隨著國務(wù)院新的《信訪條例》的頒布，如何進行信訪改革的討論暫告一段落，認為新條例充分體現(xiàn)全面保護信訪人權(quán)利的意見占據(jù)了主流。與即將被廢止和替代的１９９５年國務(wù)院頒布的第一部《信訪條例》相比，新的《信訪條例》體例和內(nèi)容有很大的變化。概括地看，這部法規(guī)的體例由原來的六章增加為七章，字數(shù)由原來全文近３５００字增加到近７０００字。新《信訪條例》的基調(diào)凸顯了“規(guī)范”，對信訪人合法權(quán)益的保護主要是通過規(guī)范各級政府機關(guān)的信訪工作，規(guī)范信訪活動各方行為，明確信訪事項和信訪工作職責(zé)來體現(xiàn)的。

　　屬地管理信訪工作的新思路

　　新條例總則中將多年來實行的“分級負責(zé)，歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級負責(zé)”（第四條），強調(diào)了信訪事項屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時的主導(dǎo)作用。信訪工作實踐中，“歸口”的含義一般是指對辦理信訪事項的責(zé)任歸屬部門或單位的認定，遇到“條”“塊”交叉時如何歸口辦理，容易產(chǎn)生認定困難和矛盾，也為一些地方政府部門間相互推諉責(zé)任提供了客觀條件，損害了信訪人的合法權(quán)益。屬地管理并不排斥“歸口辦理”信訪事項，就信訪工作而言，屬地管理的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)更加豐富，即無論是屬“條”還是屬“塊”的信訪事項，其所在地的政府都應(yīng)承擔(dān)起管理職責(zé)，盡快明確辦理部門并督促解決。至于屬地管理原則究竟是指信訪事項的屬地管理，還是信訪人的屬地管理，實踐中有可能被誤讀，筆者認為，綜觀新條例全文內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)理解為對信訪事項的屬地管理，才有利于及時、有效地化解跨地或越級信訪產(chǎn)生的矛盾。

　　暢通信訪渠道成為各級政府重要職責(zé)

　　原條例第二章“信訪人”被新條例第二章“信訪渠道”取而代之，意味著國家將暢通信訪渠道作為各級政府及其工作部門處理信訪事項的重要職責(zé)，并力圖通過規(guī)定各級政府及其部門信訪機構(gòu)的工作方式、工作制度、工作機制等，確保信訪渠道的暢通無阻，為信訪人信訪活動提供便利，及時化解矛盾和糾紛。其中，由信息化帶來信訪形式的變化，構(gòu)筑全國信訪信息系統(tǒng)將成為暢通信訪渠道的重要舉措之一。新條例規(guī)定，利用現(xiàn)有各級政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建立全國信訪信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)上下級政府互聯(lián)互通，既有利于信訪人查詢信訪信息，也有利于上級政府信訪機構(gòu)及時了解、指導(dǎo)和督辦重要信訪事項。

　　此外，新條例還將政府主導(dǎo)之下的社會團體參與信訪機制寫入第二章，開始重視發(fā)揮社會團體如法律援助機構(gòu)、專業(yè)人員、社會志愿者等在解決信訪事項中的作用。此前，已有不少地方政府信訪機構(gòu)開始嘗試社會參與處理信訪的機制，如上海一些城區(qū)的居委會代理信訪，律師參與政府信訪接待并提供咨詢等，在拓寬信訪渠道的同時也收到一定實效。

　　全面規(guī)范信訪工作和信訪活動

　　新條例第六條第一次明確了縣級以上政府信訪工作機構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)范圍，即縣級以上政府信訪機構(gòu)是本級政府負責(zé)信訪工作的行政機構(gòu)，賦予各級政府信訪工作機構(gòu)受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)、督查、調(diào)研和指導(dǎo)等職權(quán)，使得各級政府及其相關(guān)部門信訪工作的職責(zé)更為公開明晰，這與我國新一屆政府提出的法治、責(zé)任、透明目標相吻合。新條例第七條還規(guī)定將信訪工作績效考核納入公務(wù)員考核體系，使各級行政機關(guān)及其工作人員在辦理信訪事項時，切實履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定職責(zé)，保護信訪人的合法權(quán)益。

