“三農(nóng)”問題的研究已經(jīng)引起了各方面的關注，這個問題如何解決關系到中國農(nóng)村的發(fā)展，也關系到中國政治的發(fā)展。最近農(nóng)村的政治問題出現(xiàn)了一些變化，本文是依據(jù)最近在重慶、湖南、湖北和山東對農(nóng)村所進行的調(diào)查而寫成的，所提的問題是作者個人的看法，僅供各方面參考。

　　一、 農(nóng)民問題的政治性含義

　　1、“三農(nóng)”問題的實質(zhì)

　　現(xiàn)在所談論的“三農(nóng)”問題包括了各方面的問題，其中有農(nóng)民的問題、農(nóng)村經(jīng)濟的問題和農(nóng)村的發(fā)展問題。目前對于“三農(nóng)”問題的關注一般著眼于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，但是從調(diào)查情況來看，農(nóng)村的問題不僅僅是經(jīng)濟問題，甚至主要不是經(jīng)濟問題，而是政治問題。

　　從1949年建國以來，由于嚴格的控制了農(nóng)民的政治權利和政治自由，中央政府才從農(nóng)村得到了發(fā)展國家經(jīng)濟的必要資源，這種“剪刀差”式的國家對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的方式就其實質(zhì)而言是政治問題，帶來了長期和深遠的影響。之后，這樣的政策并沒有從根本上改變。雖然在改革開放以后有一個短的時期內(nèi)給了農(nóng)村以較大的自由權，從而使得農(nóng)村的經(jīng)濟得到了發(fā)展，但在此之后，特別是稅制改革以后，為了從農(nóng)村得到經(jīng)濟資源以維持地方政府的運行，地方政府實際上又加大了對農(nóng)民政治上權力的控制，這樣就使得現(xiàn)在的農(nóng)村問題變得較十年以前更加復雜和嚴重，也引起了農(nóng)民和地方政府的比較嚴重的沖突。在這種沖突中許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了掠奪農(nóng)民經(jīng)濟利益的政治力量，而這個是以限制農(nóng)民政治權力為前提的。

　　這種對于農(nóng)民政治權利的限制表現(xiàn)在幾個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制農(nóng)村村委會的選舉過程，將中央政府所給予農(nóng)民政治上的自治權加以收回，加以控制，以達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導農(nóng)村政治的目的；
二是控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉權和提名權攬在政府手上，使農(nóng)民選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表成為虛設；
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過任命村黨支部的辦法來實際上控制村民的自治和民主管理的過程，使得農(nóng)村的村民自治成為空話；
四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手里的專制工具并和上級政府合作，對于不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)民實行“專政”，以各種名義對這種農(nóng)民加以拘捕、審訊和判刑，以“破壞社會治安”為名造成大量農(nóng)民的刑事案件，使得農(nóng)民不敢說話。

　　就是在這樣的政治控制基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才可以提出各種各樣的收費名目，強迫農(nóng)民交納以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作和政府工作人員的生活。這種情況造成了現(xiàn)在中國農(nóng)村的基本情況是農(nóng)民沒有政治上的權利，并必須為此而付出重大的政治和經(jīng)濟利益。

　　2、農(nóng)民的困境

　　這樣的一種農(nóng)民沒有政治權力的情況造成了農(nóng)民在經(jīng)濟和政治上的困境。這種困境表現(xiàn)在幾個方面。

　　第一，中央所規(guī)定的農(nóng)村自治不可能實現(xiàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預和控制之下，農(nóng)村的地方自治實現(xiàn)起來非常困難，雖然民政部和中央的有關部門三令五申要求實行農(nóng)民的自治和農(nóng)村的民主選舉，但是大部分地方視中央的規(guī)定充耳不聞。例如中辦和國辦在2002年下發(fā)的中央十四號文件，規(guī)定了選舉村委會主任的辦法，其中明文規(guī)定要先進行村委會的選舉，如果選上的村委會主任是黨員，就要將其推薦為黨支部書記的候選人。但是在實際的操作中絕大部分的地區(qū)都是先推選有上級提名的黨支部書記，然后再將黨支部書記作為主任候選人參加村委會的選舉，這樣就以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志影響了村委會的選舉。而且如果村民選舉產(chǎn)生的村主任即便是黨員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不滿意，也要讓其它人就任村支書。地方政府就是用這種陽奉陰違的方法和中央做“游戲”，從而達到他們控制村民自治的目的。

