近年來，我們的專家學者一直在大聲疾呼：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不要干涉村民自治�！毙抻喓蟮摹洞逦瘯�組織法》也明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。”事實上，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去主動干涉村民自治，而村干部和村民也往往要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去干涉他們的內(nèi)部事務；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動的干涉，也往往是借助村干部和村民的要求介入；
盡管村民自治已經(jīng)初見成效，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間傳統(tǒng)的相互依存的“上下級”關(guān)系，并沒有隨著村民自治的推行而出現(xiàn)根本性的調(diào)整。

　　在村民自治制度尚不完備、尤其是整個外部大的法制環(huán)境還不匹配的情況下，未經(jīng)民選的基層政府和公檢法部門，是民選的村民委員會“施政”行為的“后臺”依靠、以及村落內(nèi)部矛盾最終的仲裁和評判者。農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的初期，村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務的過程，還難以脫離現(xiàn)有基層政府和公檢法部門的直接“干預”、難以脫離整個國家目前的法制環(huán)境而孤立的存在。我們應該站在推進整個國家轉(zhuǎn)型的角度去看待村民自治，讓村民自治與整個國家的政治文明建設(shè)協(xié)調(diào)并進。

　　誰在為村民自治“做主”

　　2004年下半年，魯北北部的大李村完成了本屆村民委員會換屆選舉，小劉以數(shù)票之差戰(zhàn)勝上屆村委會主任老李，當選新一屆村委會主任。

　　在大李村，老李擔當村支部書記20多年，上屆村民委員會選舉他又兼上了村委會主任一職。老李是當?shù)赜忻�的大能人，在任期間，村里靠向銀行貸款和拉部分村民集資建起了磚廠，村集體經(jīng)濟有一定實力。幾年來，老李舍得花錢開街、修路、上自來水，替村民交納“皇糧國稅”，打點上下關(guān)系，大李村成了遠近聞名的富裕村和上級領(lǐng)導眼里的“標”。

　　村里日子好過了，老李書記的“排譜”也隨之大了起來。他出門有專車，一天兩頓酒，自家的二層小樓也在村里臨街最顯眼的地方拔地而起。前兩年，他未經(jīng)村兩委商量，把磚廠承包給了自己的女婿，還讓自己的兒媳擔任村會計，這幾年，村里的各項工程也都承包給了自己的外甥。對這些，村民們都看在眼里記在心里。

　　小劉是個復員軍人，曾在上屆村委擔任委員。他平日里就看不慣老李書記的做派，只是時機未成他一直隱忍不發(fā)。臨近本次換屆，小劉站了出來。他通過散發(fā)傳單、上門宣傳等形式，向村民們揭發(fā)老李書記的種種劣跡，振臂一呼，最終一舉將老李拿下。按照山東省本次村民委員會換屆選舉的規(guī)定，原則上實行村兩委“一肩挑”，當選村委會主任者，如果是黨員，可以直接兼任黨支部書記。小劉這次眼見著要“黨政大權(quán)”一把抓。

　　按說，選舉結(jié)果已經(jīng)明確，老班子下臺，新班子上任，事情原本就應該這樣結(jié)束了。誰料一波未平、一波又起，矛盾剛剛開始，更大的亂子還在后頭。

　　選舉結(jié)果一出，村里立即炸了營。本來，老李認為這次選舉自己十拿九穩(wěn)。李姓是村里的大姓，那些街面上走動的李姓不是他的侄子輩、就是他的孫子輩，平時他對其他姓也沒少拉攏。出現(xiàn)這個結(jié)果，老李認為完全歸罪于小劉冷不防從背后扎了他一刀。選舉結(jié)果一出，老李就帶著自己的幾個鐵桿支持者罵到了小劉的家里，并且摔壞了小劉家的飯鍋，當晚，小劉家的柴火垛還莫名其妙的著起了大火。

　　在魯北農(nóng)村，“砸鍋”是要斷別人生路的意思，是很犯忌諱的，而縱火不用說也是大事。小劉把這些事情報到鎮(zhèn)上，鎮(zhèn)領(lǐng)導要派出所處理。第二天來了兩個聯(lián)防隊員了解情況，他們草草的看了一下現(xiàn)場，說爭執(zhí)中互有對罵，摔扁了的鍋修修還能用，構(gòu)不成犯罪；
點火的事情沒有人證物證，不能斷定是誰應承擔責任，更何況一堆柴草也值不了幾個錢。