　　同時，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，新條例規(guī)定信訪人進行信訪活動時也應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序；
取消了原條例中內(nèi)容較為虛泛和難以操作的獎懲與處罰一章，增加第六章為法律責(zé)任，即明確政府部門、信訪工作機構(gòu)和信訪活動各方的法律責(zé)任，包括依據(jù)公務(wù)員管理條例、治安管理處罰條例及刑法中的相關(guān)條款，追究行政機關(guān)及其工作人員違法處理信訪事項和信訪人違法進行信訪行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政和刑事責(zé)任。

　　依法行政和理性信訪的改革

　�。保梗梗的觐C布的《信訪條例》第八條規(guī)定：“信訪人對下列信訪事項，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出：（一）對行政機關(guān)及其工作人員的批評、建議和要求；
（二）檢舉、揭發(fā)行政機關(guān)工作人員的違法失職行為；
（三）控告侵害自己合法權(quán)益的行為；
（四）其他信訪事項�！睆男旁L工作實踐來看，這一條對于信訪人可以提出信訪事項的范圍規(guī)定得過于寬泛，難以區(qū)分哪些信訪事項屬于“法律、行政法規(guī)對處理程序另有規(guī)定”的事項，最后一項兜底條款更易造成信訪人對提出信訪事項的誤解。

　　新的《信訪條例》明確規(guī)定，信訪人針對或不服幾類組織及其工作人員（成員）的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項。這幾類組織及其工作人員（成員）主要是指國家各級行政機關(guān)及其工作人員、依法被授權(quán)具有管理公共事務(wù)的組織及其工作人員、提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位及其工作人員等。信訪人針對這些組織或人員的職務(wù)行為反映情況、提出建議意見或不服的，屬于行政機關(guān)信訪的受理范圍。這既與現(xiàn)行的行政復(fù)議、行政訴訟制度相銜接，也與政府在公共管理和服務(wù)領(lǐng)域提供服務(wù)的定位相一致，具有十分重要的法治意義。將處理、化解民間糾紛等功能從行政機關(guān)信訪受理范圍與信訪功能中分離出來，符合我國信訪制度漸進改革的總體思路，也是引導(dǎo)信訪人依法、理性信訪來維護自己合法權(quán)益的途徑之一。

　　第一部《信訪條例》經(jīng)過１０年的施行已近結(jié)束其歷史使命，嚴峻信訪形勢考驗下出臺的第二部《信訪條例》難以完全革除現(xiàn)行信訪制度的諸多弊端，但畢竟朝著法治的方向邁進了一大步。對于即將在今年５月１日起施行的這部新《信訪條例》，過多的贊譽與過度的擔(dān)憂都不可能完全改變中國信訪的客觀現(xiàn)實，一部好的法規(guī)需要付諸實踐才能產(chǎn)生預(yù)期效果。同時，實現(xiàn)信訪法治化需要政府、社會和民眾各方的共同努力，惟有過程與時間，才能換來制度變革的更大空間。(半月談)

　　新《信訪條例》今年施行

　　打擊報復(fù)信訪人者將受嚴懲 不準穿“冤衣”寫入草案又刪除

　　“保護信訪人的合法權(quán)益是一個憲法原則，特別是將‘任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人’從十年前舊《信訪條例》中的普通條款提升至總則位置，這是從未有過的，是一大亮點�！�

　　新版《信訪條例》第六章第四十六條規(guī)定：打擊報復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分�？梢灶A(yù)見，這些條款將成為今后信訪群眾緊握于掌中的一柄維權(quán)利劍。

　　據(jù)透露，原來新《信訪條例》草案中曾有不準信訪人穿“冤衣”（寫有“冤”字的服裝）的規(guī)定，后來國務(wù)院法制辦采納了于建嶸等有關(guān)專家的建議，刪除了這一不太妥當(dāng)?shù)臈l款。