　　第二，農(nóng)民的負擔加重。在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在控制了農(nóng)村的自治以后加大了農(nóng)民的負擔，以各種各樣的名義向農(nóng)民攤派各種費用。這些費用中的相當一部分用來維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支和工資。在湖南，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間成立了管理區(qū)，在湖北則有黨總支。這兩層機構(gòu)都是中華人民共和國組織法中所沒有的，每一個管理區(qū)和黨總支都下轄四五個村莊，甚至更多，它們各有七八個工作人員在進行工作。這樣就使得實際上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員大量增加。例如湖南的衡陽縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員就有180人左右。這樣龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給農(nóng)民造成了很大的負擔。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員由于得不到上面的經(jīng)濟來源，因此為了維持他們的工作和生活，他們就必須不斷生事，沒事也要制造出理由來向農(nóng)民收費。這樣計劃生育、教育等國家有明文政策的東西也被這些工作人員變成了斂錢的方式。這樣的狀態(tài)就給農(nóng)民在經(jīng)濟上帶來了非常大的負擔，使農(nóng)民無法承受。即使中央已經(jīng)決定要在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，并給農(nóng)民一定的補助，但在目前的情況下，這種給農(nóng)民帶來的好處實際上會由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費而加以抵消。在這樣的情況下，農(nóng)民負擔的減輕很難見到成效。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民這種掠奪式的收費使農(nóng)村的經(jīng)濟處于破產(chǎn)的狀態(tài)從根本上講對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有好處。這是一種“雙輸”的局面。但是比較來講，農(nóng)村的經(jīng)濟政治情況使得農(nóng)民的處境更為困難一些，也使得農(nóng)民為了爭取自己的利益而付出的代價會更大，道路也更曲折。

　　二、 農(nóng)民“反抗”的政治選擇

　　農(nóng)民的困境迫使農(nóng)民采取應對的措施，從政治上采取選擇，以保護自己的利益要求。從目前的情況來看，許多地區(qū)的農(nóng)民采取了所謂“反抗”的辦法，并試圖“組織”起來。

　　1、農(nóng)民的“反抗”

　　在利益受到嚴重侵害的情況下，農(nóng)民起來“反抗”是很自然的。這種所謂的“反抗”包括有以下幾個方面：

　　第一，農(nóng)民的上訪

　　目前農(nóng)民的上訪已經(jīng)成了中國政治中的一個特有的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象也實際上就是農(nóng)民對現(xiàn)實不滿和利益受到侵害而做出來的首要反應。在中國的中西部地區(qū)，農(nóng)民上訪的量非常的大，上訪的對象包括了市、省和中央。上訪的內(nèi)容則五花八門，經(jīng)濟問題、計劃生育問題、干部腐敗問題、農(nóng)民受到欺負問題、土地受到侵占問題等等全部在內(nèi)。在上訪的農(nóng)民中，大部分都不是一次性上訪，而是多次上訪。這些上訪實際效益到底如何，農(nóng)民的回答是只有一半以上有答復，而大部分的答復都是讓下邊繼續(xù)調(diào)查和了解情況，而并沒有做出任何實質(zhì)性的解決。有效的解決只占農(nóng)民上訪數(shù)量中的5－10％，而農(nóng)民上訪所付出的政治和經(jīng)濟代價卻很大。經(jīng)濟上自不需要說，農(nóng)民需要付所有的旅費，而在政治上上訪是告地方政府和官員的狀，這些官員和政府自然不會對農(nóng)民們有好臉色，無疑會實行報復。此外各地和中央也有對于上訪的規(guī)定，要遏制上訪。而地方則將限制上訪作為地方施政的目標之一，限制上訪的一個重要辦法就是要對上訪人員實行政治上的處罰。這種處罰包括拘留、罰款和刑事審判，不少地方的上訪農(nóng)民在回到家鄉(xiāng)以后受到了上述的處罰。

　　但是非常奇怪的是雖然農(nóng)民為了上訪付出了沉重的代價，但他們的上訪仍然不斷，上訪在前赴后繼的進行著。上訪回來以后雖然農(nóng)民要受到處罰，但處罰又更讓農(nóng)民繼續(xù)上訪。這樣本來不是一種反抗方式的和平上訪在現(xiàn)實的農(nóng)村政治里就變成了一種真正的“反抗”形式。農(nóng)民持續(xù)不斷的上訪表明農(nóng)民對中央還有希望，但對地方已經(jīng)完全失望了。在調(diào)查中，農(nóng)民們表示縣、鄉(xiāng)兩級政府是欺負農(nóng)民的，而中央是代表農(nóng)民利益的。但是多次上訪的失敗和不起作用，也使得一些農(nóng)民認為，省、市、縣、鄉(xiāng)政府都不是和農(nóng)民站在一起的，如果逼急了，農(nóng)民迫不得已會用武力的辦法進行“反抗”。

　　第二，農(nóng)民的抗捐抗稅

　　由于地方政府的稅費嚴重，農(nóng)民承擔不起，因此導致許多農(nóng)民拒絕交有關的稅費。這種現(xiàn)象在農(nóng)村非常普遍，相關的報道也非常的多。由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作主要靠農(nóng)民的稅費來進行，因此農(nóng)民不交稅費嚴重地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行和工作人員的收入。在這些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公條件很差，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員由于多年領不到工資，也只得將子女送到外地去打工。農(nóng)民的抗捐抗稅造成的傷害是多樣的，一方面使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得以使出更惡劣以至荒唐的做法強迫農(nóng)民交錢；
一方面農(nóng)民也以各種各樣的辦法抗拒交錢，這樣一來就使得農(nóng)村的政治關系更加緊張，難以找到緩和的辦法，經(jīng)濟根本沒有辦法得到發(fā)展。