　　眼見著“上級”不給自己做主，小劉回過頭來直接對準了老李。老李火氣大，小劉也不是“省油的燈”，他一不做二不休，立即組織人查老李的賬。這一查不要緊，村集體賬上一個大子沒有，還欠著土管部門罰款、工商管理費、稅款、飯店的吃喝費、汽修廠的修理費、建筑隊的工程款近10萬元。

　　厚厚一摞帳本子擺在鎮(zhèn)領(lǐng)導面前，鎮(zhèn)領(lǐng)導心平氣和地說：“村里進進出出是本明白賬，老李給村里拉的饑荒再大，也不能證明他貪污。這年頭干事業(yè)的人哪里有不拉饑荒的。吃喝費是多了點，村里有企業(yè)，要給企業(yè)處理各種關(guān)系能不吃喝嗎？你過去也當過村委會委員，你沒跟著吃嗎？你年紀輕輕的，剛上臺最主要的是穩(wěn)定，搞亂了村子對你也沒有好處�！�

　　小劉一想，這話也有道理，回去就想息事寧人。誰料樹欲靜而風不止，沒幾天，一批又一批要賬的找上門來了，不久，當?shù)胤ㄍサ膫髌毕聛砹�，告之小劉作為大李村的法人代表，如拒不償還債務，將被依法拘留。

　　到這個時候小劉才明白過來：這是老李多年苦心經(jīng)營的各種社會關(guān)系在起作用了。他知道，老李是個翻臉不認人的主，平日里吃了他、喝了他、拿了他的那些上級領(lǐng)導們，都有把柄在他手里，這么個關(guān)節(jié)眼上他們?nèi)绻�不出來表現(xiàn)一下姿態(tài)，老李會把他們一塊抖摟出來。

　　就在即將山窮水盡的時候，小劉想起了選他的群眾。他想動員村民集體上訪，來對抗來自上級的壓力。讓他沒有想到的是，村民這個時候卻不聽他招呼了。因看不慣老書記的“腐敗”，大伙才決定選小劉上臺；
小劉上臺后拒不償還上屆班子留下的債務，村民們一下子恐慌了，因為村民有一多半人在磚窯上有集資。這些集資不說小劉拒不償還，即使想還，他拿什么還？老李“當政”的時候，每年都給集資的村民發(fā)紅利，現(xiàn)在到好，紅利沒了影，老本都眼看著要“打水飄”。這么一來，村民們不僅不去參加小劉組織的上訪，反而大都站到了老李的一邊，希望老李重新“翻過點子”來，他們也好“冤有頭債有主”。

　　按照有關(guān)規(guī)定，本屆村委會選舉結(jié)束之后，隨之要選舉出村民議事理事會、村民監(jiān)督小組、村民理財小組等村委會下屬組織。只有是這一整套班子完善起來后，村委會才能在他們的授權(quán)或監(jiān)督下開展工作。這時候，落選的老李書記出現(xiàn)了，他號召他的支持者抵制這些選舉活動。此后鎮(zhèn)上干部先后三次來組織選舉，都因到會人數(shù)遠遠不到法定人數(shù)而作罷。新任村委會面對這一局面束手無策，各項工作更是無從談起。

　　有鑒于小劉駕御不了大李村的局面，在接下來的村黨支部選舉中，鎮(zhèn)上要求老李繼續(xù)作為支部書記人選。

　　在村一級，不是實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督嗎？怎么有這么多事糾纏上上級行政和公檢法機關(guān)？中國的村落，當然應該在國家的行政和公檢法部門管理之下，然而，正如魯北大李村選舉后出現(xiàn)的情況一樣，現(xiàn)實中的確有很多屬于村民自治范圍內(nèi)的事務，無法在村落內(nèi)部得到解決，“自治”下的村民，還有人在為他“做主”、甚至他還需要有人為他“做主”。