　　■ 半月談記者 賀大為 周清印

　　十年前，國務(wù)院頒布第一部《信訪條例》；
十年后，新版《信訪條例》應(yīng)急亮相。

　�。玻埃埃的辏痹拢等�，國務(wù)院第７６次常務(wù)會議審議并原則通過了新的《信訪條例》（修正草案）。５天后，總理溫家寶簽署了中華人民共和國國務(wù)院第４３１號令。有心人注意到，這是新年伊始出臺的第一部法規(guī)。

　　彈指十年間，新版《信訪條例》較之舊版《信訪條例》出臺的背景，已發(fā)生了諸多頗費思量的深刻變化──

　　十年間，全國信訪數(shù)量連續(xù)數(shù)年一路高漲，幾成“信訪洪峰”態(tài)勢；

　　信訪警示的社會矛盾日趨突出、尖銳而復(fù)雜，一些地方政府部門視若“燙手的山芋”，矛盾焦點向中央聚集；

　　信訪之路漫長、崎嶇、艱辛，眾多信訪人視若畏途而又欲罷不能；

　　信“訪”不信“法”，信訪對司法權(quán)威的消解遭到詰問，信訪機構(gòu)的存廢和信訪制度的改革引發(fā)學(xué)界和信訪界針鋒相對的討論……

　　承載著如此密集的社會矛盾，如此過高的社會期許，這部自５月１日起就要施行的２００５新版《信訪條例》，究竟能否給民眾一個比較滿意的應(yīng)答？能否有助于紓解“信訪結(jié)扣”，構(gòu)建和諧社會？

　　“不得打擊報復(fù)信訪人”被提升到信訪總則的突出位置

　　去年１０月１９日，中國社會科學(xué)院信息專報刊印的一篇《關(guān)于我國信訪制度的調(diào)查》，上報后受到中央高層的重視。今年元月２１日上午，在中國社會科學(xué)院大樓１３３０室，該文的作者于建嶸研究員在剛剛送走多名上訪群眾后，撥冗接受了半月談記者的專訪。而就在一個星期前，于建嶸研究員應(yīng)約到中南海北門旁的國務(wù)院法制辦公室，同主持新《信訪條例》修改工作的一位負責(zé)人就該條例的修改與宣傳交換了意見。

　　“在我看來，新《信訪條例》最大的變化，就是突出保護信訪人的合法權(quán)益，將其確定為信訪工作的重要原則�！辈稍L一開始，于建嶸研究員就向半月談記者開宗明義地強調(diào)�！氨Ｗo信訪人的合法權(quán)益是一個憲法原則，特別是將‘任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人’從十年前舊《信訪條例》中的普通條款提升至總則位置，這是從未有過的，是一大亮點�！�

　　這位有影響的學(xué)者在進行過大量社會調(diào)查后認為，目前信訪成了相當(dāng)一部分群眾在權(quán)益受到侵害后，與基層政府抗爭的主要手段。申訴、控告本是憲法賦予人民群眾的權(quán)利，然而，老百姓的這種維權(quán)嘗試卻往往激起一些基層官員的打擊報復(fù)。

　　于建嶸和他的６人課題組曾于２００４年５月至１０月展開過迄今國內(nèi)最大規(guī)模的針對上訪人群的專項調(diào)查。對６３２位進京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，５５．４％的上訪者因上訪被抄家或沒收財物，５３．６％的上訪者因上訪被一些受干部指使的人打擊報復(fù)。新版《信訪條例》正視了這一現(xiàn)實矛盾的普遍存在，在第六章第四十六條規(guī)定：打擊報復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分。

　　可以預(yù)見，這些條款將成為今后信訪群眾緊握于掌中的一柄維權(quán)利劍。

　　據(jù)透露，原來新《信訪條例》草案中曾有不準信訪人穿“冤衣”（寫有“冤”字的服裝）的規(guī)定，后來國務(wù)院法制辦采納了于建嶸等有關(guān)專家的建議，刪除了這一不太妥當(dāng)?shù)臈l款。

　　當(dāng)然，新版《信訪條例》并沒有無節(jié)制地擴張信訪主體的訴求權(quán)利，而是在強化中又有規(guī)范。新條例針對當(dāng)前在信訪秩序方面存在的突出問題，對圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛，堵塞、阻斷交通，攜帶危險物品或者管制器具等六類行為作了禁止性規(guī)定，并與刑法等法律作了銜接，規(guī)定由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。顯然，在一個法治社會，任何權(quán)利行使和保護都不能偏離法律航線和理性尺度。

