公共財政的歷史使命，在于它支持，促進著市場經(jīng)濟體制的形成和發(fā)展。有市場經(jīng)濟體制，必有公共財政，也就是說，市場經(jīng)濟體制下不可能實行別的什么特性的財政制度�；仡櫴袌鼋�(jīng)濟體制演進的漫長歷史，可以看出，在它旁邊總是若隱若現(xiàn)地伴隨著公共財政的影子。二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動的關(guān)系。概括地說，歐洲中世紀后期，是市場經(jīng)濟體制和公共財政的萌芽階段，歐洲工業(yè)革命前后，是市場經(jīng)濟體和公共財政的形成階段，而二十世紀三十年代的西方經(jīng)濟危機時期，則是市場經(jīng)濟體制和公共財政的發(fā)展完善階段。

　　市場經(jīng)濟是一個歷史的范疇，在人類的部落聯(lián)盟時期即已萌芽于世，但在整個奴隸制社會和封建制社會中，它都沒有發(fā)展成為占主導(dǎo)地位的生產(chǎn)方式，一直到歐洲爆發(fā)工業(yè)革命，資本主義制度誕生，商品生產(chǎn)才成為人類社會生產(chǎn)的普遍形式，市場經(jīng)濟制度才最終確立其主導(dǎo)地位，上升為支配性的經(jīng)濟制度。

　　在市場經(jīng)濟成為支配性制度之前的漫長歲月中，商業(yè)和手工業(yè)的發(fā)展極為艱難，并且經(jīng)歷著兩種不同的道路。一條是從汪洋大海般的自然經(jīng)濟中逐漸演化出行會等市場組織，力爭擴大商品交換的規(guī)模。只要天下太平，市場交易便會活躍起來。我們可以從中外歷史上找到許多幾乎相同的例子；
另一條道路是政府力量推動商業(yè)的發(fā)展。在和平時期，統(tǒng)治者出于自身財政目的，往往視商業(yè)為“財源”，推行一些有利于商業(yè)發(fā)展的政策。這也可以從中外歷史上找到許多例證。遺憾的是，無論沿著這兩條道路中的哪一條道路演進，都走不到我們所說的支配性的市場經(jīng)濟體制。這是因為，商品交換活動的擴大需要有3個條件，一是安定的市場環(huán)境（中外歷史都證明，一旦發(fā)生戰(zhàn)亂，商品貨幣經(jīng)濟是首當(dāng)其沖的受害者），二是商人的財產(chǎn)權(quán)得到承認和保護，三是保證商人之間的合同履約，違反者應(yīng)得到處罰。這3個條件都屬于公共產(chǎn)品，商人們自己是無法提供的，也就是說，市場在這里是“失效”的。商人自發(fā)的行會組織固然也可以在合同履約方面提供一些服務(wù)、但受行業(yè)、眼界、利益、地域等條件的制約，這種服務(wù)無法做到公正、公平和具有全國性。既然屬于公共品，它們理應(yīng)由政府提供才是適宜的。另一方面，政府力量推動商業(yè)發(fā)展是極不可靠的，因為其直接目的是財政需要。既然君主們?yōu)榱素斦�需要而鼓勵商業(yè)發(fā)展，那么，也可以為了財政需要在旦夕之間毀掉商業(yè)。最典型的莫過于中國明朝初期朱元璋對商人實行“三十稅一”的輕稅政策和明朝中期出現(xiàn)資本主義萌芽（商品生產(chǎn)＋雇傭關(guān)系）之后發(fā)生的“礦監(jiān)稅使”案例 。因此，市場的發(fā)展雖然需要政府的某種介入但不能完全依靠政府力量的推動，充分競爭的市場能夠達到社會資源和要素的有效配置。在充分競爭的市場活動領(lǐng)域，政府不應(yīng)該插手其間去直接取代市場的作用，其活動范圍只能局限在市場失效的領(lǐng)域內(nèi)。反過來說，對于市場失效的領(lǐng)域，政府又非干預(yù)不可，舍此市場經(jīng)濟也難以正常運轉(zhuǎn)。商人之間的道德自律和相互監(jiān)督畢競無法確保合同的履行，因此需要有第三方出面，這第三方就是政府。政府與生俱來的強制力，是交易雙方自愿接受的東西，缺少這種強制力，交易活動就無法順利完成。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府提供的公共服務(wù)其范圍也在不斷擴展，除了制訂規(guī)則、規(guī)范秩序外，還有為市場發(fā)展提供和平環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，進行宏觀調(diào)控等內(nèi)容。

　　總之，市場經(jīng)濟離不開國家公共財政和市場運行的雙邊互動。國家提供公共品是人類社會需要國家的理由，而不只是國家的一廂情愿。如果說，人類社會實行市場經(jīng)濟是一種或遲或早的必然選擇，那么，實行為市場服務(wù)的公共財政也是一種或遲或早的必然選擇。支持和促進市場經(jīng)濟的形成和發(fā)展，這是公共財政必須承擔(dān)和完成的歷史使命。

　　一、歐洲中世紀后期，本身也處開萌芽狀態(tài)的公共財政促進了現(xiàn)代市場經(jīng)濟萌芽的生長壯大

　　居支配地位的市場經(jīng)濟是從封建社會的自然經(jīng)濟內(nèi)部產(chǎn)生的，它萌芽于歐洲中世紀后期。封建自然經(jīng)濟的解體過程，也就是資本主義生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生過程、居支配地位的市場經(jīng)濟的形成過程。

　　由于各國的歷史條件存在重大差異，經(jīng)歷這一歷史階段的時間長短不一、先后不同，我們無法劃分出統(tǒng)一的歷史階段。英國從14世紀末農(nóng)奴制的瓦解，到18世紀末19世紀初工業(yè)革命的完成，經(jīng)歷了400多年；
德國從15世紀末16世紀初資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽，到19世紀中葉工業(yè)革命的完成，經(jīng)歷了300多年；
美國從1776年的獨立戰(zhàn)爭到1865年南北戰(zhàn)爭結(jié)束，用了不到100年；
而日本從明治維新到工業(yè)革命的完成，則僅用了30年時間。

　　有學(xué)者認為，市場經(jīng)濟制度的建立是一種自發(fā)的演進過程，在這個過程中，是不需要政府行為的。這是因為，在封建社會末期，代表封建統(tǒng)治階級利益的政府不可能去扶持市場經(jīng)濟的生長點，反而恰恰 構(gòu)成對新生市場因素和資本主義因素的威脅 。我們不能不說，這是一種想當(dāng)然式的理論推理，歷史證明不是這樣的。

　　在中世紀晚期的西方世界，封建文明的根基已經(jīng)受到侵蝕并開始動搖，作為支配性制度的市場經(jīng)濟已開始胎動。而古老的中國文明，因受變態(tài)的封建制度形態(tài)，主要表現(xiàn)為皇權(quán)專制制度而不是一般的中央集權(quán)制度和經(jīng)濟封閉式循環(huán)的雙重影響而根深蒂固。當(dāng)這種文明在達到其頂峰（唐中期）以后，便在相對穩(wěn)定的狀態(tài)下緩慢沉降，而新的文明趨勢卻沒有出現(xiàn)。在明中期江南的一些市鎮(zhèn)，曾出現(xiàn)過資本主義萌芽（商品生產(chǎn)＋雇傭關(guān)系），但它剛剛產(chǎn)生，便面臨著強大的封建皇權(quán)專制制度的威脅，毫無生存、發(fā)展的希望。當(dāng)時的封建經(jīng)濟治者，頭腦中仍帶有頑固的自給自足自然經(jīng)濟的思想烙印，他們將資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽視為洪水猛獸，必欲置之死地而后快。所采取的手段，是通過“礦監(jiān)稅使”對商人和手工業(yè)者實行強盜式的掠奪。在這里，封建國家財政扮演的是扼殺新文明萌芽的不光彩的角色。礦監(jiān)稅使肆虐9年，向皇帝上交稅銀300余萬兩，所到之處，“民不聊生”，“數(shù)激民變” 資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽被破壞殆盡。萬歷三十年（公元1602年），“在河西務(wù)關(guān)，則稱稅使征斂以致商少。如先年布店計160余名，今止30余家矣�！薄芭R清向來緞店32座，今閉關(guān)21家；
布店72座，今閉門45家；
雜貨店今閉門41家。遼左布商絕無矣�！� 這個時期爆發(fā)的數(shù)百次城市商民暴動，反映了新興經(jīng)濟因素的力量和要求，在中國歷史上是首次出現(xiàn)，但畢竟這種力量尚分散和弱小，難以對強大的封建專制制度構(gòu)成威脅。推翻明王朝的歷史使命最終還是由農(nóng)民來完成的。但李自成革命勝利后，當(dāng)?shù)倪�是封建皇帝，維護的還是封建專制制度。因為農(nóng)民不是先進的階級，不是新生產(chǎn)力的代表。這樣，在西方國家紛紛爆發(fā)資產(chǎn)階級革命、建立資本主義生產(chǎn)關(guān)系的時候，中國還在走老路，改朝換代，維持著兩千年不變的封建制度。雖有“康壅乾盛世”，但那不過是封建式的經(jīng)濟繁榮，中國的資本主義生產(chǎn)關(guān)系不得不在這種舊式繁榮的基礎(chǔ)上重新萌芽，中國就這樣一步步地落后了！西方的經(jīng)歷恰恰相反。盡管西方文明要比中國晚很多才達到其高級形志，但采邑經(jīng)濟、領(lǐng)主政治表明，西方的封建制度典型而不變態(tài)，單純而不復(fù)雜，這樣的古典文明更易于被根除，新的工業(yè)文明更易于產(chǎn)生和發(fā)展。與伊斯蘭教文明、拜占庭文明和儒教文明相比，5－10世紀的西方顯得原始，無足輕重，但當(dāng)西方從11世紀起突然以一種嶄新的姿態(tài)加快發(fā)展步線時，由于它本來就沒有什么領(lǐng)先的優(yōu)勢可以“保守”，因此，可以用較低的歷史選擇成本進行冒險、創(chuàng)新和擴張。作為支配制度因素發(fā)揮作用的市場經(jīng)濟率先在西方產(chǎn)生，也就不足為奇了。

　　這一宏大的歷史背景規(guī)定了東、西方各自市場經(jīng)濟與國家財政的發(fā)展區(qū)間。在西方世界，中世紀市場在總體上并沒有成為占支配地位的經(jīng)濟制度，但封建王權(quán)的默認，封建王權(quán)通過財政給予市場的扶持，成為市場擴張的必然與或然的刺激因素，并把市場推到了經(jīng)濟增長前提條件的位置。因此，中世紀市場的進步不僅昭示著過去，還預(yù)示了未來。在這個長期的磨合過程中，市場經(jīng)濟逐步走向支配地位，而國家財政一般則演變?yōu)榫哂袨槭袌龇��?wù)性質(zhì)的公共財政。