　　村干部：孩子哭抱給他娘；
村民：找“父母官”討說法

　　村民自治賦予了村民以直接選舉權(quán)，也就是說村民可以直接給村干部授權(quán)。但是，村民給村干部授予的這一權(quán)力，在現(xiàn)行的國家管理體制框架內(nèi)，卻缺乏具體的內(nèi)容：按照修改后《村民委員會村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會“鋼性”的權(quán)力是“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”，“依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，這些權(quán)力的運作往往直接觸動每家每戶的根本利益。

　　村委會要想做些事情，就難免與一些戶的利益發(fā)生沖突。由于是屬于村民自治范圍內(nèi)的事務，村委會的決定對村民沒有法律約束力，村民要聽還好，如果不聽，還真拿他們沒辦法。西方的民主是“多數(shù)決”、多數(shù)人形成的意見少數(shù)人就得服從；
在村民自治下，也是“多數(shù)決”產(chǎn)生的權(quán)力，在運作的過程中卻必須遵循“協(xié)調(diào)一致”的原則，屬于村民自治范圍內(nèi)的事務，從理論上講只要有一個戶拒不執(zhí)行就可能將村委會決定“一票否決”。從這個意義上說，村民投票選出了村委會，但并沒有授予他們有約束性的、有強制力的管理村落的權(quán)力。

　　憑多數(shù)支持當選的村干部，當然不甘心因少數(shù)“茬子戶”掣肘而讓自己的權(quán)力受到限制。自身沒有行政執(zhí)法權(quán)的他們，在村內(nèi)矛盾沒法通過協(xié)商解決的時候，就“孩子哭抱給他娘”，自然要向具有行政執(zhí)法權(quán)的上級部門求助。從這個意義上說，村民委員會的權(quán)力由村民授予，其權(quán)威卻要靠政府和公檢法部門來維護。

　　作為村落精英或者叫強者的村干部，在現(xiàn)實生活中往往并不囿于《村民委員會村民委員會組織法》等相關(guān)法律政策的限制。處理起具體事務來，在協(xié)商不通之后，在多數(shù)村民的支持下，也往往采取強硬的手段去對付他們眼里不配合工作的“刁民”。處在弱勢地位被“修理”的村民，在村內(nèi)有苦無處訴、有冤無處申，就要上訪、就要找“父母官”討說法。

　　在魯北農(nóng)村現(xiàn)實社會中，發(fā)生在村落內(nèi)部無法自行消化需要“上繳”的矛盾可以說伏拾皆是。

　　先說兩件村干部間鬧矛盾的事：

　　多年來，大喇叭在農(nóng)村是權(quán)力的象征。進村找管事的村干部不用打聽人，只要看到村里最高的那根電線桿子上那組大喇叭，喇叭下必定是管事村干部的家。在魯北農(nóng)村，村干部向村民傳達上級精神、發(fā)號施令都離不開這組大喇叭。這幾年，要到魯北沙王村找管事的村干部再用這招就不行了，因為這個村冒出了四五組大喇叭。據(jù)知情人介紹，沙王村大喇叭下有本屆支部書記、村委主任家，也有上屆支部書記、村委主任家，村辦公室的屋山上還有一組。上屆書記、主任以他們的報酬沒有結(jié)算清楚為由拒不交出大喇叭，于是新任村班子就在辦公室另外安置了一套。后來書記、主任鬧矛盾，他們都有一肚子的話向群眾說，就各自在自家屋山上安裝了一套。

　　四個前后任領(lǐng)導四個心眼、各領(lǐng)著四伙“人馬”，誰也不服誰，一到有選舉之類大事，常常是四五組大喇叭一起響，如果遇到他們中間有人喝醉了酒，還不時通過大喇叭對罵，村里比演戲都熱鬧。為這事現(xiàn)任村委主任也曾想召集村民代表評評理，村民代表都說這事荒唐，但究竟誰家的該撤、誰家的保留卻形不成多數(shù)意見。村里也有村民公約等相關(guān)制度，但那一條制度也沒有關(guān)于大喇叭的規(guī)定。村內(nèi)協(xié)商不出個結(jié)果，最后村委會主任只好找到鎮(zhèn)上的領(lǐng)導，要領(lǐng)導出面解決。