　　在農(nóng)民們抗捐抗稅的極端做法中，就是農(nóng)民們組織起來以幾萬人或十幾萬人的規(guī)模圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府，毆打政府工作人員，焚燒辦公設備和辦公大樓。而與此對應，則地方政府調(diào)動武警和公安對農(nóng)民的這種反抗進行鎮(zhèn)壓，抓捕領頭鬧事人員。事后局面雖有緩和，但是從長遠來看，農(nóng)村的緊張局勢沒有辦法得到緩解，政府與農(nóng)民的尖銳矛盾長期存在。

　　2、農(nóng)民的組織

　　在農(nóng)民維護自己權益的過程中，農(nóng)民也逐漸開始向組織化發(fā)展，這種利益要求體現(xiàn)在農(nóng)民的組織上。目前學術界認為農(nóng)民之所以處于弱勢，在于農(nóng)民沒有組織起來，因此許多人認為農(nóng)民們應該團結(jié)起來，而團結(jié)起來的好辦法就是成立農(nóng)會，這種農(nóng)會不是農(nóng)民的經(jīng)濟組織，而是維護農(nóng)民權益的政治組織。

　　湖南具有成立農(nóng)會的傳統(tǒng)，當年共產(chǎn)黨在湖南搞革命就是通過農(nóng)民協(xié)會而取得成功的，這種農(nóng)民成立農(nóng)民協(xié)會的傳統(tǒng)在湖南有很深的影響。在當前農(nóng)村形勢緊張的情況下，很多農(nóng)民認為農(nóng)民維護自己權益最好的辦法就是成立農(nóng)民的維權協(xié)會或者減負協(xié)會來維護農(nóng)民的利益。這種辦法得到了主流學術界的支持和吶喊。從實際的情況來看，確實是組織起來的農(nóng)民才有可能維護自己的權益。現(xiàn)在關鍵的問題是農(nóng)民怎樣組織起來。

　　在中國中西部的許多農(nóng)村，實際上存在著三重組織結(jié)構(gòu)：一是村委會，由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，但是相當多的地方村委會并不真正代表農(nóng)民的利益；
一種是黨支部，實際由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命；
還有一層隱性組織就是由上訪的農(nóng)民代表所組成的農(nóng)民“意見領袖”。農(nóng)民的“意見領袖”基本不參加村委會的選舉，他們認為選舉是假的，是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的，選舉出來的村委會代表不了農(nóng)民的利益，因此他們認為要表達農(nóng)民的利益，就要組織起來以各種形式進行上訪。這樣這些上訪農(nóng)民的領袖就組成了農(nóng)村潛在的農(nóng)民組織的基礎。在湖南一般一個村這樣的農(nóng)民領袖有幾人到十幾人，他們代表本村農(nóng)民到省城和北京進行上訪，在上訪中村一級的意見領袖逐漸互相認識而形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)民上訪組織，以及形成縣一級的農(nóng)民上訪組織，協(xié)調(diào)縣里農(nóng)民的上訪事宜，并從而形成了縣一級農(nóng)民的領袖。這個隱性的組織結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了農(nóng)村農(nóng)會組織的基礎。但是這個隱性結(jié)構(gòu)實際上非常松散，主要的功能是協(xié)調(diào)而不是指揮。這種松散的組織結(jié)構(gòu)對于散沙一團的農(nóng)民來說是一個初級的組織形態(tài)。對于湖南以外的許多地方而言，這種縣一級的組織形態(tài)一般還沒有形成，基本上還是以村為基礎而形成的隱性農(nóng)民意見領袖所組成的基層組織，仍然也是以到政府幫助農(nóng)民說話和抗議政府的政策為主要目標。

　　就是這樣的一種農(nóng)民的組織形態(tài)，形成了農(nóng)民所要成立的維護自己政治利益的農(nóng)會的基礎，但是這種基礎力量是非常薄弱的，他們的組織的力量也是有限的，所能代表的農(nóng)民的聲音也是很小的。從湖南的實際情況來看，這些組織都沒有也不可能發(fā)展成農(nóng)會。在政府的眼中，他們是一種破壞力量，絕對不允許他們成為正式的農(nóng)會組織。許多地方的這類農(nóng)民的領袖都被地方政府抓了起來。例如湖南漣源幾年前就將要成立農(nóng)民減負協(xié)會的農(nóng)民領袖抓了起來。