　　中世紀早期（5－10世紀）是西方的“黑暗年代”，采邑經(jīng)濟與領(lǐng)主政治的制度安排制約著商品經(jīng)濟與市場的發(fā)展�！霸�900年時，城鎮(zhèn)幾乎完全從歐洲大陸上消失，而商業(yè)活動事實上等于零” 。但采邑經(jīng)濟、領(lǐng)主政治卻為中世紀市場經(jīng)濟的發(fā)展提供了重要的內(nèi)部條件。這里，我們看到的是一種“悖論式”的進程：采邑經(jīng)濟的發(fā)展不僅打破了地區(qū)、莊園間的封閉狀態(tài)，而且為新興中心城市提供了勞動力資源；
而作為采邑經(jīng)濟政治層面的領(lǐng)主政治也為城市興起、商業(yè)發(fā)展、市民階級的培育提供了有利的“外部條件”。領(lǐng)主政治的實質(zhì)在于地產(chǎn)對政治權(quán)力的分割，正是這種支離破碎的政治格局，使得農(nóng)奴得以從一個莊園逃出，并在另一個封建領(lǐng)地上建立新興城市；
正因為在國王和封建主之間存在著復(fù)雜的制衡與失衡的關(guān)系，市民階級才有可能在封建制度的夾縫中求得生存和發(fā)展。在一定意義上說，歐洲中世紀的歷史，也就是一部封建王權(quán)反對領(lǐng)主割據(jù)、建立中央集權(quán)制度的歷史。在這一歷史進程中，“歐洲君主新權(quán)力的獲得，在極大程度上取決于同新興的商人階層的非正式聯(lián)盟” 。作為回報，市民階級得到了來自王權(quán)的持久的寬容、保護與支持，而這種寬容、保護與支持很大程度上是通過國家財政取得的。在法國，路易十一充分重視商業(yè)和手工業(yè)，采取了重商和取消內(nèi)地關(guān)稅的支持政策，不僅準(zhǔn)許設(shè)立集市，而且準(zhǔn)許成立一大批市場 。同樣的情況出現(xiàn)在英國，紅白玫瑰戰(zhàn)爭結(jié)束后于1845年建立的都鐸王朝把重商政策與鼓勵對外擴張作為對資產(chǎn)階級支持王權(quán)的回報。盡管王權(quán)對市場與商業(yè)的保護與支持主觀上是為了求得市民階級和資產(chǎn)階級政治上的支持，并通過商業(yè)稅等征收取得財源，但它客觀上對資本主義萌芽所起的作用卻是關(guān)鍵性的。在中國，缺少的正是這種保護與支持。直到“十九世紀以前，大城市在中國比例上比歐洲似乎為數(shù)更多，而在十八世紀，都市化程度可能更高”。但宋以后的中國，對商人和手工業(yè)者采取的是越來越嚴厲的貶抑政策，而在中世紀歐洲，“城市在政治、社會和文化上都受商人和錢幣兌換的支配” ，“商人的政治權(quán)力及經(jīng)濟力量正穩(wěn)步增長，……意味著國家更加重視、更加始終如一地支持商人利益以及后來的對外冒險事業(yè)” 。

　　除了在政治上需要得到市民階級的支持合作以外，歐洲中世紀王權(quán)實行重商主義財政政策的另一個重要原因是財政需要。由于軍費浩大，歐洲國王們的財政狀況通常十分窘迫。如1433年前后，英國政府年收入只有5.7萬磅，這一年政府欠大商人或大銀行家的債就有2萬磅，而到期未付的年金及其他拖欠的舊債約有8.8萬磅。在德國，帝國城市出錢為皇帝還債，以免自己被皇帝抵押掉 �？ㄋ沟倮�的國王們窮的成了“他們臣民嘴上的一個笑柄” 。歐洲中世紀的國王們之所以窮，是因為他們的征稅權(quán)受到來自大貴族和教會的種種限制，難以建立系統(tǒng)的稅收制度，只有商稅、海關(guān)稅，而這些稅種是與商業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)的，所以一代代國王都不約而同地把建立城市、扶植工商業(yè)、發(fā)展海外貿(mào)易作為增加政府收入的重要手段。1275年，英國政府經(jīng)議會同意建立了一套關(guān)稅制度以征收羊毛出口稅，此后關(guān)稅便成為英國國王最大的收入來源 �！霸谡�常情況一下，直接稅即使在中世紀末仍屬于臨時稅，它必須由間接稅補充。向通過邊境的貿(mào)易征收關(guān)稅，由西西里的腓特烈二世和匈牙利的查理•羅伯特發(fā)展成收入的來源；
海峽的貿(mào)易稅對于丹麥國王是非常有價值的，而進出口稅成為15世紀布列塔尼公爵們的收入來源。但最主要的是，英格蘭依靠關(guān)稅來補充傳統(tǒng)的歲入�！�…愛德華一世指定關(guān)稅的收入作為他對債務(wù)的保證，這種稅收接近享利六世早年國家歲入的一半。從非常現(xiàn)實的意義上說，英格蘭中世紀后期的財政政策是與它由貿(mào)易而獲得的財富相適應(yīng)的�！�

　　公共財政是一種民主的財政，它主張權(quán)力制約，反對個人獨裁。民主財政的影子在13世紀的英國即已出現(xiàn)。1215年，約翰王簽署了大憲章�！按髴椪掳�含著國王不擁有武斷專橫之權(quán)的原則�！�除了通過合法程序，他不享有對自由臣民的任何權(quán)力。男爵們的權(quán)利首先得到了保護，但其他階層的權(quán)利…也沒有完全遺漏�！� 大憲章預(yù)示了此后英國政治制度的特點：第一，國王的權(quán)力開始受到制度的制約，而且這種制約并不局限于一般的臣屬勸諫和文化習(xí)俗；
第二,隨著國家職能的擴展，國務(wù)活動對財政資金的需求不斷增加，國王領(lǐng)地的收入和既有的稅收已入不敷出，(點擊此處閱讀下一頁)

　　此時又沒有形成一種系統(tǒng)的稅收制度，于是不得不求助于各種臨時性的財政補助金，這樣，如何使財政征收制度化和正�；�，便成了調(diào)節(jié)國王與臣民關(guān)系的關(guān)鍵。議會就是調(diào)節(jié)這種關(guān)系的產(chǎn)物。由于稅收的重要地位，稅權(quán)關(guān)系的確定和稅收制度的完善在歐洲中世紀政治制度的演變中具有特別重要的意義。議會是國家通過民主渠道解決財政問題的有效工具。大憲章以后，英國政治中逐漸形成一種“經(jīng)過同意才征稅”的原則。愛德華一世時曾征收40萬英鎊的補助金，用于對威爾士、蘇格蘭的戰(zhàn)爭及保衛(wèi)他在法國南部的利益，對此各地幾乎沒有發(fā)生任何反對的事件。

“經(jīng)過同意才征稅”的機制必然提出同意者的代表性問題并需要一個進行討論和表示同意或反對的機構(gòu)，這就是議會。13世紀成為英國中世紀議會產(chǎn)生的時代。大體上在13、14世紀間，西歐各國都出現(xiàn)了等級議會，證明了西歐歷史的一個共同的特點：國王為了征稅必須與他的臣民商量。雖然這時的臣民還只限于貴族和有市民權(quán)的城市居民，雖然對這些市民來說參加等級議會需要承受財政負擔(dān)，更主要的是一種義務(wù)，還不是一種權(quán)利，但它使國王的征稅權(quán)受到制約，市民開始參與政治活動，其代表人物進入封建統(tǒng)治機構(gòu)，各相對獨立的權(quán)力通過等級議會使相互關(guān)系逐步法制化等，都具有重要而深遠的歷史影響。

　　比起歐洲，中國的封建統(tǒng)治者一般有比較穩(wěn)定的收入來源，并且這種來源一般以田賦和政府專賣的鹽課收入為主，而來自于商業(yè)和手工業(yè)的商雜稅在整個財政收入中所占份額一直很低，其中海關(guān)關(guān)稅收入更是微不足道。例如，乾隆十八年（1753年）四口通商時，海關(guān)收入只有99萬余兩，占不到歲入總額的 �！八�以從明代以來，就有‘海舶非正賦’之說。道光也說，海關(guān)收入以‘天朝視之，實屬無關(guān)毫末’。固此，無論從商業(yè)需要或財政需要來說，海外貿(mào)易對封建政權(quán)并沒有多大的推動力量” 。因此，中國的封建統(tǒng)治者可以完全拋開財政方面的顧慮，單純從穩(wěn)定政治秩序的需要出發(fā)，實行禁海、促進耕織結(jié)合（農(nóng)業(yè)和手工業(yè)結(jié)合）、對工商業(yè)發(fā)達地區(qū)征收極沉重賦稅的政策，這些政策對商品經(jīng)濟的發(fā)展是極為有害的，而且這個社會也沒有任何一種力量能對封建統(tǒng)治者的獨裁專制提出挑戰(zhàn)或形成一種制約因素，因為民主政治與中國的傳統(tǒng)文化本身就是沖突的。這樣，我們也就不難理解，中國的資本主義萌芽出現(xiàn)很早卻始終無法確立市場經(jīng)濟體制、中國的財政始終是“政治性”的財政而不是為“市場”服務(wù)的“公共”財政的原因了。

　　按照馬克思對中世紀國家對市民階級提供保護、對市場發(fā)展采取一系列支持性政策所做的概括，這些政策主要有：用強制手段促進商品流通，強制破產(chǎn)農(nóng)民服從雇傭勞動所需要的紀律，用國債制度、保護關(guān)稅制度促進資本原始積累，進行商業(yè)戰(zhàn)爭使手工業(yè)品獲得世界市場，用財政手段降低生息資本等。馬克思的這些觀點散見于他的許多著作中，現(xiàn)在看來仍是十分完整 的。當(dāng)然我們還可以加上用稅收和其他財政手段吸引工商業(yè)者前來定居、承認和提高工商業(yè)者的社會地位等。上述政策都是政府向社會提供的“公共品”。從這個意義上說，西方財政從中世紀起便帶有某種為“市場”服務(wù)的公共財政的特征。這一特征對于資本主義在近代出現(xiàn)極為重要，它導(dǎo)致歐洲在中世紀后斯?jié)u漸形成了雛型的市場經(jīng)濟體制。

　　具體說，中世紀國家保護市民階級的利益，對商業(yè)、市場發(fā)展采取的支持性的財政政策主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1. 開辟市場體制。傳統(tǒng)的市場，是因互通有無、調(diào)劑余缺而自然形成的、小商品經(jīng)濟下小生產(chǎn)者之間的交換活動場所，這種市場的擴張十分緩慢，并且經(jīng)常遭受戰(zhàn)爭和強權(quán)的破壞，因此，市場是需要開辟的，需要商人群體在政府支持下的一種極力的擴張活動。在歐洲中世紀后期，當(dāng)商人和手工業(yè)者成了自己城市的主人時，資本主義市場擴張機制的萌發(fā)便成為可能。這時，城市政府支持下的商人團體以城市的名義，采用和平的或武裝的手段，以自己的手工業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)，擴大了自己的商業(yè)勢力。這個時期城市政府制定財政政策的出發(fā)點，第一是保衛(wèi)自己的商業(yè)利益，第二是把自己的利益作為一個消費者共同利益來保衛(wèi)，并得到全體市民的支持。