　　強化問責(zé)制，將化解信訪矛盾下移到基層

　　有兩組數(shù)據(jù)頗令記者深思：２００３年國家信訪局受理群眾信訪量上升１４％，省級只上升０．３％，縣級反而下降了２．４％；
中央和國家機關(guān)受理群眾信訪量上升４６％，而省、地、縣直屬部門增幅較小，有的還是負增長。

　　于建嶸等對６３２位進京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，他們走訪的部門平均在６個以上，最多的達到１８個。其中，國家信訪局、全國人大常委會、最高人民法院、中紀委、公安部、最高人民檢察院、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、民政部成為九大熱訪部門。

　　信訪升級，矛盾焦點向中央聚集，中央機關(guān)信訪量過大，成為新版《信訪條例》起草修改之初就需要著手解決的一大難題。于是，將信訪問題解決在基層，解決在一線，解決在萌芽狀態(tài)，成為加強黨的構(gòu)建和諧社會能力的一大路徑。

　　在新《信訪條例》總則中，實行多年的“分級負責(zé)，歸口辦理”信訪工作原則，被修改為“屬地管理、分級負責(zé)”，被引申為“誰主管、誰負責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”。與此同時，各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的一系列職責(zé)被強化，半月談記者注意到，有三個“應(yīng)當(dāng)”條目尤為醒目：應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道；
應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項的矛盾和糾紛；
應(yīng)當(dāng)建立各負其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會議、建立排查調(diào)處機制、建立信訪督查工作制度等方式，及時化解矛盾和糾紛。

　　透過嚴峻的“信訪洪峰”，我們看到的是目前一些地方行政機關(guān)或其工作人員違法行政，侵害群眾合法權(quán)益；
一些機關(guān)對發(fā)生的信訪事項，推諉塞責(zé)、敷衍了事、久拖不決。為此，新《信訪條例》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并在一定范圍內(nèi)予以通報；
各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系。

　　在該條例第六章第四十條，行政機關(guān)超越或者濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為等四種情形之一導(dǎo)致信訪事項發(fā)生，造成嚴重后果的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　于建嶸研究員提醒記者注意，這里的責(zé)任主要指向政府及其有關(guān)部門，各級政府要依法行政，重視和解決基層問題，不能一推了之，最終把所有矛盾引向信訪機構(gòu)。早在２００３年，時任國家信訪局局長周占順在接受半月談專訪時第一次公開披露“四個８０％”，后為學(xué)界和媒體廣泛引用：據(jù)調(diào)查分析，在當(dāng)時群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，８０％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；
８０％以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決；
８０％以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；
８０％以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。

　　細讀新《信訪條例》中這些措辭嚴厲、飽含問責(zé)要義的約束性條目，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體打造責(zé)任政府的力度清晰可鑒。事實上，解決信訪突出問題一直在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體張揚執(zhí)政為民的視野之中。在胡錦濤總書記的批示下，中央最近建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，２８個部門和單位聯(lián)袂齊抓。

　　一個負責(zé)任的政府，必然也要肩起效能政府的天職。新《信訪條例》以提高效能為“牛鼻子”，創(chuàng)新一系列信訪工作機制。新機制中有一大亮點特別引人注目，就是第一次要求建立信訪信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。據(jù)透露，這是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自提出來的。國家信訪工作機構(gòu)建立全國信訪信息系統(tǒng)，縣級以上地方人民政府建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng)，并與上、下級政府及其部門的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。建成后，人民群眾在當(dāng)?shù)靥岢龊筒樵冃旁L事項就像在省城或者北京提出和查詢一樣，其方便、高效、透明、便于監(jiān)督的好處顯而易見。

　　信訪并非權(quán)利救濟和保障的獨木橋，信“訪”更應(yīng)信“法”