　　從實際的中國情況看，政治性的農(nóng)會成立的可能性幾乎沒有，這種農(nóng)會的出現(xiàn)只會導致農(nóng)村政治關系的更加緊張。作為中間的辦法，在一些地方農(nóng)民開始成立以經(jīng)濟為主的經(jīng)濟協(xié)會，這在一些地方政府來看就應該是農(nóng)民的“農(nóng)會”了。這種經(jīng)濟協(xié)會式的農(nóng)會也得到了不少地方農(nóng)民的認同和支持。這種經(jīng)濟聯(lián)合體可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行聯(lián)網(wǎng)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和這些經(jīng)濟體保持著密切良好的關系，甚至是直接介入，幫助這些經(jīng)濟體的發(fā)展以推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，但在另外一方面也在控制著這些經(jīng)濟體不向政治性的農(nóng)會轉(zhuǎn)變。在山東由于地方政府的推動，這些農(nóng)民經(jīng)濟體已經(jīng)開始發(fā)展并允許農(nóng)民申請建立這樣的經(jīng)濟性組織。這樣農(nóng)民心目中的維護農(nóng)民權益的農(nóng)會在一些地方就變成了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的經(jīng)濟實體了。這也是一種農(nóng)會組織方式。這種方式非常類似臺灣的農(nóng)會。臺灣的農(nóng)會在國民黨統(tǒng)治下的時候走向了完全的經(jīng)濟實體型的組織。農(nóng)會幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，提供服務、提供市場、提供技術，并且將農(nóng)會逐漸發(fā)展成為一個金融組織，向農(nóng)民提供貸款，這樣的一種農(nóng)會對于臺灣的農(nóng)村發(fā)展確實起到了很大的作用，也穩(wěn)定了臺灣的農(nóng)村政治。這種在鄉(xiāng)里成立的農(nóng)會逐漸在市、縣兩級都有了總會，并在臺北建立了臺灣農(nóng)民協(xié)會的全臺總會，成了農(nóng)民的利益團體，后來也成了國民黨政治力量的重要資源之一。因此，中國的農(nóng)民協(xié)會在中國現(xiàn)有的政治情況下是有可能走臺灣的道路的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　它從地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點，而有可能成為農(nóng)民的利益團體。如果這樣的道路在中國各省得到推廣的話則中國農(nóng)民農(nóng)會的組織化方向就是沿著這條路發(fā)展。如果是這樣的話，則目前在湖南農(nóng)村農(nóng)民所要成立的維護農(nóng)民政治權益的農(nóng)民協(xié)會很可能就走不通，變成體制外的道路，并最終有可能是死路一條。在這種情況下，湖南和類似的地區(qū)的農(nóng)民協(xié)會的思路就必須重新加以考慮，而思考另外的政治選擇。

　　三、 走合法性道路的政治選擇

　　在中國目前的情況下，值得同情的一方確實是農(nóng)民，他們是弱勢群體，在強勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和其它利益團體的聯(lián)合之下，這個弱勢群體處于不利的地位。這樣的結(jié)論已經(jīng)基本上在所有研究三農(nóng)問題的研究中得到了共同的結(jié)論。但是面對這樣的問題，中國的農(nóng)民該怎樣解決自己的命運？農(nóng)民在現(xiàn)實中應該有什么樣的出路呢？對于這些問題，專家們有不同的看法，但是解決問題的辦法應該從實踐中找。

　　在現(xiàn)實中農(nóng)民的上訪并沒有解決農(nóng)民的問題，實際上是問題越來越嚴重，農(nóng)民的處境越來越不好；
農(nóng)民建立維護農(nóng)民權益的農(nóng)會的道路受到了很大的挫折，還沒有成立起來的農(nóng)會就遭到了地方政府的取締；
農(nóng)民用圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府的辦法也沒有達到農(nóng)民所設想的目的，農(nóng)民的負擔仍然很重，和地方政府的矛盾也越來越尖銳。

　　農(nóng)民要想維護自己的權益，從現(xiàn)實的情況來看要達到兩個目標，一個是農(nóng)民能夠組織起來形成一種力量來和地方政府的力量保持平衡，一個是要在現(xiàn)有的法制的框架下用法律來維護自己的利益。這兩個目標可以統(tǒng)一在一個方式之下，就是走合法化和法治化道路來維護自己的權益。

　　從現(xiàn)實的發(fā)展來看，許多農(nóng)民在走合法化道路上取得了成功，積累了一些經(jīng)驗。例如湖北潛江董灘村的農(nóng)民利用選舉的機會，選舉產(chǎn)生了代表農(nóng)民自己利益的村委會，而新村委會上臺以后提出要清理舊帳，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村里的財務不清，因此他們不打算交任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費。理由也很充分，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去亂收費已經(jīng)將多少年以后的稅費都收走了。山東微山的農(nóng)民崔祥聯(lián)在幾年前就已經(jīng)被村民們選舉為村委會主任，但得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承認，多年來他所在的村形成了兩個村委會并列的局面。今年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于無奈，最終同意重新選舉，崔祥聯(lián)得以再次當選為村委會主任，并得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承認。在湖北枝江農(nóng)民呂邦列多年來為農(nóng)民的利益進行上訪，但得不到相應，到市政府門口絕食也沒有人理睬。但是在去年十月，當?shù)氐霓r(nóng)民用另選他人的方式選舉他為枝江市人大代表，并在今年又補選為村委會主任。這些“組織”起來用合法的集體行為的做法使得農(nóng)民的地位得到了改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再也不敢隨意欺負他們了，他們的合理權益也得到了維護。