　　下一步的發(fā)展是城市融合進民族之中，或者說，國家像一個城市那樣去促進自己的工商業(yè)利益，大力支持或承擔(dān)起開辟遠方市場的任務(wù)。15世紀，葡萄牙和西班牙的國王、貴族、商人、水手（農(nóng)民、手工業(yè)者）及知識分子開始緊密結(jié)合起來，開辟世界市場（此前及同時，意大利與尼德蘭一些城市在北歐、東歐、中近東、北非的活動也很有建樹）。肖努說道：“在15世紀的地理大發(fā)現(xiàn)中，葡萄牙的國家資本主義發(fā)生了作用。這種產(chǎn)生于意大利的經(jīng)驗的新的資本主義形式既有強處，又有弱點�！�…沒有有錢人的貸款，國家只能維持簡單的生存�！�…另一方面，如果沒有國家?guī)椭�，私人資本主義會非常弱小以至無力發(fā)動偉大的地理探險�！钡乩泶蟀l(fā)現(xiàn)和世界市場的開辟就是這種聯(lián)合的結(jié)果 。

　　2. 通過稅收、財政支出和其他財政政策為商業(yè)提供便利、促進市場競爭。主要措施有：

　　（1）保障商人、城市和市場的安全和平；

　�。�2）積極推動自治城市、集市、市場的設(shè)立與發(fā)展；

　　（3）積極投資于城市公共工程建設(shè)，如橋梁、道路、運河的修建等；

　�。�4）降低國內(nèi)通行稅，對新的通行稅進行管制，如1275年，英格蘭禁止征收過高通行稅；

　�。�5）統(tǒng)一錢幣權(quán)；

　�。�6）管制外匯儲備，控制海外支付；

　�。�7）推動海上擴張和探航活動（這正是15世紀末地理大發(fā)現(xiàn)的重要條件之一）。

中世紀政府的“促商”政策，其作用范圍甚至擴大到了國際競爭領(lǐng)域。例如英國的紡織業(yè)一直“受到政府各種方式的推進，采用不管經(jīng)濟后果對羊毛出口征收重稅而毛布出口征輕稅的財政政策；
以純粹的外交理由，周期性地強制實行禁止羊毛出口和呢絨出口。但是，到15世紀時，這些措施的經(jīng)濟效用已被人們看到了，特別是被越來越多地要求政府采取行動，以提高他們的競爭地位的強大的呢絨出口商集團看到。”

　　3. 通過制定各項財政法和商法規(guī)范市場行為。市場行為的規(guī)范化是市場機制建立和正常運轉(zhuǎn)的必要條件。在中國歷史上，封建政府也曾制定過不少涉及商業(yè)和手工業(yè)的法律，但大都是以“重農(nóng)抑商”為理論基礎(chǔ)的，其目的是為了抑制商業(yè)和手工業(yè)的正常發(fā)展，維護自然經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和皇權(quán)專制的封建統(tǒng)治。而歐洲中世紀的情況完全不同，君主出于財政目的，在政府不直接控制工商業(yè)的情況下，通過制定各項財政法和商法來刺激工商業(yè)者的積極性，促使工商業(yè)者的生產(chǎn)經(jīng)營行為符合市場規(guī)范。這個過程大體分為城市中或城市之間、全國范圍內(nèi)或國與國之間兩個步驟進行。如安德孫所說：“中世紀時，某種相對發(fā)達的商法已自然在城市里發(fā)展起來。在城市經(jīng)濟中，如我們所看到的，商品交換在中世紀就已達到相當(dāng)大的活力，在某些重要方面，它的法律表現(xiàn)形式已比羅馬先輩本身更先進，如原始的公司法和海上法�！�…從經(jīng)濟上看，它響應(yīng)了商業(yè)、制造業(yè)資產(chǎn)階級生死利益的需要”。

內(nèi)夫則談到了這一過程的后一個步驟：各地方市場轉(zhuǎn)變成統(tǒng)一的民族市場，就有必須由國家控制來取代地方的管理。他認為民族工業(yè)需要發(fā)展，國家應(yīng)該保護民族工業(yè)，通過政府的保護和資助增強其競爭力�！爱�(dāng)某些經(jīng)濟管理的動機互相沖突時，更大范圍的管理和控制對歐洲的每個國王來說變的十分必要” 。

　　歐洲市場經(jīng)濟的發(fā)家史說明：工商業(yè)的發(fā)展需要工商業(yè)者的市場行為規(guī)范化，而要實現(xiàn)這種規(guī)范化，將擁有各自不同經(jīng)濟利益，以追逐到潤為行為目標(biāo)的工商業(yè)者們“聚集”在一個規(guī)范下，誰能做到這一點？只有政府。只有與工商業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的政府才能使這種規(guī)范化真正有利于工商業(yè)的正常發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的形成。

　　4. 在中世紀晚期，君主對資金的需求推動了信貸發(fā)展。由商業(yè)銀行為取得利息和商業(yè)特權(quán)而發(fā)放的貸款，擴大了政府活動的范圍，提高了政府活動的效率和靈活性。為了保證信貸安全，信貸方法不斷創(chuàng)新，由最初的強制性或自愿借款逐步發(fā)展為有固定利息的長期借款，例如通過中間人出售世襲和終身年金等。1405年，熱那亞成立了一個國家債權(quán)人聯(lián)合會，名為圣喬治商館，是一個具有國家財政性質(zhì)的組織。為保證對公債支付利息，它在15世紀中期，承擔(dān)了收集直接稅和間接稅、鑄造錢幣和食鹽專賣的責(zé)任。

　　政府公債本息的支付是一種社會需要，它推動了政府稅制的發(fā)展，除征收直接稅外，中世紀政府開始嘗試開征一些間接稅種，如國內(nèi)貿(mào)易通行稅、關(guān)稅等，這些稅種對經(jīng)濟發(fā)展特別是商品供應(yīng)方面的影響更為直接。例如用關(guān)稅減讓、進口傭金等辦法鼓勵糧食進口等。意大利政府則用關(guān)稅和禁令來對付國外競爭，支持本國工業(yè)的發(fā)展。由于羊毛對于各國發(fā)展具有重要意義，英國和西班牙均在15世紀對羊毛出口征收重稅而對毛布出口征收輕稅。這種對國內(nèi)工業(yè)保護主義的政策，在很大程度上是與統(tǒng)治者從財政角度對金銀貴金屬的重視聯(lián)系在一起的。貴金屬支撐著國家通貨，并被看作是衡量國家財富的尺度。這種以“貨幣差額論”為核心的重商主義政策在“商人國王”路易十一那是最為典型。正是中世紀的金銀塊主義，－－當(dāng)然也包括發(fā)展城市工商業(yè)本身，使得路易十一成為法國經(jīng)濟增長的庇護者和工商業(yè)發(fā)展的保護神。

　　從以上分析可以看出，沒有政府的參與，市場機制的孕育和發(fā)展是不可能的。正是由于政府制定了一些促進和保護工商業(yè)的財政政策，資本主義生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生才具備了某種可能性。換言之，政府的這種處于萌芽狀態(tài)的公共財政是資本主義起源的最重要條件之一。從這個意義上說，歐洲歷史的獨特性，就在于它在中世紀時形成了統(tǒng)治者與工商業(yè)者的某種合作關(guān)系。這種關(guān)系是由政府的各種有利于工商業(yè)發(fā)展的政策維系著的。沒有這種關(guān)系，就不會有資本主義市場經(jīng)濟。當(dāng)然，我的意思并不是說，封建統(tǒng)治者與工商業(yè)者的利益完全一致，沒有矛盾。實際上，政府只是在一定條件下才給予工商業(yè)者某些“優(yōu)惠政策”，最終目的還在于維護政府自身的利益。正如諾思所說：“政府的傾向依其財政利益而定”，“商業(yè)貿(mào)易只有在其增長符合領(lǐng)主和君主的利益時才能受到保護” 。

　　總之，中世紀國家財政政策對于商業(yè)、市場的發(fā)展，對于資本主義在未來時期的確立具有十分重要的意義，特別是在14、15世紀，重要的商業(yè)和國際金融業(yè)的資本主義性質(zhì)已經(jīng)十分明顯。所以說，中世紀財政對于市場經(jīng)濟體制的最終確定具有“前夜意義”。

　　二、歐洲工業(yè)革命前后，公共財政在促進市場經(jīng)濟體制全面確立的過程中，自身也走向成熟

　　前已述及，市場在資源配置方面的作用在歐洲中世紀后期已見端倪，一種新的文明－－作為資源配置基本手段的市場經(jīng)濟萌芽已經(jīng)出現(xiàn)，但它的最終確立卻是在歐洲工業(yè)革命前后完成的。

　　謀求工業(yè)化是世界各國從不發(fā)達走向發(fā)達所追求的主題。當(dāng)代所有發(fā)達國家都是高度工業(yè)化的國家，而發(fā)展中國家則幾乎都是工業(yè)落后的國家。但工業(yè)化并不是一件自發(fā)的或自動的事情，相反，在不發(fā)達的經(jīng)濟體系里，往往有許多自發(fā)的力量或因素阻礙著工業(yè)化的進程，甚至?xí)�把它拖在農(nóng)業(yè)社會里。這些因素主要包括：資金不足、市場狹小、不利的貿(mào)易條件、城鄉(xiāng)隔離、基礎(chǔ)設(shè)施落后、技術(shù)水平低、人的素質(zhì)差以及體制障礙等。而促進工業(yè)化的各種力量是應(yīng)當(dāng)以政府有意識的組織還是應(yīng)當(dāng)以私人企業(yè)的發(fā)展為主，這個問題歷來存在很大爭議。通過對市場經(jīng)濟和工業(yè)化歷史的考察，我們可以認為，至少在資本形成時期和工業(yè)化初期，“必須依靠國家盡可能地執(zhí)行企業(yè)才能方面的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)�！� 這樣，公共財政承擔(dān)起促進工業(yè)化實現(xiàn)，進而促進市場經(jīng)濟體制全面確立的職責(zé)，便是義不容辭的了。

　　工業(yè)革命前，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立起來，但尚處于不成熟、未定型狀態(tài)。這個時期以地理大發(fā)現(xiàn)和新航線開辟為起點，以圈地活動和對外掠奪為基本內(nèi)容，也就是人們常說的資本原始積累過程。這個過程始終有國家公共財政相伴隨，沒有財政的支持，資本原始積累不可能順利完成。無論是更早一些的葡萄牙人的航�；顒�，還是迪亞士、達•迦馬、哥倫布和麥哲倫的地理大發(fā)現(xiàn)，都是在葡、西王室的財力支持下進行與完成的。資產(chǎn)階級革命后，自17世紀后半葉，“圈地運動”已不再是私人自發(fā)進行，而是通過“議會圈地”方式在國家政權(quán)直接參與下進行，國家公共財政支持市場經(jīng)濟進程的作用已十分明顯。這個時期國家公共財政是“重商主義”的，這一政策一直持續(xù)到資本主義生產(chǎn)關(guān)系完全建立和市場經(jīng)濟體制全面確立為止。在重商主義時期，國家公共財政對于資本主義生產(chǎn)關(guān)系與市場經(jīng)濟發(fā)展的作用主要表現(xiàn)在：

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　�。�1）隨著近代國家的形成與其規(guī)模的擴大，特別是在對外戰(zhàn)爭的刺激下，公共需求－－行政部門與司法部門費用、防御工事、軍艦、軍港、各種武器、其他軍用物資等迅速增長，推動了工場手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展。

