將美國(guó)式的三權(quán)分立定義為“司法至上”的三權(quán)分立, 聯(lián)邦司法系統(tǒng)的整體形象始終保持了法院應(yīng)有的矜持,這恰恰得益于司法機(jī)關(guān)對(duì)待自身權(quán)力的審慎態(tài)度,正如馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜案件當(dāng)中所指出的,有一類案件聯(lián)邦法院是不能審查的,因?yàn)椤八婕暗膯栴}是政治性的”。
如此一來,是不是表明司法機(jī)關(guān)對(duì)于任何沒有明確授予司法機(jī)關(guān)管轄的案件都本于受理,從而表示對(duì)其它平行部門的尊重,并以此獲得來自平行部門的尊重呢?如果是這樣,那么“政治問題”原則就會(huì)成為“司法克制”的代名詞,其它國(guó)家政權(quán)部門也可以借此排除來自外部的監(jiān)督。事實(shí)上,聯(lián)邦最高法院采取了積極的態(tài)度來解釋“政治問題”的范圍,從而不斷地推進(jìn)了美國(guó)政治問題的法治化。
早在1821年“科恩訴弗吉尼亞州”一案當(dāng)中,馬歇爾首席大法官就曾經(jīng)非常藝術(shù)地指出,“我們沒有權(quán)利篡奪未授予我們的權(quán)力,同樣也沒有權(quán)利拒絕行使賦予我們的管轄權(quán)。” 說他藝術(shù),是因?yàn)樗麨樗痉?quán)介入政治領(lǐng)域留下了充分的空間,使得態(tài)度審慎和態(tài)度積極的大法官們都可以從中知道回避或者挑戰(zhàn)敏感的政治問題的依據(jù)。在1962年的貝克訴卡爾案當(dāng)中,盡管布倫南大法官作出一副“傳統(tǒng)的、職能的和審慎的”姿態(tài) ,但是其判決的結(jié)果卻是使司法權(quán)成功地介入到原本解決了州代表名額分配不公平的問題。并且,由于布倫南大法官在這一起界碑性的案件當(dāng)中規(guī)定了判別政治問題案件的標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上就限制了其它部門,包括立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)使用自由裁量權(quán)或者行政特權(quán)來對(duì)“政治問題”進(jìn)行較為廣泛的解釋。1974年合眾國(guó)訴尼克松案再一次發(fā)展了政治問題理論,最高法院在判決中認(rèn)定,總統(tǒng)的行政特權(quán)不能豁免其對(duì)司法程序作出回答的義務(wù), 換言之,大法官們?cè)僖淮卫盟痉?quán)限制了行政特權(quán)的范圍。
目前,貝克訴卡爾案所確立的政治問題理論標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)廣為接受。外交領(lǐng)域、國(guó)家安全事務(wù)、戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的行使問題和憲法修正案程序問題傳統(tǒng)上法院是不涉足的,然而,在傳統(tǒng)上屬于總統(tǒng)或國(guó)會(huì)職權(quán)的領(lǐng)域內(nèi),仍然最有可能援用政治問題理論。同時(shí),學(xué)者們還十分強(qiáng)調(diào),“不應(yīng)僅僅因?yàn)榘讣婕罢蝺r(jià)值觀念或政治進(jìn)程而拒絕行使管轄權(quán)” 。
三、 “政治問題”原則的啟示
政治問題法治化是現(xiàn)代憲政國(guó)家所面臨的共同問題。貝克訴卡爾一案發(fā)生時(shí),也正是美國(guó)社會(huì)經(jīng)歷著新的社會(huì)振蕩之時(shí),人們要求以一種新的民主方式代替越來越傾向于集權(quán)的既得利益集團(tuán)所確立的政治構(gòu)架,而司法審查權(quán)對(duì)于代議機(jī)關(guān)的平衡就契合了這種需要。當(dāng)貝克訴卡爾案進(jìn)行判決時(shí),持反對(duì)意見的聯(lián)邦最高法院大法官菲利克斯?