　　“我上訪了這么多年，越來越感到好像是條死胡同，還是要靠國家的法律。如果法院公正審判，而且不收老百姓的費，按時處理問題，那還用什么上訪啊？”就在接受半月談記者采訪的前兩天，于建嶸研究員與來自河南駐馬店的進京上訪農(nóng)民劉成進行過一番訪談，這番話就是劉成傾吐出來的，也傳達了上訪群眾的共識和典型心態(tài)。

　　 事實上，舊版《信訪條例》實施十年來，關(guān)于信“訪”與信“法”的爭議一直未斷。不可否認，中國信訪制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲，實現(xiàn)社會正義等方面起到很大的權(quán)利救濟作用。但它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對一些司法活動的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道，運行過程中直接或間接形成一股對司法權(quán)威和法治建設(shè)的抵消力。中國現(xiàn)行信訪制度承載了太多的不合理責(zé)任，已感力不從心。

　　正如眾多專家呼吁的那樣，社會成員的正當(dāng)參與和權(quán)利保障并不只有信訪活動一條獨木橋可走，信訪不可能也不應(yīng)當(dāng)“包羅萬象”、“包打天下”；
公民權(quán)利的保障更多的應(yīng)通過國家法律的渠道來實現(xiàn)。

　　新版《信訪條例》顯然在一定程度上認可了這一發(fā)展方向。第十四條、第十五條和第二十一條規(guī)定，對已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機關(guān)提出。信訪人對各級人大及人大常委會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當(dāng)分別向上述機關(guān)提出。

　　將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，為司法預(yù)留下合理空間──新版《信訪條例》的這一變化可能不太惹人注意，并且也很可能被相當(dāng)一部分信訪群眾所不解，但于建嶸研究員強調(diào)，“這一點其實意蘊深遠，是立法上的一大進步，一個亮點�！�

　　這一亮點折射的是“有所為有所不為”的理性思維，和對信訪人“道是無情卻有情”的深層關(guān)懷。作為長期關(guān)注信訪制度和農(nóng)村弱勢群體的學(xué)者，于建嶸研究員認為，“現(xiàn)行信訪制度的最大問題是功能錯位、越位。信訪制度的本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達民意的制度設(shè)計和公民政治參與的重要途徑，而一切可以通過法律途徑解決的問題，都應(yīng)該走司法之路�！�

　　但現(xiàn)狀是，老百姓長期將信訪當(dāng)作“最后的依賴”，很少把司法視為維護社會正義的最后一道防線。在接受于建嶸等人問卷調(diào)查的６３２位進京上訪農(nóng)民中，有４０１位在上訪前到法院起訴過，其中法院不予立案的占到４２．９％，認為法院不依法判決導(dǎo)致自己敗訴的占５４．９％。

　　訪談中，于建嶸對半月談記者多次強調(diào)，信訪改革之后，司法領(lǐng)域的改革必須及時跟進。他甚至認為，“盡管推進司法改革同樣任重道遠，但克服司法腐敗，還是要比克服信訪造成的危害相對容易得多。與其投入人力、物力擴張信訪機構(gòu)的權(quán)力，不如拿這些精力去加強司法。我們最終需要的是法治�！�

　　往深層次探究，信“訪”不信“法”行為的背后，無疑是傳統(tǒng)文化觀念和情結(jié)的奇怪作用。“寄希望于上級領(lǐng)導(dǎo)，認為政府萬能，這實際上是一種傳統(tǒng)的‘青天意識’和濃厚的官本位思想。就本質(zhì)而言，這仍然是人治的思維模式�！�

　　更為關(guān)鍵的是，不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于對具體案件進行批示，而下級官員則習(xí)慣于按批示辦事。這種以人治為線索，貫穿上級官員、下級官員和老百姓的政治邏輯，形成了內(nèi)在的循環(huán)，進一步加劇了群眾對信訪的依賴。

　　從這一意義上說，要走出當(dāng)前的信訪迷局，首先要從官員著手，切實貫徹依法行政的法治理念。新《信訪條例》公布前，有關(guān)負責(zé)部門把宣傳的重點放在普通群眾身上，后來采納了于建嶸研究員的建議，著重對官員做好《信訪條例》的宣傳工作。（半月談雜志社編輯：許小丹 王新亞 黃海燕）

相關(guān)熱詞搜索：解讀 信訪條例