　�。�2）政府大規(guī)模修造道路、橋梁，開挖運河，改善社會基礎(chǔ)設(shè)施，如城市給排水、街道照明與垃圾處理、消防設(shè)備，興辦教育（如1539年丹麥政府制定的發(fā)展學(xué)校政策；
1535年波爾多市政府建立了居耶農(nóng)學(xué)院等），設(shè)立國家郵政部門，創(chuàng)辦濟貧院或向窮人提供積存物資等，為市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造了“外溢經(jīng)濟”（亦稱“外差經(jīng)濟”，即指私人利益與社會利益不一致的現(xiàn)象）效應(yīng)。

　�。�3）政府通過投資、采購、稅收、行政與法律手段等對經(jīng)濟實行干預(yù)。如通過立法鼓勵或限制消費（柯爾伯制定的服裝條例促進了奢侈品消費與生產(chǎn)。16世紀巴塞爾、伯爾尼和蘇黎世三個城市政府則對某些禮服的尺寸、鞋尖的長度、女帽的高度等作了規(guī)定，以限制消費，鼓勵儲蓄）。又如英國通過對葡、法兩國生產(chǎn)的葡萄酒實行差別關(guān)稅，刺激了葡萄牙酒的進口，抑制了法國的進口，并通過一系列法令對鞣皮、鞋、羊毛、毛線紡織業(yè)生產(chǎn)實行控制。

　�。�4）政府對短期資金和長期資金的強烈需求，推動了私人金融與公共金融、短期信貸與長期信貸的發(fā)展。特別是政府對長期金融需求的上升，推動了一系列政府銀行的建立，其中有圣喬治銀行（熱那亞）、神圣銀行（那不勒斯）、阿姆斯特丹銀行（1609年）、吉羅銀行（1619年，威尼斯）、紐倫堡銀行（1621年）、英格蘭銀行（1694年）。

　　實行重商主義財政政策最具代表性的是法國。

　　在16世紀和17世紀，法國總體上仍是一個自給自足的農(nóng)業(yè)國家，國內(nèi)市場有一定程度的發(fā)展，但都局限在塊塊分割的區(qū)域里，全國統(tǒng)一的大市場還沒有形成。這種舊體制束縛了經(jīng)濟的發(fā)展，社會已難以提供政府運轉(zhuǎn)所需要的財力。為了開辟財源、振興法國經(jīng)濟，路易十四（1643－1715年）推行了重商主義政策，即“柯爾伯主義”。

　　柯爾伯（1662－1683年），作為當(dāng)時的財政總監(jiān)，主持了這次改革，所推行的政策以有利于市場和經(jīng)濟發(fā)展的財政政策為主，主要內(nèi)容有：

　�。�1）制定預(yù)算，對國家行政實施有效監(jiān)督�？聽柌�建立了財政收支表，使得政府的每一筆收支都有嚴格的記錄，這樣做，可掌握國家資產(chǎn)的流向，監(jiān)控政府的收入與支出，確保國家機器正常運轉(zhuǎn)擁有正常的財力支持。

　�。�2）改革稅制，增加財源。柯爾伯一方面加強對國王領(lǐng)地的稅收，改進王室資源的管理辦法，一方面對基于特權(quán)的捐稅制度進行改革，增加較為公平的間接稅，國家財力得以大大增強。

　�。�3）扶持手工工場的發(fā)展，增加產(chǎn)品出口�？聽柌�在推行中央集權(quán)的財政政策的同時，也積極推行政府全面干預(yù)經(jīng)濟的經(jīng)濟政策。他看到法國農(nóng)產(chǎn)品的市場化程度較低，在國際市場上并無很強的競爭力，而工業(yè)品則有更好的銷路，于是，他積極主張政府對手工工場大力扶持，不但提供貸款和免稅政策，而且還引進大量的能工巧匠，敦促工廠主制定規(guī)章以保證產(chǎn)品質(zhì)量，提高產(chǎn)品的競爭力。

　�。�4）保護國內(nèi)市場，加強出口�？聽柌疄榱吮Ｗo國內(nèi)新興工業(yè)市場，刺激手工工場的發(fā)展，對外國具有一定競爭力的產(chǎn)品征收很高的進口稅，阻止國內(nèi)資產(chǎn)的大量外流。與此同時，柯爾伯通過創(chuàng)立幾家大型的國家壟斷的公司，發(fā)展海外貿(mào)易，向外推銷法國產(chǎn)品，積極拓展海外市場�？聽柌畬嵭械恼�府全面控制經(jīng)濟的政策帶有鮮明的公共財政干預(yù)經(jīng)濟的特色，這些政策大大激發(fā)了法國經(jīng)濟的活力，新興工業(yè)取得了很大的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也較以往有所增長，海外貿(mào)易與日俱增，產(chǎn)品出口幅度提高迅猛。同時，這種與古典自由經(jīng)濟學(xué)所倡導(dǎo)的國家與市場關(guān)系原則相悖的“柯爾伯主義”，即國家全面領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟的模型也作為國家干預(yù)經(jīng)濟的模式一直影響著法國后來的經(jīng)濟發(fā)展。

　　工業(yè)革命前市場經(jīng)濟體制雖已建立，但還處于不成熟、未定型狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：股份制經(jīng)濟尚未成為主導(dǎo)性的生產(chǎn)組織形式，勞動力市場尚處于“相對的原始狀態(tài)”，商業(yè)銀行尚未成為金融市場的主體，現(xiàn)代宏觀調(diào)控體系尚未建立起來。用意大利歷史學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家奇波拉的話說，這一時期“對市場連接仍舊存在著重大限制，貨幣經(jīng)濟尚未完全建立，度量衡單位仍不統(tǒng)一，交通運輸仍舊困難重重，歐洲境內(nèi)仍存在著眾多國家，各國內(nèi)部地方通行稅如同各國之間的關(guān)稅一樣限制了商品自由流動。購買力仍集中于一小部分人的手中，對純消費性商品的需求仍占主導(dǎo)地位�！� 而所有這一切不成熟之處都要在工業(yè)革命和政府公共財政的有效調(diào)節(jié)下才能得到完善與發(fā)展。工業(yè)革命＋公共財政形成了某種“多米諾骨牌”的效應(yīng)。只有在這一效應(yīng)的刺激下，市場經(jīng)濟體制才得以在歐洲全面建立起來。

　　從1780年到1850年，首先在英國發(fā)生的工業(yè)革命造成了歷史進程的突破，開創(chuàng)了人類歷史的新紀元。以機器發(fā)明、蒸汽機使用、能源開發(fā)與交通運輸巨大發(fā)展為主要內(nèi)容的工業(yè)革命，引起了社會生產(chǎn)力的巨大提高和市場供求總量規(guī)模的日益擴大。這種總體進程的突變導(dǎo)致了市場經(jīng)濟體制在英國的完全確立和成熟定型，進而在其他歐美國家廣泛建立起來�！肮�業(yè)革命在漫不經(jīng)心的觀察者看來僅僅是經(jīng)濟和技術(shù)問題，實際上它是可怕的非常復(fù)雜的政治、社會和文化大變動問題�！�

　　“最早的工業(yè)革命幾乎完全是自由市場的產(chǎn)物” 在工業(yè)革命的發(fā)源地英國，現(xiàn)代經(jīng)濟的最初成長完全是建立在市場基礎(chǔ)上而不是由國家驅(qū)動的，也就是說，市場經(jīng)濟并不是由國家建立的，而是市場發(fā)展的結(jié)果。但這決不是說，市場經(jīng)濟體制的建立過程不需要國家的介入，恰恰相反，國家財政在此過程中提供了“制度創(chuàng)新”這一市場經(jīng)濟體制建立的先決條件，并在為市場服務(wù)的過程中鍛造了自己的“公共”性質(zhì)。市場經(jīng)濟體制并不是一夜之間從天下掉下來的。沒有重商主義的財政政策，沒有資產(chǎn)階級革命后形成的一整套政治權(quán)力和行政管理的運行機制，市場經(jīng)濟體制不可能產(chǎn)生于工業(yè)革命之前，更不可能在工業(yè)革命后風(fēng)行于歐美各國。正如奇波拉所說：英國自17世紀革命之后，“政府演變的整個過程，造成無比的政治穩(wěn)定和社會協(xié)調(diào)，……與其鄰國相比，英國具有統(tǒng)一的貨幣、稅收和關(guān)稅制度以及健全的商法之利” ，正是由于公共財政和其他國家行為，才使工業(yè)革命在市場機制作用下首先產(chǎn)生于英國。在工業(yè)革命過程中，雖然國家并沒有直接介入到市場資源配置中去，但它通過消除舊制度對經(jīng)濟的束縛，使消費、供給和商業(yè)中介活動沖破了行政的、疆域的各種壁壘，大大增強了商品、勞務(wù)、資本和勞動力的自由流動性、便利性、靈活性，使得消費者和廠商均可在自主決策的前提下獲得最大利潤和利益�？傊�，資本主義國家的公共財政在不同程度上促進了各自國家的工業(yè)化和市場經(jīng)濟體制的建立。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1. 為工業(yè)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　歷史顯示，現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展本身就需要政府提供越來越多的屬于公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，政策所介入的公共產(chǎn)品供應(yīng)領(lǐng)域也因此而逐步擴大。所謂“基礎(chǔ)設(shè)施”（Infrastructure），就是支撐和決定一國經(jīng)濟活動和發(fā)展的基礎(chǔ)，其范圍從公路、鐵路、電報、電話、電力廠、自來水廠到學(xué)校和醫(yī)院。一個國家的基礎(chǔ)設(shè)施越好越完善，其經(jīng)濟運行和發(fā)展就越正常和迅速。而基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的建設(shè)項目，一般都需要巨額投資，而且具有建設(shè)周期長、投資收益比較慢或者根本不可能通過市場獲得收入的特點，私人部門不愿投資或無力投資。一些西方經(jīng)濟學(xué)家將這些耗資巨大的長期投資稱作“社會經(jīng)營資本”，它需要政府具有“遠大的眼光和恒久的毅力”，并且只有靠“對未來的信心才能辦得起來”。由于“社會經(jīng)營資本”意味著社會經(jīng)營開支，其本身是不盈利或很少盈利的，因此，客觀上需要把它納入政府公共財政計劃，最好由政府來投資。

　　美國華盛頓總統(tǒng)時的第一任財政部長亞歷山大•漢密爾頓于1791年12月提出《關(guān)于制造業(yè)問題的報告》，這份報告是他提交給年輕的美國國會的四份報告中的一份，也是唯一被國會否決的報告。該報告中關(guān)于國家支持工業(yè)發(fā)展的論點，兩個世紀以來一直在美國和其他國家引起反響。漢密爾頓認為，一個強大的制造業(yè)基礎(chǔ)會增加國家的“收入和財富”，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和刺激移民，會吸引外國資本，以及使國家更加獨立和安全。但是，一個強大的工業(yè)基礎(chǔ)是不會自動形成的。漢密爾頓警告說，美國的小制造商如果得不到保護和外助，就永遠趕不上歐洲更大規(guī)模和更先進的制造商。