弗蘭克福特大法官曾氣憤地譴責(zé)這一判決:“今日之法院推翻了建立在一系列先例基礎(chǔ)之上的有關(guān)判決的一貫程序,包括那項(xiàng)如今被確定的而僅僅在五年前還遭到一致否決的請(qǐng)求……然而,無論怎樣迎合人心,也無論政府政策的制定者以及偉大的政治思想家們?cè)?jīng)多么渴望代表的比例應(yīng)當(dāng)按照地理分布來配置,都從未被普遍地實(shí)踐過……這不是英國(guó)的制度,這不是殖民地制度,這不是聯(lián)邦政府依照憲法而選擇的制度,這不是在正式通過第四修正案時(shí)美國(guó)所實(shí)行的獨(dú)一無二的或者說無比優(yōu)越的制度。這也不是美國(guó)現(xiàn)行的無比優(yōu)越的制度! 然而實(shí)踐證明,正是這一判決符合了美國(guó)社會(huì)歷史的發(fā)展,避免了因社會(huì)權(quán)力分配不公而導(dǎo)致的進(jìn)一步動(dòng)蕩。它盡管不是英國(guó)的傳統(tǒng),但是卻超越了英國(guó)的傳統(tǒng)而樹立了新的值得仿效的傳統(tǒng)。
貝克訴卡爾案發(fā)生在本世紀(jì)六十年代,然而其所確立的標(biāo)準(zhǔn)直到今天仍然是界定政治問題的核心。對(duì)于一向含混不清的“政治問題”概念來說,1962年這一判決賦予它鮮明的含義。但是,貝克訴卡爾案的意義遠(yuǎn)不只此,它契合了憲法發(fā)展的方向,為美國(guó)本土乃至域外提供了政治問題法治化的顯例。
從貝克案當(dāng)中我們不難發(fā)現(xiàn),政治問題法治化不能只停留在政治理論當(dāng)中,對(duì)于進(jìn)入法律領(lǐng)域的“政治問題”,應(yīng)當(dāng)從以下維度來進(jìn)行審視:
首先,政治問題應(yīng)當(dāng)制度化。貝克案以界定什么是不具有可訴性的“政治問題”的方式,實(shí)際上完成了對(duì)不可訴的“政治問題”的限制。通過將政治問題歸結(jié)為五個(gè)方面,政治問題變得更加制度化,也更方便司法操作了。
其次,法治當(dāng)中的“政治問題”需要有明確的主體資格,因此需要對(duì)分權(quán)原則進(jìn)行充分闡釋。布倫南大法官在談到政治問題理論的基礎(chǔ)和前提時(shí)說,“政治問題的不可由法院進(jìn)行審理從根本上說是一種分權(quán)功能!痹诜謾(quán)原則之下,雖然“政治問題”可以使得其權(quán)力主體享有司法裁量的豁免,但是,對(duì)于什么樣的案件是不可裁的,仍然應(yīng)當(dāng)由法院來判定,因此,不存在絕對(duì)的自由裁量,也不存在絕對(duì)的“政治問題”。在本案的判決當(dāng)中,布倫南大法官就曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào),無論是外交領(lǐng)域、立法程序、還是共和政體問題,盡管法院不能回答“是與否”的問題,但是,政治問題已經(jīng)消除其不確定狀態(tài),司法權(quán)就有許多機(jī)會(huì)介入。可見,確定“政治問題”原則標(biāo)準(zhǔn)的目的在于防止政治自由裁量權(quán)的濫用。
第三,貝克案體現(xiàn)了司法審慎與司法權(quán)的剛性。在案件的判決當(dāng)中,對(duì)政治問題不可裁的確認(rèn)體現(xiàn)了司法的審慎考慮,判決還對(duì)管轄權(quán)與可裁性進(jìn)行區(qū)分,這是司法區(qū)別于政治機(jī)關(guān)的剛性體現(xiàn)。從根本上說,司法權(quán)不以民意基礎(chǔ)為要件,也缺乏行政部門的武裝力量,其權(quán)威建立在公眾對(duì)其道德約束力的持久信任的基礎(chǔ)上。因此,司法權(quán)應(yīng)當(dāng)盡量避免介入政治力量沖突,以免危及公共信任。
最后,司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)富有張力。這種張力表現(xiàn)在司法獨(dú)立與公民權(quán)利保障的結(jié)合。在本案當(dāng)中,確保憲法修正案第十四條所規(guī)定的平等保護(hù)權(quán)利是案件的最終目的。因此,放在司法的天平上來進(jìn)行衡量的,不是司法權(quán)與政治權(quán)力孰輕孰重的問題,而是在州(甚至國(guó)家)權(quán)力與公民憲法性權(quán)利之間孰輕孰重的問題。當(dāng)司法權(quán)力作為公開、公正、公平的裁判者為保障公民權(quán)利而與政府的政治行為相抗衡時(shí),才有可能具備最終的合法性與權(quán)威。
2004,6,2
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