　　其實就是在問題比較嚴重的湖南衡陽縣也有同樣的例子，當?shù)剞r(nóng)民被依法選舉為村委會主任以后，馬上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費采取了抵制的態(tài)度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不敢再向這個村亂行攤派。之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府找到機會宣布罷免這個村委會主任，并委任他們的人為村委會主任，就又重新控制了整個村，強迫農(nóng)民交費。而這個村的農(nóng)民并不懂得按照法律的規(guī)定地方政府是沒有權力撤銷經(jīng)農(nóng)民選舉上來的村委會主任的，村委會主任的罷免必須經(jīng)村民們投票來決定。由于農(nóng)民們不知道這樣的法律規(guī)定，使得他們面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撤換沒有任何的反駁理由。不久這個村委會主任又被地方政府以破壞公共治安的理由加以逮捕和判刑。

　　上述兩個方面的事例表明，在現(xiàn)有的法制框架條件下農(nóng)民們是可以通過法治的道路而維護自己的權益的。實際上無論是通過農(nóng)村村委會的選舉，還是基層人大代表的選舉，農(nóng)民都可以在現(xiàn)有的法制框架下維護自己的權益。走這條道路證明在現(xiàn)實中是可以達到維護農(nóng)民權益的目的的。

　　現(xiàn)行的法制框架是中央在考慮了中國整體發(fā)展的環(huán)境后所制定的政策和制度條件，這個條件基本上可以維護農(nóng)民的權益，而現(xiàn)在的關鍵是農(nóng)民們并不知道這樣的法制環(huán)境，也不掌握相關的法律知識，因此沒有辦法用這樣的法制環(huán)境來維護自己的利益。但是從法制環(huán)境的實際操作來看，確實有很大的困難，特別是對于農(nóng)民這個群體來講困難更大。在中國的城市環(huán)境中，法制環(huán)境已經(jīng)有很大的改善，每年都會有一些進步，對于這種進步，應該是比較樂觀的。但是農(nóng)村中法制環(huán)境條件確實非常差，不只農(nóng)民不知法，相當多的地方政府官員也不知法為何物，他們肆意而為將自己當成了法律和政策的化身。但是越來越多的例子證明，只要中國的農(nóng)民也拿起法律作武器，在中國的法律環(huán)境條件下是能夠取得很大的成就的，也能夠維護自己的利益，這條路是有可能走通的。

　　四、政策和制度上的調(diào)整

　　如果中國的農(nóng)民能夠在現(xiàn)實的基礎上走上法治化的道路，用法律維護自己的權益，在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)利用民主和法律為武器，實際上對中國的發(fā)展來講是很大的幸事，是一個歷史性的轉(zhuǎn)變。從中國歷史上看，中國一直走著農(nóng)民起義——皇朝政府——農(nóng)民起義這樣一種治亂循環(huán)的道路，這種發(fā)展道路似乎成了中國歷史發(fā)展的定律。在中國現(xiàn)實的條件下，農(nóng)民迫于無奈從目前的“反抗”走向抗爭的道路的可能性是完全存在的，在農(nóng)民中就已經(jīng)有了這樣的情緒，農(nóng)民被逼走投無路的時候這會是他們的不得以的最后選擇。但是在中國的現(xiàn)實中，在法治化的改革中，中國的農(nóng)村出現(xiàn)了法治化的事例和發(fā)展趨向，這對中國的長期穩(wěn)定和繁榮是一件好事。中國農(nóng)民做出走法治化道路的選擇是不容易的，是一個重大的歷史進步。對于這樣的選擇，政府一定應該報歡迎的態(tài)度。而且僅僅歡迎是不夠的，從政府來講一定要作出相應的政策和制度上的調(diào)整，將農(nóng)民的法治化道路真正納入到整體的中國民主和法治的發(fā)展道路上來，這種選擇將會是推動中國政治發(fā)展的重大選擇。

　　要進行這樣的政治選擇，政府相關的政策和制度上調(diào)整可以做如下初步考慮：

　　1、繼續(xù)大幅度減低農(nóng)民負擔

　　減輕農(nóng)民負擔可以從農(nóng)民直接的負擔入手，例如減免農(nóng)業(yè)稅，實行農(nóng)業(yè)補貼政策等，這些都是有效的辦法。但是僅僅從這些辦法入手還不行，還要考慮農(nóng)村的現(xiàn)實，在更大方面減輕農(nóng)民的負擔。