　　還有發(fā)生在魯北老管村的這樣一件事，這件事與上文說的大李村的情況有些相似之處：一企業(yè)占用老管村的土地，賠付該村一筆巨款。上屆主任兼書記老管在給群眾辦了些事情的同時，也順手“改善”了自己生活和工作條件，此舉惹得民怨沸騰。在這屆村委會換屆選舉時，原村委會委員小管出來揭了老管的老底，他還向群眾承諾，只要選他上臺，他做的第一件事就是把那筆占地賠付全數(shù)分到各戶。選舉結(jié)果是：小管順利當選，老管位居第二，另一位當選者是個外姓人、他是老管當年培養(yǎng)的“接班人”。這么三個人在臺上，可就有戲看了。

　　老管懂得一些村民自治的政策，提出村里的大事小情必須“民主決策”，要三個人一起商量才成。但只要是小管提出的問題，老管和他的那位追隨者毫無例外的給于否決。小管孤掌難鳴，事先向選民承諾的，一件也辦不成。不得已，最后還是要去找上級領(lǐng)導協(xié)調(diào)。

　　再說兩件村干部與村民鬧矛盾的事：

　　前幾年國家投資興建村村通工程，鎮(zhèn)上開會，要求各村抓住機遇進行村莊規(guī)劃，搞好橋梁、街道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。耀家村兩委在反復商議的基礎(chǔ)上決定開街。所謂開街就是按照規(guī)劃把村里的主要街道拓寬、取直、硬化。要開街首先要遷占，所謂遷占就是把妨礙開街的戶搬走。為鼓勵相關(guān)的戶搬遷，村里規(guī)定，搬遷最早的戶可以在本村最好的地段優(yōu)先選擇新的宅基地。事情開始進行的比較順利，等到了最后，還是有三戶硬抗著不搬。在反復做工作做不下來的情況下，村干部叫施工隊的推土機強行推倒攔著的住戶的院墻。在這種情況下，三個戶與村干部發(fā)生了肢體沖突，工程被迫停工。村兩委本來是想給群眾辦好事，沒想到遇到這么大的阻力。本想就此罷手，但多數(shù)村民已經(jīng)把舊房拆除，村里已經(jīng)拆了個亂七八糟。實在沒有辦法，他們只好找鎮(zhèn)領(lǐng)導，最后鎮(zhèn)上分管城建的副鎮(zhèn)長帶領(lǐng)公安、司法等部門的人員進駐該村。

　　另一件事與分地有關(guān)。東街村小郭競選村委會主任成功，他上臺做的第一件事就是重新調(diào)整土地。此前，東街村的土地十多年沒做過調(diào)整，很多戶老人去世和閨女出嫁、子女上學遷戶口后不退地，而很多戶孩子長到七八歲了還沒有分到地。更為嚴重的是，前幾任領(lǐng)導的親支近派低價承包的集體機動地大都超期不退，惹的群眾意見很大。小郭也正是以重新調(diào)整土地為主要競選綱領(lǐng)，贏得了選民的支持。就在調(diào)地一事咋呼出去的當天夜里，有人把一副白紙?zhí)�在了小郭家的大門框上（按照當?shù)仫L俗，家里死了人才落白門。(點擊此處閱讀下一頁)

　　），并且大街上貼出了一些大字報，揭小郭祖宗八代的短。這些小動作沒有讓小郭退縮，他繼續(xù)張羅分地事宜，當年秋后他組織機械把那些強行種上小麥的多占地翻耕，組織重新調(diào)整。看到小郭軟硬不吃，這些戶聯(lián)合起來，拿上國家關(guān)于土地延包三十年不變的文件，和他們與前幾屆村干部續(xù)簽的土地承包合同（幾屆村干部下臺的前夜擅自突擊和他們簽定的），開始到鎮(zhèn)、到縣上訪。