　　“沒有什么比把公共財富用于取得一種新的和有用的工業(yè)分支更能發(fā)揮效用了；
沒有什么比持久地補充總的生產(chǎn)勞動力儲備更有價值了�！�

　　“忍受暫時的花費……是對社會有利的－－它將換來工業(yè)和財富的增加，資源和獨立性的增加，以及最終的廉價情況”。

　　工業(yè)革命時期，政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施以工業(yè)發(fā)展所必需的項目為主，特別是給交通運輸業(yè)以巨大的支持和資助。這一特點在鐵路業(yè)的發(fā)展中表現(xiàn)得十分突出。美國政府在南北戰(zhàn)爭后曾采取捐贈土地給鐵路公司的辦法鼓勵私人資本修建橫跨北美大陸的鐵路干線。在19世紀最后幾十年至20世紀初，美國聯(lián)邦政府和地方財政撥給鐵路公司的土地總計在21500萬英畝以上，超過法德兩國領(lǐng)土總面積。此外，美聯(lián)邦政府和地方政府還給鐵路公司以財政資助，或直接貸款，或出面充當(dāng)鐵路債券的擔(dān)保者。美國政府的資助措施極大地激發(fā)了私人資本投資于鐵路建設(shè)的熱情，美國鐵路網(wǎng)的普及在資本主義國家中是最快的。

　　我們再來看工業(yè)化道路比較曲折的法國。

　　進入19世紀，法國的經(jīng)濟仍落后于英國。直到19世紀中葉，法國仍缺乏一個統(tǒng)一的市場，不同區(qū)域的谷物價格相差達70%；
同時，城市化進程十分緩慢，只有25%的人口生活在城市里，城市基礎(chǔ)設(shè)施也相對落后，使得法國的工業(yè)失去諸如富裕勞動力、良好的運輸條件和服務(wù)項目等城市經(jīng)濟的支持；
大部分的資金都藏匿于床墊下，很少用來投資。這些情況都與法國落后的交通運輸條件有關(guān)。然而，法國民間金融和企業(yè)家似乎不為交通運輸條件落后的狀況所動，很少有人愿意出資承擔(dān)修建耗資巨大的具有長距離運輸能力的鐵路。40年代，法國政府開始著手改變交通運輸落后的狀況。1842年，通過立法確立建設(shè)法國的國家鐵路網(wǎng)，國家以修建鐵路地基的形式為修建鐵路提供切實的補助，并且又以在每個路線上的專營權(quán)的形式出租給私人公司。另外，國家還積極引進英國的資金、工程師和先進的管理技術(shù)，加快法國鐵路網(wǎng)的建設(shè)。1848年，法國社會發(fā)生了劇烈的動蕩，鐵路建設(shè)因外援的撤走而受到一定影響。路易•波拿巴執(zhí)政后便開始“克服這些障礙并且著手新一輪建設(shè)浪潮……還主辦法國首家長期貸款銀行（the Credit Mobi-lier）。它集中在短期基礎(chǔ)上的存款的同時將在長期基礎(chǔ)上貸款給鐵路及其他工業(yè)冒險行業(yè)。在1850和1860年間它促成平均每年增長五倍的鐵路投資” 。鐵路建設(shè)的勃興即刻產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效果。1861年收獲的2/3谷物通過鐵路裝運，使巴黎供給農(nóng)產(chǎn)品的領(lǐng)域由30英里擴展到155英里，過去在一定限額下生產(chǎn)的地區(qū)特產(chǎn)能夠被廉價地運出去，使它們的市場得到了迅猛發(fā)展，巴黎的谷物價格開始控制農(nóng)村谷物價格，牲畜飼養(yǎng)業(yè)也應(yīng)統(tǒng)一市場的整合起了變化。政府通過各種措施改善交通運輸條件，使得本來過于孤立的法國區(qū)域市場聯(lián)結(jié)起來，不但增加了社會的供給量，而且在短短的時間內(nèi)借助所扶持的市場的力量，實現(xiàn)了一定程度上的資源優(yōu)化配置。從代表舊勢力的路易•波拿巴政府采取的改善交通條件的措施中，法國政府再次感受到了“公共財政”的巨大作用。

　　19世紀70年代和80年代，法國發(fā)展公共工程的速度加快，主要是在“富列辛埃計劃”的帶動下，大量投資于公共工程，特別是交通運輸業(yè)。1879－1904年間，法國政府用于公共工程的拔款，大約相當(dāng)于付給德國的戰(zhàn)爭賠款（50億法郎）。在此期間，法國新建了近20萬公里的道路、200公里運河，約3萬公里鐵路；
把敦克爾克、迪埃普、盧昴、南特和波爾多的海港加以浚深，并另建了幾個新港。

　　2. 直接投資于工業(yè)部門

　　當(dāng)時各主要資本主義國家還采取政府直接投資的辦法扶持國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。德國在俾斯麥政府時期便采取國有化政策，政府出面掌管一些重要工業(yè)部門，并發(fā)展公私合營的資本主義企業(yè)。到第一次世界大戰(zhàn)前，德國44個最大的礦山和12個鋼鐵企業(yè)，以及24%的發(fā)電設(shè)備和20%的制鹽生產(chǎn)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　都歸國家所有；
80%以上的鐵路線也由國家經(jīng)營。國家投資彌補了私人資本的不足，并且使生產(chǎn)和資本趨于集中。俄國政府除了直接投資和向私人資本貸款外，還通過政府大量訂貨來刺激私人資本的發(fā)展壯大。后起的資本主義國家日本更是利用財政手段積累資本、成功地實現(xiàn)了工業(yè)化。這一點在美國經(jīng)濟學(xué)家訥克斯的著作《不發(fā)達國家的資本形成問題》中有細致的描述：

　　“在不發(fā)達國家內(nèi)利用財政手段來積累資本，并不是一個學(xué)院式的和不現(xiàn)實的主意。在這方面已經(jīng)有了重要的范例。我們可以看一看日本。在經(jīng)濟發(fā)展的開始時期，特別是在19世紀70年代和80年代，公共工程和工業(yè)擴展的資本是由政府一手提供的。錢是怎樣來的呢？是靠極高的稅收，特別是對農(nóng)村人口征收的稅；
有時是靠向城市里的商業(yè)中產(chǎn)階級強募的公債；
也是靠信用膨脹，這種信用膨脹只要能反映國民經(jīng)濟中貨幣部分的增長就不是通貨膨脹�！�…日本沒有引起多大的通貨膨脹就實現(xiàn)了工業(yè)的增長�！�

　　3. 保護貿(mào)易

　　本時期中，大多數(shù)資本主義國家為保護本國工業(yè)發(fā)展都采取了保護主義的對外貿(mào)易政策。據(jù)有關(guān)歷史資源，1914年歐洲一些資本主義國家工業(yè)品的平均關(guān)稅水平如下：

　　英國 0（%，下同）

　　荷蘭4

　　瑞士、比利時9

　　德國13

　　丹麥14

　　奧匈帝國、意大利18

　　法國、瑞典20

　　俄國38

　　西班牙41

　　如果說10%左右的關(guān)稅率屬于“溫和型”，那么，可以說第一次世界大戰(zhàn)前大多數(shù)資本主義國家都采取了高稅率的保護主義政策。各主要資本主義國家，除英國外，大都在19世紀70年代或80年代提高了關(guān)稅稅率。德國在19世紀80年代中期以前，工業(yè)品關(guān)稅率為10－15%，農(nóng)產(chǎn)品稅率為5%－7%，此后便有顯著提高，其中農(nóng)產(chǎn)品稅率提高了5倍。法國和俄國的關(guān)稅率在這個時期中更是連續(xù)不斷地高升。其他歐洲國家，如意大利、奧匈帝國和西班牙等等，都采取了類似的政策。19世紀最后20年幾乎成為關(guān)稅戰(zhàn)時期。

　　美國在1861年通過新的關(guān)稅法案，將本已較高的應(yīng)納稅商品關(guān)稅稅率提高到47%，1890年麥金萊法案則進一步提高到49%，超過了歐洲國家的水平。美國保護工業(yè)品國內(nèi)市場的傾向尤為突出。1913年，美國全部進口商品稅率平均為32%，其中制造品高達44%。德國也有類似的情況。在德國，進口原料免稅，初級加工品低稅，加工制成品則分別實行較高稅率。例如棉花進口免稅，而棉布進口則征收50%的關(guān)稅。

　　本時期，資本主義陳營中未實行強烈保護主義政策的國家只有英國。然而，其他資本主義國家工業(yè)的增長，特別是一些新興工業(yè)的迅速發(fā)展，給英國經(jīng)濟帶來沉重的壓力，英國內(nèi)政界和輿論的態(tài)度開始發(fā)生變化，在19世紀80年代，英國一些人士開始鼓吹以“公平貿(mào)易”取代“自由貿(mào)易”，19世紀90年代又有人主張組成“帝國關(guān)稅同盟”。這一變化反映了英國經(jīng)濟在國際競爭中地位的下降以及英國自由貿(mào)易政策的微妙轉(zhuǎn)變。本時期中，英國政府多次迫使一些英聯(lián)邦成員國和殖民地降低關(guān)稅，向英國工業(yè)品敞開大門。

　　4. 鼓勵出口工業(yè)

　　資本主義國家在工業(yè)化過程中極為重視發(fā)展出口工業(yè)，往往由政府對一些產(chǎn)品的出口實行津貼政策，以支持本國工業(yè)品在國外市場上的競爭活動。英國采取免稅出口一切工業(yè)制成品的政策。早在1691年就取消了豬肉、牛肉、奶油、干酪和蠟燭的出口稅，1699年又取消了毛織品、谷物、面包和其他若干商品的出口稅。

　　由于政府積極支持，本時期大多數(shù)資本主義國家的出口貿(mào)易都有很大發(fā)展。各國出口占國民生產(chǎn)總值的百分比為：

　　國 別1870－1880年1910年

　　德 國16.914.6

　　丹 麥20.726.7

　　法 國12.615.3

　　意大利10.211.0

　　挪 威14.618.3

　　英 國17.017.5

　　瑞 典15.817.3

　　整個歐洲的出口/GDP平均水平由1870－1880年的11.7%提高到1910年的13.2%，1913進一步提高到14.0%。美國的這一比例在本時期中也有所提高，1869－1873年為6.3%，1882－1886年為6.6%，1897－1901年為7.4%，1912－1916年為7.6% 。美國擁有歐洲國家所沒有的廣闊的國內(nèi)市場，其工業(yè)發(fā)展還是以國內(nèi)市場為主，所以這一比例明顯低于歐洲國家。

　　5. 發(fā)展教育和科學(xué)研究事業(yè)

　　教育和科學(xué)研究事業(yè)能夠產(chǎn)生巨大的外部正效應(yīng)，其特點是投資浩大、風(fēng)險高而且投資難以收回，因而也是一個公共產(chǎn)品的范疇，也應(yīng)歸入公共財政的職能范圍。如果完全由市場這只“看不見的手”來引導(dǎo)，這部分公共產(chǎn)品的供應(yīng)定然會嚴重不足，無法滿足社會的需要，因此，工業(yè)發(fā)達國家的政府歷來非常重視用它們的有形之手來組織基礎(chǔ)和尖端科學(xué)的研究。

　　工業(yè)化進程需要一大批有知識、有專業(yè)的工程技術(shù)人員和熟練勞動力，特別是后起國家，要縮短與先進國家之間的技術(shù)差距，發(fā)展教育事業(yè)是必經(jīng)途徑，公共財政用于教育方面的投資具有超前的性質(zhì)。在工業(yè)化過程中，凡是教育超前發(fā)展的國家，其工業(yè)化速度就比較快，反之則反是。拿美國與英國相比，19世紀后半期美國的教育經(jīng)費不僅在國民生產(chǎn)總值中占的比重大于英國，而且其經(jīng)濟增長率也超過英國。