　　這些方面包括農(nóng)村的教育經(jīng)費問題。農(nóng)村教育經(jīng)費由誰來付是減輕農(nóng)民負擔的關鍵問題之一，目前實際要農(nóng)民承擔的教育經(jīng)費包括村辦的小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的中小學，這些教育經(jīng)費完全國家不予承擔，而實際都由農(nóng)民承擔，這與國家所承諾的中國公民的九年義務教育制不相符合，也是加重農(nóng)民負擔的主要原因。教育經(jīng)費的解決當然要依靠國家的財政能力，實際上農(nóng)村教育經(jīng)費每年的負擔量并不是很大，國家完全可以承擔，可以考慮用逐步的辦法來解決農(nóng)村的教育經(jīng)費問題。

　　農(nóng)民負擔中的很大一部分是來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開銷和工作人員的工資。湖南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的管理區(qū)和湖北的黨總支，這些機構(gòu)的開銷都要由農(nóng)民支付，它們是逼迫農(nóng)民交納各種費的主要來源，這一層機構(gòu)在體制改革中要堅決去掉，絕不能再保留。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力削減，可以考慮走湖北省咸寧鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的道路，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員精簡三分之二以上，能推向市場的機構(gòu)就推向市場，不能推向市場就一定要裁減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的大量裁減可以明顯地減輕農(nóng)民的負擔，并減少亂收費的來源，大力緩解農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾。

　　減輕農(nóng)民負擔是一個很難的工作，國家必須承擔責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作經(jīng)費和工資應該由國家支付，鄉(xiāng)村的教育經(jīng)費也應該由國家支付，同時也要實行農(nóng)村和城市的同等待遇，逐步在農(nóng)村推動社會福利保障。

　　2、歡迎農(nóng)民走合法化道路的政治選擇

　　在農(nóng)村的實踐探索中，農(nóng)民實際上有兩個主要的政治選擇，一個是走“抗爭”之路，繼續(xù)以前赴后繼的精神上訪，和地方政府發(fā)生正面沖突并要求成立維護農(nóng)民權益的農(nóng)會。這樣的道路確實是農(nóng)民的一個現(xiàn)實之路，是在現(xiàn)實中農(nóng)民被逼迫所走的一條道路。成立農(nóng)會是農(nóng)民的合理要求，維護自己的權益更是正當要求。但是在中國的現(xiàn)實中這種強烈的政治要求會和當今的政治和法律體系產(chǎn)生劇烈的沖突，甚至于發(fā)生大規(guī)模的沖突，導致了農(nóng)村政治的不穩(wěn)定。從現(xiàn)實來看，農(nóng)民要走這條道路的可能性仍然很大。因為產(chǎn)生這個原因的另外一個方面在于地方政府，在許多采訪的例子中可以感覺到農(nóng)民從心理上和物質(zhì)上都被逼上絕路，這種抗爭是一種無奈之舉。因此改變這種環(huán)境不僅僅要從農(nóng)民方面考慮，更重要的是要從地方政府的行為考慮。在目前的情況下地方政府行為發(fā)生改變會非常難，他們會繼續(xù)向農(nóng)民攤派各種負擔以維護自己的利益。當然他們也會遵照上級的指示維護國家的利益。這樣的情況使得地方政府和農(nóng)民之間的矛盾將繼續(xù)處于緊張的狀態(tài)。在這樣的情況下，緩解農(nóng)民和政府的矛盾在許多地方會是非常難的。

　　對于農(nóng)民中出現(xiàn)的另一種選擇，也就是用法制和體制內(nèi)的方式來維護自己的權益，各級政府都應該表示歡迎。這種方式尋求在現(xiàn)有的法制和制度環(huán)境內(nèi)解決農(nóng)民和政府間的關系，并達到維護農(nóng)民利益的目的。他們采用的主要是投票的方式，也就是利用農(nóng)民的選票將農(nóng)民利益的代言人選入村委會或者人大的代表，代表農(nóng)民講話并通過正常的法律運作方式表達和實現(xiàn)農(nóng)民的利益。這樣的一種方式在目前已經(jīng)被相當多的農(nóng)民看好，幾經(jīng)周折，這類的農(nóng)民也有一些被選入了村委會和基層人大，他們在這些正式的機構(gòu)內(nèi)代表農(nóng)民利益，對一些地方政府的惡性政策進行了一定程度的遏制。這樣的一種情況目前在全國各地都有發(fā)生。農(nóng)民做出這樣的選擇也是環(huán)境所迫，但是這種選擇符合中國現(xiàn)行法律和政治體制的環(huán)境，也適合農(nóng)村穩(wěn)定的需要，也在客觀上代表了農(nóng)民的利益。

　　對于農(nóng)民這樣的政治選擇，執(zhí)政黨和政府應該從戰(zhàn)略的意義上加以認識，并對這種選擇表示歡迎。為了鼓勵農(nóng)民進行這樣的選擇，應該在相關的政策和制度上作些調(diào)整。