　　魯北地區(qū)村落內(nèi)部管理與被管理之間，目前主要存在兩種矛盾。一是村干部與農(nóng)戶之間的矛盾。集中表現(xiàn)在經(jīng)濟糾葛如債務糾紛等、“任務”糾葛如稅費收繳困難等、利益分配和調(diào)整糾葛如開街分地中的矛盾等。二是村干部內(nèi)部的矛盾。現(xiàn)有選舉制度下，村干部的當選事實上是部分利益群體或勢力支持的結(jié)果，反過來說村干部要想當選，必須培植或組織支持自己的利益群體或勢力。選舉，也必然是不同的利益群體和勢力間的競爭。這一競爭并不會因為選舉的結(jié)束而煙消云散，競選過程中結(jié)下的怨氣，和“當政”后利益分配立場上的沖突，會使得組成村班子的各成員間各懷心腹事、各打各的小算盤。一旦相互間達不成妥協(xié)，必然難以共事、最后還會演化成難以調(diào)和的矛盾。既然屬于村民自治范圍內(nèi)的事務，現(xiàn)行的有關(guān)政策法規(guī)、民法、民訴法、刑法、刑訴法、治安處罰條例都難以明確規(guī)定。如果村內(nèi)拿不出定論，就得找個權(quán)威來“拍板”

　　村民自治范圍內(nèi)的矛盾，最終要向他們傳統(tǒng)的上級行政和公檢法機關(guān)那里集結(jié)。

　　村民自治與行政和公檢法機關(guān)管理之間還有一條沒剪開的臍帶

　　修訂后的《村民委員會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”。據(jù)此，我們的專家、學者們在殫精竭慮的研究“領(lǐng)導”與“指導、支持和幫助”的區(qū)別。以為弄清了這幾個概念的基本內(nèi)涵、并據(jù)此各自定位，就能理順鎮(zhèn)村之間的關(guān)系。其實，在現(xiàn)實工作中村和鎮(zhèn)對這幾個概念的理解都沒有離譜，但并不是簡單的理解了這幾個概念就可以把一切“納入正軌”。村民自治生存所處的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境，決定了它難以在不受外來“干涉”的情況下自行消化其“內(nèi)部事項”。村民自治的制度性缺陷，和國家法律政策的不配套，以及村落與它上面的行政和公檢法部門之間剪不斷、理還亂的利益關(guān)系，決定了真正意義上“自治”的難以實現(xiàn)。說到底，有了比較純粹的民主，而沒有與之相配套的法制，這才是問題的真正根源。

　　十幾年前我在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，那時侯督促下面的工作實行“進度表”制度，鎮(zhèn)上督促的每一項工作，下面的各村都要按時報進度，比如秋種進度、新上工業(yè)項目進度、改廁進度、滅鼠進度等；
現(xiàn)在再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去問，他們大都還在實行“進度表”制度，只不過報送的內(nèi)容，已經(jīng)變?yōu)閬y村的轉(zhuǎn)化、上訪事件的發(fā)生情況等。多年來，政界、學界都在爭論是否要實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，甚至提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　誠然，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的已經(jīng)沒有多少作用可以發(fā)揮，但在村級社會矛盾紛繁復雜、有些矛盾還十分尖銳的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少是農(nóng)村社會問題與整個國家行政架構(gòu)之間的緩沖帶，國家要想避免直接與農(nóng)村社會矛盾過招，真還離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)這堵“防火墻”。多年來各級一直強調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，穩(wěn)定工作的主要內(nèi)容就是借助行政手段，協(xié)調(diào)公檢法部門到各村去“滅火”、去化解各村的矛盾。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)因村而立。人民公社撤消后代之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了有過渡安排的意思在，反映的是國家對農(nóng)村級管理方式的轉(zhuǎn)化，但這個轉(zhuǎn)化并不意味著弱化。確保農(nóng)村穩(wěn)定，是新時期基層政府的主要任務。要達到確保農(nóng)村穩(wěn)定的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須牢牢的把村一級抓在手上。同時，村一級，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)利益、權(quán)益所在。在全部取消農(nóng)業(yè)稅之前，來自農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”、各種稅費是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源；
一直以來，在村級一般是支部書記“說了算”，而支部書記的權(quán)力又直接來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的授予，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正是通過掌握了各村的支部書記而掌握全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進而樹立一方的威權(quán)。