　　各國工業(yè)的競爭，在很大程度上是科學(xué)技術(shù)的競爭。主要資本主義國家在工業(yè)化時期采取了一系列促進科技發(fā)展的財政措施。美國和德國在這方面是最為積極的。

　　美國1789年憲法通過了給予國會專利授予權(quán)以促進科技進步的方案，強調(diào)了科技的重要性。早在19世紀初，在知識產(chǎn)權(quán)體制尚未建立的情況下，美聯(lián)邦政府對科技研究工作就給予了大力支持。正如現(xiàn)代通訊體系，包括國際聯(lián)網(wǎng)是由政府促成的一樣，早期的科技進步也是如此。例如1842年，美聯(lián)邦政府資助了從巴爾迪摩到華盛頓的世界上第一條電報線；
1863年投資建立了國家科學(xué)院；
19世紀70年代和80年代在全國各州設(shè)立了工業(yè)科學(xué)研究所和農(nóng)業(yè)試驗站；
聯(lián)邦政府還以贈予土地的方式資助各州建立理工科大學(xué)和農(nóng)業(yè)院校。德國政府非常重視資助和組織科學(xué)家的研究活動，盡可能為之提供良好的條件，引導(dǎo)科學(xué)家在一些重要的、有前途的部門做出革命性的發(fā)明發(fā)現(xiàn)。據(jù)有關(guān)歷史資料，在1851－1900年間，世界各國取得的重大科學(xué)技術(shù)成就，美國有33項，法國75項，英國106項，德國最多，有202項。1901－1920年間，獲諾貝爾自然科學(xué)獎的人數(shù)美國為2人，英國8人，法國11人，德國有20人。這幾個國家?guī)缀鯄艛嗔水?dāng)時世界上所有重要發(fā)明創(chuàng)造成果，而這些成就的取得，與各國政府高度重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、通過公共財政政策給予的巨大支持分不開的。

　　6. 開始舉辦社會保障事業(yè)

　　社會保障（Social Security）從其本意講就是社會安全的意思，是國家為了保證公民基本生活來源的安全而設(shè)立的收支項目。一般認為，社會保障包括社會救濟、社會保險和社會福利3個部分。

　　現(xiàn)代意義上的社會保障制度起源于西歐。中世紀末期，由于政治權(quán)力從封建主和教會手中逐漸向新興的民族國家政府轉(zhuǎn)移，原有的封建主對依附者的恩惠和教會提供的慈善項目日趨式微，地方政府和國家開始承擔(dān)起扶助病人、窮人和老人的社會責(zé)任。但是，“在18世紀以前，很少有國王、政治家或政治哲學(xué)家認為，國家應(yīng)當(dāng)為其人民的經(jīng)濟福利負起責(zé)任，兩者是必然相聯(lián)系的。國家的財富僅從屬于君主－－屬于國王、王后，以及那些設(shè)計、資助、指導(dǎo)各種方案來積累外國財富，以便發(fā)動戰(zhàn)爭及增加其權(quán)力和威望的臣僚－－而不是屬于這個國家普通人的福利。愛國主義意味著獻身于君主而不是同胞公民�！� 到工業(yè)社會興起出，出現(xiàn)了種種前所未有的社會危機，特別是19世紀末、20世紀初，戰(zhàn)亂、革命和各種社會變革頻繁發(fā)生，西方國家開始通過立法確定政府的社會責(zé)任，這一時期是社會保障制度的形成時期。1883年以后，德國俾斯麥政府開始實行有國家補助的向勞動者提供津貼的社會保險計劃，先后通過了疾病、工傷、老年及殘疾保險立法，開創(chuàng)了有政府參與的社會保障制度，形成了比較完整的社會保障體系。此后，其他歐洲國家也相繼建立了社會保障體系。例如，法國于1898年實行了工傷保險，英國于1908、1911年分別通過了《養(yǎng)老金法》和《國民保險法》，瑞典于1891年實行了疾病保險，1913年實行了老年保險。

　　從歐洲各國建立市場經(jīng)濟體制的實踐可以看出，公共財政從它誕生那天起，就擔(dān)負著向市場、向社會提供公共服務(wù)的職責(zé)，充當(dāng)著市場經(jīng)濟體制建立的推動者和保護神�？梢哉f，沒有公共財政的介入，由自然經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的歷史進程將極為緩慢，市場經(jīng)濟體制要取代自然經(jīng)濟體制而成為支配性的經(jīng)濟制度將遇到不可逾越的障礙。從這個意義上說，有市場經(jīng)濟必有公共財政，而僅有公共財政而無市場經(jīng)濟，公共財政也就失去了存在的意義。歐洲工業(yè)革命完成、市場經(jīng)濟體制成為支配性經(jīng)濟制度后，我們看到，經(jīng)濟學(xué)家公認的公共財政的幾大職能－－提供公共產(chǎn)品、維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、保障公平的收入分配，都已初步具備，由此我們可以斷定，公共財政已然成熟，成為市場經(jīng)濟條件下的一種特有的財政類型。

　　三、西方各國在克服二十世紀30年代經(jīng)濟危機的過程中，進一步擴展了國家職能，公共財政進入發(fā)展完善階段

　　在工業(yè)革命、市場經(jīng)濟體制形成之后的一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，市場機制能夠有效地發(fā)揮配置資源的主導(dǎo)性作用，而且社會分配不公和宏觀經(jīng)濟運行不穩(wěn)等問題，尚未對市場經(jīng)濟制度構(gòu)成否定性威脅。這就決定了此時的政府公共財政只需注意歸自身支配的那部份資源的有效配置問題，而無需介入公平和穩(wěn)定等重大的經(jīng)濟與社會問題。

　　然而，隨著資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，自由放任的市場原已存在的隱患日益凸現(xiàn)出來，集中地表現(xiàn)在公平與穩(wěn)定兩大問題上。進到19世紀以后，社會分配不公狀態(tài)的加劇及其相應(yīng)引起的社會動蕩，充分地證明了市場機制是無力解決社會公平問題的。此外，隨著經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)模擴大，西方經(jīng)濟周期愈益顯示出其嚴重性，并最終導(dǎo)致了本世紀30年代西方世界經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定已成為對現(xiàn)存的社會制度和經(jīng)濟制度的致命威脅，這說明市場本身是無力解決宏觀經(jīng)濟問題的。

　　在這一背景下，西方政府通過自身收支活動大規(guī)模進行收入、財富和社會福利的再分配，通過宏觀經(jīng)濟政策的干預(yù)以克服經(jīng)濟危機等，使得西方國家的公共財政政策從以自由放任為基本特征轉(zhuǎn)向了以政府干預(yù)為基本特征。市場經(jīng)濟需要公共財政的介入、需要其自身職能進一步完善。

　　公共財政制度的完善就主要表現(xiàn)在為解決上這兩大經(jīng)濟和社會問題而建立的宏觀調(diào)控體系和社會保障體系方面。

　　前已述及，早在市場經(jīng)濟體制和公共財政的形成時期，政府就已經(jīng)參與了國家的經(jīng)濟生活，這表現(xiàn)為政府管理那些掌握在自己手中的財產(chǎn)，如軍工廠、郵政、電訊、鐵路等；
實行為保護民族工業(yè)對抗外商競爭的關(guān)稅政策等。但是，政府對經(jīng)濟的這種干預(yù)是有限度的，它僅觸及到資本再生產(chǎn)進程的個別方面，而不是主要方面。那時的資本主義再生產(chǎn)主要是由市場來進行調(diào)節(jié)，而且人們普遍以為市場的調(diào)節(jié)會使經(jīng)濟達到最有效率的合理狀態(tài)。但是隨著資本主義的發(fā)展。經(jīng)濟危機周期日益明顯。一九二九——一九三三年的世界性的資本主義經(jīng)濟危機使資本主義經(jīng)濟受到一次毀滅性的打擊，經(jīng)濟蕭條導(dǎo)致社會階段矛盾和社會問題的尖銳化。人們對資本主義經(jīng)濟的原有的理論和認識面臨著危機，迫使人們重新思考經(jīng)濟中的問題并尋求解決這些問題的辦法。

　　二十世紀三十年代末，英國經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯（J. M. Keynes）出版了他劃時代的著作：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，從理論上闡述了國家干預(yù)經(jīng)濟的必要性，國家干預(yù)經(jīng)濟的主要手段就是財政政策。這種理論后來一直被認為是公共財政的思想基礎(chǔ)和理論發(fā)端。

　　本世紀30年代以前的西方主要資本主義國家對市場的調(diào)節(jié)，其主要特點是，公共財政政策的設(shè)計基本上沒有時間限度和數(shù)量目標(biāo)，而凱恩斯及其繼承者們的宏觀經(jīng)濟學(xué)所設(shè)計的公共財政政策卻是有著明確的時間限度和數(shù)量目標(biāo)的。美國經(jīng)濟學(xué)家埃爾肯（Peter G. Elkan）在其著作《新模型經(jīng)濟——對本世紀余年的經(jīng)濟構(gòu)想》（The New Model Economy: Economic Inventions for Rest of the Century,(點擊此處閱讀下一頁)

　　 Pergarmon Press, 1982）是這樣描述的：

　　“在1815年到1914年這一個世紀的西方經(jīng)濟中，這樣的‘立法’規(guī)則大體上是經(jīng)濟政策所使用的主要工具�！�

　　“誠然，從最早的文明時期起公共權(quán)力中心也采取過有時間限制的經(jīng)濟措施，并設(shè)想過數(shù)量目標(biāo)。統(tǒng)治者（后來是國家）想必已經(jīng)有過的目標(biāo)是：通過在一個確定時期內(nèi)征收預(yù)定數(shù)量的財政收入來支付這一時期的預(yù)計開支，這些開支也是預(yù)先有過數(shù)量劃算的。從拿破侖戰(zhàn)爭時起，英國采用的形式是年度公共預(yù)算。但是，有很長一段時期，國家制定它的財政目標(biāo)，就象任何家庭試圖使收支相抵一樣，完全沒有考慮到它的行動對作為整體的經(jīng)濟的影響。凱恩斯政策的革新就在于把對公共收入（稅收和公債）和公共支出的調(diào)節(jié)（兩者統(tǒng)稱財政政策）用來為實現(xiàn)經(jīng)濟活動和就業(yè)的預(yù)期水平服務(wù)�！�

　　1933年美國政府實施的“羅斯福新政”是政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟活動的開端。此后，依靠政府的干預(yù)對付經(jīng)濟危機、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長成為一項經(jīng)常性的措施，成為西方各國政府的一項重要經(jīng)濟職能。