　　3、建立法治和制度的渠道

　　農(nóng)民愿意走法治化的道路，政府的調(diào)整就應該設定渠道讓農(nóng)民沿著這樣的道路走。這種法治化的道路從目前來看可以這樣考慮：

　　第一，繼續(xù)推動農(nóng)村的村民自治，嚴禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非法干預。為了維護農(nóng)村的村民自治，中央已經(jīng)想了很多的辦法，包括剛剛下發(fā)的文件，都是為了維護農(nóng)村的自治和民主發(fā)展而定的。但是目前防礙村民自治的主要障礙是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自己的利益而不遵守或者假意遵守中央的精神，而繼續(xù)實行干預村民自治的方法，中央政府實際上對此沒有什么太多的制裁辦法。實際上從村民自治的十幾年經(jīng)驗來看，就是地方政府的行為阻礙了村民自治的發(fā)展。因此推動村民自治必須要推動法治建設。要做到一方面有政府在推廣，而另一方面老百姓可以用法治的方式對政府的活動進行監(jiān)督。因此不但要做到有法可依而且要有法可訴，不依法辦事就可以用法律的辦法在訴訟上加以解決，這是用法治的辦法解決村民自治的最好辦法。因此僅僅有文件還不夠，還應該制定一部鄉(xiāng)村關系法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的關系，用條文的方式確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力和村的權力范圍，并固定這樣的關系。

　　第二，要建立法治化的制度框架，維護農(nóng)民自治的利益。法治化的制度框架可以包括三個方面：

　�。�1）選舉制度的建立。選舉制度是保證農(nóng)村自治和民主發(fā)展的最主要的制度框架，農(nóng)民應該可以用選舉的方式來表達自己的利益，并選出自己的代表，這樣就可以在一個制度化的框架內(nèi)表達農(nóng)民的利益，而不是到制度外去尋找解決問題的辦法。但是從農(nóng)民的了解和學者是調(diào)查來看，大部分地區(qū)的選舉制度被地方政府操縱，農(nóng)民通過選舉很難取得他們想要的結(jié)果，因此制度化的改革一個很重要的方面就是要建立一個很公正的民主的選舉制度，這個方面需要從中央到地方拿出很大的力氣來做。特別是中央一定要明確相關的法律，建立法治化的規(guī)范選舉制度。這個選舉制度不只要包括村委會的選舉制度，也要包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣人大的選舉制度。如果通過一個公平的選舉制度，農(nóng)民能夠取得勝利和體現(xiàn)他們的利益，則他們就會沿著制度化的道路繼續(xù)往前走，但是如果將選舉制度封閉，仍然由政府操縱，不給農(nóng)民以空間的話就等于將農(nóng)民政治上的選擇權逼入死路。

　　（2）法律制度的建立。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民有著很大利益沖突的情況下，體現(xiàn)了農(nóng)民和政府兩個方面矛盾沖突的局面已經(jīng)很難說清楚是農(nóng)民的責任更大，還是地方政府的責任更大，但現(xiàn)實的情況是在農(nóng)村有許多冤假錯案的存在，相當大的案子來源于地方政府利用手中的權勢強加給農(nóng)民的。這些長年的積案如果不處理，則農(nóng)村的形勢沒有辦法安定，因此解決問題的辦法之一是將目前在城市地區(qū)發(fā)展得比較好的法治改革要引申到農(nóng)村去，在農(nóng)村推廣法治改革。一方面要教育農(nóng)民懂法，一方面也要教育地方政府官員守法，這兩個方面目前在農(nóng)村都有很大的問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　為了將法治改革延伸到農(nóng)村，需要在農(nóng)村建立法律援助系統(tǒng)，要將城市的司法援助體系逐步向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，要設立一批可以為農(nóng)民打官司的律師，并建立相應的司法援助基金，幫助農(nóng)民打官司。同時在制度改革上要將涉及到政治問題的選舉和村民自治管理都納入到司法體系之中，不僅要能夠就農(nóng)村選舉和政治問題進行申訴，也要有相關的法律程序進行法律訴訟。目前在法律上所體現(xiàn)的不平等應該加以解決，例如農(nóng)民在選舉中沒有法律訴訟的渠道，只有地方政府組織的選舉農(nóng)民必須參加，而地方政府操縱選舉農(nóng)民沒有辦法申訴，這樣不合理的法律制度必須加以改革。

　　法律制度改革的另外一個方面就是對于地方政府的亂收費也必須有法律的訴訟渠道，而且要對農(nóng)民有所幫助�！缎姓�許可法》實行以后可以限制一部分地方政府亂收費的做法，這對減輕農(nóng)民的負擔會有一定的好處，但是從地方政府的制度性安排來看，地方政府的亂收費不會因此而停止，可能會轉(zhuǎn)變方式繼續(xù)存在。從農(nóng)民的情況來講，他們對《行政許可法》基本上沒有了解，也不清楚法律的含義到底在哪，也不掌握如何能夠利用這樣的法律制止地方政府的亂收費，因此對農(nóng)民進行相關的司法教育是非常必要的。由此引申而來的是應該在農(nóng)村開展廣泛的司法普及行動，不止要讓地方政府明白法律的重要性，要他們守法，而且也要讓農(nóng)民明白如何運用法律來維護自己的權益。