　　美國政府的財政政策由財政收入政策（稅收政策）和財政支出政策構(gòu)成。由于政府編制預(yù)算的重點在預(yù)算支出，所以財政支出政策是最重要的財政政策。

　　美國政府運用財政政策干預(yù)和調(diào)節(jié)總需求，主要是以擴張性的財政政策為主，擴張性與緊縮性的財政政策并用。在經(jīng)濟危機或衰退期間，主要采取擴張性的財政政策。在稅收政策方面，主要是減免公司和個人所得稅，降低各種稅率，以及對企業(yè)實行加速折舊，以減少稅收，刺激私人投資與消費；
在財政支出政策方面，主要是增加政府用于轉(zhuǎn)移支付、各種補貼及采購商品和勞務(wù)的支出，以刺激私人消費與投資。同時，增加政府直接投資，以彌補私人投資的不足，即通過減少稅收與擴大財政支出，擴大社會總需求，緩和總供給與總需求之間的矛盾。在經(jīng)濟過熱或通貨膨脹急劇增長時期，則采取緊宿性的財政政策，通過增加稅收，減少政府用于轉(zhuǎn)移支付及采購商品勞務(wù)方面的支出，以抑制私人投資與消費，壓縮社會總需求，抑制物價上漲，緩和通貨膨脹。

　　30年代大危機期間，美國政府為刺激社會總需求，緩和生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟危機，采取的主要財政政策措施是：首先，通過發(fā)放各種救濟補貼，提高失業(yè)者的購買力，以增加個人消費需求；
其次，在工業(yè)方面，通過政府直接投資，創(chuàng)辦名目繁多的公共工程，以吸收失業(yè)者就業(yè)，人為地制造和增加對消費資料和生產(chǎn)資料的需求，并以此帶動私人投資，以擴大社會總需求；
再次，在農(nóng)業(yè)方面，與農(nóng)民簽訂限產(chǎn)休耕協(xié)議，通過收購過剩農(nóng)產(chǎn)品和對農(nóng)民實行限產(chǎn)補貼和出口補貼的辦法，提高農(nóng)民的購買力，增加社會有效需求。

　　戰(zhàn)后，美國政府在財政上實行的擴張性政策主要表現(xiàn)為赤字財政政策，即不惜大量舉債來擴大政府支出，同時削減稅收收入，使預(yù)算支出大大超過收入。其具體措施是：擴大政府用于采購商品與勞務(wù)的支出（主要是軍費開支），增加社會福利費用，實行旨在刺激工業(yè)、農(nóng)業(yè)增加生產(chǎn)和投資、擴大銷售和出口的各種補貼，大規(guī)模減稅和對企業(yè)實行加速折舊等。二次大戰(zhàn)后，美國政府用于商品和勞務(wù)采購的費用很大，且增長得很快。美國聯(lián)邦、州和地方政府商品與勞務(wù)支出合計，戰(zhàn)前的1935年，占國民生產(chǎn)總值的13.8％。戰(zhàn)后，到70年代末占19.6%，采購總額達4743億美元，1982年更高達21.1％，總額達6492億美元。70年代以來，三級政府的總支出約占國民生產(chǎn)總值的1/3，可見，政府財政支出的大部分用于商品與勞務(wù)的采購，以刺激社會總需求，促進充分就業(yè)與經(jīng)濟穩(wěn)定增長。美國政府用于社會保險和社會福利方面的支出也相當(dāng)可觀，且支出比重不斷上升，已超過軍費開支，成為財政支出中的最大項目。1948～1980年，聯(lián)邦政府支出中，社會福利開支占國民生產(chǎn)總值的比重由3.7％增至11.5％，加上州與地方政府開支所占比重由7.2％增至18.7％。數(shù)目巨大的社會福利支出，直接發(fā)放給貧困者與失業(yè)者，用于購買生活資料，可增加社會購買力，緩和總供給與總需求之間的矛盾，特別在危機與衰退期間，政府通過延長失業(yè)者享受救濟金的期限，或放寬領(lǐng)取救濟金條件，借助擴大政府的轉(zhuǎn)移支付增加社會需求，以緩和危機的影響。由于政府實行擴張性的財政政策，政府的財政支出迅速增長，從1948年到1983年聯(lián)邦政府的開支增長了25.7倍（剔除物價上漲因素后仍達5.6倍）。同時，由于政府通過減稅和為企業(yè)提供各種稅收優(yōu)惠刺激私人投資，擴大總需求，政府的稅收收入又趨于減少，因此，實行擴張性財政政策的結(jié)果造成美國政府巨額的財政赤字，1948～1983年的35年間美國聯(lián)邦政府的財政赤字總額（扣除盈余）達7979億美元。美國政府的這種以擴大預(yù)算支出，實行赤字財政為主要內(nèi)容的財政政策，通過種種人為的措施擴大了社會對生產(chǎn)資料和消費資料的需求，暫時緩和了生產(chǎn)過剩的危機，在一定時期內(nèi)確實對經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用。戰(zhàn)后美國20多年的經(jīng)濟繁榮就是建立在這一基礎(chǔ)上的。

　　除了對市場實施宏觀調(diào)節(jié)，公共財政在彌補市場在收入分配上不平等缺陷方面的作用也是非常突出的。

　　由于種種原因，市場之樹所結(jié)出的分配之果在大多數(shù)情況下是不平等的。這一點在市場體系建立之初就已存在，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，不平等問題也越來越嚴重，因此，由市場體系產(chǎn)生的收入分配必須通過政府這只“看得見的手”（主要是公共財政）加以校正。其主要手段是“轉(zhuǎn)移支付”（Transfer Payment）。由于轉(zhuǎn)移支付是一種不以取得商品或勞務(wù)作為補償?shù)闹С�，所以它本身就是對市場交易的一種調(diào)節(jié)，是通過政府這只“看得見的手”對國民收入進行再分配以達到某種平等性目標(biāo)的手段。它一方面通過諸如“累進稅”等手段把高收入者的一部分收入集中到政府手中，另一方面又通過援助窮人及其他種種社會服務(wù)項目的支出來補助低收入者。一個世紀以來，主要資本主義國家的“福利性轉(zhuǎn)移支付”呈現(xiàn)出逐步擴大的趨勢。例如，英國的社會服務(wù)支出占國民生產(chǎn)總值的份額，1910年為4％，到1975年已達到29％。主要經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家（Organization for Economic Co-operation and Development）在70年代后期，其社會服務(wù)項目支出占整個公共支出的比例大都超過了50％。前述美國政府加大社會保險和社會福利支出的例子，也證明了這一點。

　　目前，福利國家模式為各工業(yè)化國家所采用，社會保障制度進入鼎盛時期，各種社會福利幾乎創(chuàng)辦了社會成員“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜�部需求項目。政府大�?guī)模的再分配活動，直接將收入、財富和社會福利從富裕階層轉(zhuǎn)移到貧窮階層手中，它直觀地表現(xiàn)為是損害富裕階層而僅為貧窮階層提供的“服務(wù)”，但政府的再分配活動大大地縮減了社會的貧富差距而緩和了社會矛盾，使得富裕階層能夠在較為平和的狀態(tài)下發(fā)財致富，則又是符合富裕階層的根本利益的，因而也是為富裕階層提供的“服務(wù)”。更主要的是，政府的再分配活動緩和了社會矛盾，使得市場經(jīng)濟得以繼續(xù)正常運轉(zhuǎn)下去。

　　政府的宏觀經(jīng)濟政策運作，大大緩解了宏觀經(jīng)濟的波動程度，保證了市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)，避免了經(jīng)濟危機根本否定市場經(jīng)濟制度的結(jié)果。宏觀經(jīng)濟的相對穩(wěn)定增長，是既有利于富裕階層，也有利于廣大貧窮階層的，因為在經(jīng)濟危機時被拋入赤貧深淵的大體上是貧窮階層，此時財政進行公平分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的活動，顯然是符合市場根本利益的，是為市場提供的“公共”服務(wù)。

　　三十年代以后西方各國公共財政職能的進一步完善，說明財政再也不象以前那樣是從政府預(yù)算的需要出發(fā)，而是從市場和經(jīng)濟發(fā)展需要來設(shè)計財政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，這樣，財政活動本身便被政府作為整個市場和經(jīng)濟運動的一個控制器來使用了。這是公共財政區(qū)別于其他類型財政的一個根本點。

　　四、必要的理論概括

　　1、公共財政是向社會提供公共產(chǎn)品以彌補市場失效的財政。在市場經(jīng)濟條件下，財政的根本問題是如何處理其與市場經(jīng)濟的關(guān)系問題，即政府與市場的關(guān)系問題。而財政與市場的關(guān)系，用一句通俗的話來說，就是“市場能干的，財政就不要去干；
市場不能干的，財政就應(yīng)該也必須去干�！比绻�把市場經(jīng)濟比作一個足球場，政府在場上就只能是“裁判員”而不是“球員”。所謂“市場不能干的”，用經(jīng)濟學(xué)的名詞來表述，就是“市場失效”（marker failure），即在市場經(jīng)濟條件下，市場無法作到有效地配置資源，或難以發(fā)揮資源配置作用的一種狀態(tài)。這是市場與生俱來的缺陷，無法依靠市場自身的力量去克服，只能依靠市場以外的力量，依靠公共活動，即政府的介入，這就導(dǎo)致了市場經(jīng)濟中公共財政存在的必要性。政府對市場失效的彌補，主要包括國家防務(wù)活動、維持正常的社會秩序、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為市場公平競爭指定規(guī)則、再分配以糾正社會收入分配不公現(xiàn)象、對經(jīng)濟運行實施宏觀調(diào)控等。公共財政發(fā)揮上述作用，是市場經(jīng)濟正常運行必不可少的前提條件。因此，市場經(jīng)濟與公共財政是誰也離不開誰的，二者互為條件，是一種雙邊互動的關(guān)系，任何把它們對立起來的企圖都是錯誤的。

　　2、公共財政向社會提供的必須是一種公正的服務(wù)。市場經(jīng)濟是一種“公正經(jīng)濟”，這是可以做出經(jīng)濟學(xué)解釋的：市場經(jīng)濟的效率來源于市場機制所實現(xiàn)的生產(chǎn)要素配置優(yōu)化，而要素配置的優(yōu)化有賴于要素的自由流通，要素的自由流通又以利潤率的平均化為前提，而利潤率的平均化正是形式權(quán)利公正下公平競爭的結(jié)果。沒有公正，就沒有公平競爭。不公正的競爭中必然存在的超經(jīng)濟利益壁壘將使平均利潤率無從實現(xiàn)，要素的自由流通和配置優(yōu)化就無從談起，有效調(diào)節(jié)社會分工的市場機制就無從建立，市場經(jīng)濟的效率就無法實現(xiàn)。政府為市場服務(wù)所需要的資源是通過稅收等手段從市場那里征集來的，而其安排出去的財政資金也要通過市場交換才能購得提供公共服務(wù)所需要的資源和要素。在這個過程中，很自然地形成了政府對市場的依賴和對市場主體的影響。此外，市場經(jīng)濟的整體性又決定了政府作用于某個或某些市場主體的過程，也就是影響其他市場主體的過程。這樣，政府以整個市場為對象提供的服務(wù)，在等價交換原則的決定作用下，就必須是對所有市場主體一視同仁、平等相待服務(wù)。所有的市場主體都無法依靠政府權(quán)力而索取額外的價格和利益，也不因政府權(quán)力的干預(yù)而承擔(dān)額外的費用和損失。這就是“起點與過程的公正”，它是與市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求相適應(yīng)的。如果不是這樣，政府對不同的市場主體提供規(guī)格不同的服務(wù)，給一些市場主體的優(yōu)惠的政策待遇，而又抑制著另外一些市場主體的活動，那么，政府實際上是以非市場手段，直接介入和干擾了市場經(jīng)濟的運行，從而犯了市場經(jīng)濟之大忌。政府平等對待所有的市場主體，從財政支出方面看，就是政府提供的公共服務(wù)，是適用于所有市場主體的，或者說是服務(wù)于所有市場主體的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社會成員都是處于自動受益者之列，而不能只是國有經(jīng)濟才能使用；
政府的環(huán)境保護活動，也不是只為國有經(jīng)濟提供的公共服務(wù)，而是為整個社會做的事。在稅收方面，讓某些經(jīng)濟成分享受低稅率征收，或減免其稅收負擔(dān)，而對另一些經(jīng)濟成分反其道而行，就會人為地破壞交換活動的等價準(zhǔn)則，造成不公平的市場環(huán)境。有人會問，西方國家的社會保障支出，并沒有向所有的市場主體提供，而只是社會中的一部分人享受，怎么能說是平等對待所有的市場主體呢？是的，社會保障支出的直接受益者是“貧困線”以下的社會貧困階層，但其最終受益者仍然是整個社會，因為政府在這里提供了“穩(wěn)定”這種公共服務(wù)。西方的“兩道社會安全網(wǎng)”使得那里半個多世紀以來沒有發(fā)生“窮則思變”式的社會革命，甚至連小的社會波動也基本沒有發(fā)生過，不是很發(fā)人深思嗎？也許還有人會問，稅收并不是一視同仁的，典型的如所得稅的超額累進征收，使市場主體的負擔(dān)差距拉得很開，有的負擔(dān)很重，有的卻只繳納很輕的稅甚至無須繳稅，這又怎么解釋？實際上，稅收表面上這些歧視性的做法，依據(jù)的仍然是效率、公平和穩(wěn)定的原則，所謂“富者稅重，貧者稅輕甚至無稅”，不就是最大的公平嗎？

　　3、公共財政具有非贏利性。在市場經(jīng)濟條件下，私人和企業(yè)活動以追求市場贏利為目的，只有這樣，才能在激烈的市場競爭中求得生存和發(fā)展。而公共財政則不同，它是以滿足社會公共需要為目的。在市場經(jīng)濟中，政府一般不直接出面組織經(jīng)濟活動，即使辦企業(yè)，也不是為了贏利，而是為社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這是判斷真?zhèn)问袌鼋?jīng)濟的一塊試金石。公共財政的依托是政治強權(quán)，政府手里掌握著強大的國家機器，如果它的活動以贏利為目的，它會很自然地以自身的超經(jīng)濟強制力去為其贏利目的而服務(wù)。如果政府以這種身份出現(xiàn)在市場上（既當(dāng)裁判員又當(dāng)球員），那么這個市場也就不會有公平競爭秩序可言了。誰的實力又會強過政府呢？其結(jié)果一方面必然是稅收手段被濫用，“竭澤而漁”式的剝奪將私人和企業(yè)不堪重負；
另一方面政府支出將在政治特權(quán)的庇護下投入到市場贏利活動中去，形成“市場活動政治化”，并且難以避免權(quán)錢交易、“黑箱操作”、“權(quán)力市場化”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，其最終結(jié)果，對市場經(jīng)濟國家來說，將是市場秩序的崩潰和市場體系的毀滅；
對正在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家來說，將形成舊體制回不去、新體制建不成的尷尬局面，僵持一段時間后，可能形成既不是計劃經(jīng)濟那樣的舊體制、也不是市場經(jīng)濟新體制的一種“怪胎”，如吳敬璉先生所稱的東南亞式的“裙帶資本主義”。

　　4、公共財政是民主的法治化的財政。國內(nèi)學(xué)者談?wù)撠斦�民主制的不多，�?jù)筆者了解，僅樊綱一人，而且他也只是從解決地方政府亂收費的角度談的。

什么是財政民主制？依筆者的理解，就是按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財?shù)闹贫�。它是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政制度。國家契約論認為，國家是一個契約，類似一個合同。社會經(jīng)濟正常運行所需要的私人產(chǎn)品，如吃穿住行之類，可以通過市場競爭生產(chǎn)出來；
而人們需要的公共產(chǎn)品，如城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、競爭規(guī)則、軍事、外交等，這部分產(chǎn)品無論市場如何運行也是生產(chǎn)不出來的，只能由國家來提供。因此，人們愿意與政府達成協(xié)議，通過交稅的形式，把一部分資源交由政府配置，于是公共財政就產(chǎn)生了。這是社會需要政府的理由，也是社會公眾授權(quán)給政府的理由。所以，在市場經(jīng)濟條件下，政府是為市場提供公共服務(wù)的，是為納稅人服務(wù)的。由此產(chǎn)生的理財思想必然是民主理財，并在這一思想的基礎(chǔ)上建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的財政民主制。

在財政民主制下，政府的財政行為由不受監(jiān)控或由上級監(jiān)控轉(zhuǎn)化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須通過某種形式，這就是議會。議會代表著納稅人的利益，反映著納稅人的呼聲。納稅人通過議會對要不要征稅，征什么稅、征多少稅，如何安排財政支出，支出效果如何等問題直接作出原則性決定并對政府的具體實施行為進行監(jiān)控，并有權(quán)對政府的財政部門或主管官員進行懲處。

從經(jīng)濟的角度看問題，民主制的核心就是財政民主制。我們所說的建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的民主政治，其主要內(nèi)容也是財政民主制。因為民主制從來就不是一個純粹的政治問題，它是針對政府行為，特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。一些學(xué)者直到現(xiàn)在仍把民主政治只看作是一個政治范疇，是不全面、不準(zhǔn)確的�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟需要民主制度，因為市場經(jīng)濟的靈魂是平等競爭，反對權(quán)力市場化。市場競爭越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了財政民主制，窮人的利益得到了照顧——通過西方社會的“兩道社會安全網(wǎng)”（即完善的社會保障制度）可見一斑。西方社會數(shù)十年來未見有大的社會動亂，這可能是一個主要原因。在財政民主制下，西方發(fā)達國家的議會中有納稅人的代表，有《納稅人宣言》，他們能夠理直氣壯指責(zé)政府，要求政府為納稅人提供服務(wù)和節(jié)約有效地使用財政資金。不管西方資產(chǎn)階級民主帶有多么大的虛偽性，這一點他們卻是實實在在地做到了的。如果在市場經(jīng)濟條件下不強調(diào)民主理財，不建立財政民主制，就將導(dǎo)致決策者個人偏好代替民眾偏好的現(xiàn)象發(fā)生，最終將侵害納稅人的權(quán)利。發(fā)達國家議會給我們的印象是議員們?yōu)槟骋回斦�支出項目而爭論不休，短則數(shù)周，長則數(shù)月，小到一座橋梁，一條公路，大到飛機、導(dǎo)彈、航天項目，一項財政支出方案往往要經(jīng)過多次聽證會和反復(fù)論證。過去我們只看到其爭吵不休的一面，其在科學(xué)性和減少失誤方面的長處是不是也應(yīng)引起我們的思索呢？

　　現(xiàn)代法治觀念源于西方法制的近代化進程，是西方文明的重要組成部分。什么是法治？德國《布洛克豪斯百科全書》第15卷里有一個頗具代表性的定義：“法治國家的要素有如下內(nèi)容：頒布在法律上限制國家權(quán)力的成文憲法；
用基本法規(guī)來保障各種不容侵犯的民眾權(quán)力；
法院從法律上保護公民的公共及私人權(quán)力不受國家權(quán)力的干涉；
在因征用、為公獻身及瀆職而造成損失的情況下，國家有賠償?shù)牧x務(wù)；
法院獨立，保障法官的法律地位；
禁止刑法有追溯效力；
最后，是行政機關(guān)的依法辦事原則�！睆倪@個定義中我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代法治的幾個基本要素：第一，法律是用來限制國家權(quán)力的；
第二，法律是用來保護民眾權(quán)利的；
第三，法律是行政機關(guān)的行為準(zhǔn)則。法治首先是用來“治”政府的，這，就是現(xiàn)代法治的真諦。這種意義上的法治，中國從來就沒有出現(xiàn)過。中國不僅沒有法治的傳統(tǒng)，一直到現(xiàn)在，人們?nèi)粤?xí)慣于傳統(tǒng)的思維，認為法治就是“依法治國”、“依法治廠”、“依法治街”、“依法治…”，誰“依法”？隱含的主語仍是政府�！耙婪ā�”只是總概念下的一個屬概念，一個現(xiàn)代法制國家僅僅作到“依法…”是遠遠不夠的，早在2000多年以前中國封建社會的早期就已經(jīng)作到了，商鞅變法、趙奢依法治趙等，都是成功的案例。唐律被公認為中國封建社會最完備的法律制度，但是，我們能說那樣的“依法治國”是“法治”嗎？這顯然是荒謬的�！胺ㄖ巍迸c“依法治國”的根本區(qū)別，在于“法治”首先是“治”政府，就是人民通過法律來限制和監(jiān)督政府的權(quán)力。我們所說的財政法治化，也必須從這個意義上加以認識。社會公眾通過議會和相應(yīng)的法律程序，具體說通過預(yù)算的法律權(quán)威，從根本上決定、約束和監(jiān)督著政府的財政行為，從而使財政充分體現(xiàn)出是社會公眾的財政。在公共財政體制下，公民納稅具有個人委托國家代為完成自己所必須而又無力提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的性質(zhì)。納稅人是在為自己納稅，他們除了“依法納稅”外，還擁有對國家財政事物的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；
而政府則必須按照納稅人的要求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，稅收的使用必須受到納稅人的監(jiān)督和根本決定，這一切實現(xiàn)的形式就是議會（在中國則是全國人民代表大會）。議會批準(zhǔn)的財政文件就是法律。政府征什么稅、向誰征稅、征多少稅、怎樣征稅，以及如何安排財政支出，都是由議會說了算，而不是由政府說了算。未獲得議會的批準(zhǔn)，政府一分一厘也不能征收和動用。這就充分表明，政府是代表著社會公眾在使用他們的“錢”，而直接體現(xiàn)出這樣的財政是“公共”的財政。

　　科學(xué)地探索公共財政起源和發(fā)展歷程，有助于人們揭示財政發(fā)展規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗、接受教訓(xùn)，以便在建立我國市場經(jīng)濟體制和公共財政的活動中變得更加主動、更加自由、更富有預(yù)見性。上述公共財政“萌芽期”、 “形成期”、 “完善期”的“三階段論”，還有待于學(xué)術(shù)界專家的鑒定，這里，我謹提出以下觀點：既然市場經(jīng)濟與公共財政有著如此密不可分的關(guān)系，那么是不是說，中國在進行社會主義市場經(jīng)濟體制改革的同時，也應(yīng)積極構(gòu)建自己的公共財政體制呢？回答是肯定的。市場經(jīng)濟國家200年的實踐已經(jīng)證明，實行市場經(jīng)濟體制的國家，必然選擇公共財政模式；
市場經(jīng)濟中的財政只能是為市場和社會提供公共服務(wù)的財政。對此我們必須有清醒的認識，不應(yīng)以“國情”之類的托詞拒絕改革�？梢灶A(yù)見，中國下一步財政改革的核心問題，將是如何盡快建立具有中國特色的公共財政體制。中國選擇公共財政模式如同當(dāng)初選擇市場經(jīng)濟之路一樣，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是不可抗拒的。

　�。ū疚脑�刊發(fā)于《財政研究》2002年第2—3期）

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