　　4、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政治改革

　　從解決農(nóng)村政治所存在的問題出發(fā)，必須要解決農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間所存在著的緊張關系，解決這種緊張關系可以有兩個基本的選擇，一個是加強政府權威，把農(nóng)民管�。�
一個是加強農(nóng)民對政府的監(jiān)督力量，維護自己的權益。這樣的兩個基本思路實際上已經(jīng)在解決農(nóng)村問題中出現(xiàn)。前一種方法是傳統(tǒng)的方法，是壓制的方法，目前來看操作起來難度很大，而且遇到了農(nóng)民很大的反抗。后一種方法是改革的方法，是在農(nóng)村推動民主的方法，經(jīng)過多年來的實踐，已經(jīng)有了一些比較好的例子，現(xiàn)在看來可以進一步推廣。

　　農(nóng)村實踐中比較好的改革實例表明用選舉的辦法來解決農(nóng)村中的緊張政治關系是一個好的辦法。用選舉的辦法來解決矛盾不僅在村委會的實踐中得到驗證，而且在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點中也得到了證明。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉改革試點中，以直選所取得的成就最明顯。就中國兩個成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的案例來看，步云和南城的選舉在選后的實踐中都證明這是一個好的辦法，可以改善政府官員和老百姓的關系。坪壩直選的改革沒有后續(xù)的試驗，但是從選舉本身的實踐來看也得到了當?shù)乩习傩盏膿碜o。在其它的不是直選的改革案例中，包括各種公選、兩票制選等都取得了比較好的后果，實踐證明用農(nóng)民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人不但能夠使農(nóng)民直接監(jiān)督政府官員，而且政府官員必須要傾聽農(nóng)民的意見。在這樣新型的關系中，農(nóng)民的權益得到了維護，地方政府的行為也得到了改善，當?shù)氐恼�府和老百姓的關系出現(xiàn)了良好的局面。這種辦法實際是在農(nóng)民和地方政府兩個力量絕對不平衡的天平中，加大了農(nóng)民的力量，從而可以讓農(nóng)民用制度化的力量達到制衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的。這種實踐證明的例子表明用法制的框架可以在體制內(nèi)緩解農(nóng)村基層的政治緊張，并建立起比較好的政治制度，表達和實現(xiàn)農(nóng)民的利益。在這樣的制度框架中，農(nóng)民們也不會再去選擇抗爭的道路。

　　但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革遇到了很大的阻礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選從目前來看能夠?qū)崿F(xiàn)的日子還遙遙無期，這樣就為農(nóng)村基層政治的改革帶來了困難。因此替代的方法是要在現(xiàn)行的制度框架下找到有沒有可能出現(xiàn)一種既可以體現(xiàn)農(nóng)民選舉并制衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但又不跨出現(xiàn)行政治體制框架的辦法來。這種辦法應該是可以吸收鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的好處，達到實際上農(nóng)民可以監(jiān)督政府的目的的，在農(nóng)民和地方政府的天平上加大農(nóng)民一方的力量。

　　這樣的辦法實際上就是應該將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任命的制度框架接過來，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表選舉放開，由老百姓信任的能夠真正代表農(nóng)民利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來實際監(jiān)督和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

　　重新構(gòu)造這種“花瓶”式的政治結(jié)構(gòu)的可能性是否存在呢？

　　從現(xiàn)有的實踐情況來看，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表已經(jīng)由農(nóng)民經(jīng)過自由和民主的選舉推選出能夠代表他們利益的人擔任，從數(shù)量上看這樣的人大代表還并不多，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表還是由政府提名，老百姓投票的方式產(chǎn)生。已經(jīng)出現(xiàn)的經(jīng)農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生的人大代表很大一部分是在投票的時候農(nóng)民以“另選他人”的方式選舉產(chǎn)生的。這表明農(nóng)民已經(jīng)懂得用現(xiàn)行的制度來體現(xiàn)他們的利益。如果政府能夠在這個問題上采取寬容的態(tài)度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉上采取改革的方式，則這樣的人大代表的數(shù)量會大量增加。而在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，農(nóng)民的人大代表的總量可以占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大總量的一半以上，這樣如果一個地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在換屆的時候人大代表都由農(nóng)民真正的自己選舉產(chǎn)生，就可以真正在制度上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行監(jiān)督和制衡，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費會是一個有力的制約力量，而對于農(nóng)民來講則不但組織了起來而且走上了民主和法治化的道路。這樣中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治就會出現(xiàn)一種民主和法制的對弈局面，這對中國的農(nóng)村基層政治發(fā)展來講是一件天大的好事。只有這樣才能真正實現(xiàn)中國歷史的大變化，才能在農(nóng)村實現(xiàn)穩(wěn)定的長期的發(fā)展、自治和民主的前景。

　　來源:世界與中國研究所

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