　　從這個意義上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以行政手段推動工作、干預村落內(nèi)部事務，有其傳統(tǒng)、客觀環(huán)境和條件。村民自治的推行，給基層行政和公檢法機關(guān)的管理方式、管理手段帶來了一些有正面意義的新變化。比如從思想上盡量分清“領(lǐng)導”與“指導、支持和幫助”的區(qū)別，不再事無巨細的看在眼里、抓在手上，盡量不去干涉村落內(nèi)部的自主選擇。但也同時產(chǎn)生了一些負面影響，比如對本部門有利的事情、有可罰沒的搶著管，對本部門不利的事情能推則推，看著“肉爛在鍋里”。果園、魚塘、房舍承包之類的經(jīng)濟糾紛，在處理的過程中能“落淤”，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)管部門、派出所、法庭都搶著處理；
選舉爭議、宗族矛盾、一些村干部欺壓良善、混混泥腿給村干部出難題等，處理起來沒有“油水”、費力不討好，“逮不住貔子惹一腚騷”，陷進去拔不出腿來，各方就“能推不攬、閑事少管”。

　　隨著稅費改革和農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村落資源的依賴正在弱化，但《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的7項具體職能：財政、民政、公安、司法、行政和計劃生育等，在履行這些職能時，他們不可能直接與各家各戶打交道，還離不開村級組織的協(xié)調(diào)與配合。村級組織的聽話、順從，不僅是他們情感的需要，也是他們開展工作的需要。因此他們有時要利用組織選舉的機會，攫取選舉的主導權(quán)，進而影響、甚至干預和操縱選舉，在村落樹立他們的代理人。平時，對它中意的、按照他的意圖產(chǎn)生的村級自治組織，他會關(guān)照；
對它不中意的、不是按照它的意圖產(chǎn)生的村級自治組織，在遇到難題時不可避免的要“看他們的笑話”、甚至順手給予一些刁難。

　　在這種情況下，村民自治所謂的“四個民主”，幾乎那個“民主”離開了上級機關(guān)的“作主”也難以實現(xiàn)。這種狀況不是法律和政策本身造成的，是由村落和基層政權(quán)的傳統(tǒng)關(guān)系、基層政權(quán)的生存環(huán)境決定的，歸根到底是由他們權(quán)力的授予與他們所管轄的群眾無關(guān)造成的。村民有權(quán)彈劾和罷免由他們選舉產(chǎn)生的村委會，但卻對上級行政和公檢法部門奈何不得。民主要靠法制來維護，村落在實行民主，但維護村落的民主卻要靠村外的行政和公檢法機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級的政府，他受國家委托直接管理農(nóng)村、與農(nóng)民直接打交道，村民自治中出現(xiàn)的問題，所反映的是走向民主的村落社會，與改變緩慢的國家政治環(huán)境的矛盾。

　　所謂“村干部”，是新中國成立后出現(xiàn)的一個新名詞，他們從一開始就不是真正的“干部”。他們不是國家機關(guān)、軍隊、人民團體中的公職人員，不享受國家公職人員的待遇，在村里卻要承擔國家公職人員的責任、長期以來事實上也行使國家公職人員管理村落的權(quán)力。這種責任和權(quán)力的賦予，在實行村民自治之前幾乎完全依靠上級組織和領(lǐng)導的指定。

　　也正因如此，村干部形成了對上級組織和領(lǐng)導的依賴、也從上級組織和領(lǐng)導那里獲取合法性。他們根據(jù)上級領(lǐng)導的指示開展工作，工作中出現(xiàn)搬不動的難題就“孩子哭抱給他娘”，也自然要找上級領(lǐng)導解決。比如前幾年收繳“三提五統(tǒng)”和稅費，每個村幾乎都有那么幾個抗著不交的“茬子戶”，對付這些戶，村干部在“說服教育”無效后，一般都交到上面的管理區(qū)或鎮(zhèn)上。前幾年管理區(qū)或鎮(zhèn)上組織“小分隊”進村直接找這些戶“論理”，實在不聽“規(guī)勸”就直接拿他們的財物抵充；
近幾年那些“執(zhí)法者”法律意識增強，一般是先起訴到法院，由法院來“執(zhí)行”。這種組織上的上下級關(guān)系和工作中的依附關(guān)系在實行村民自治之后并未出現(xiàn)大的改變。不錯，在村級，權(quán)力的授予因為村民委員會直選的推行而出現(xiàn)了由上到下的轉(zhuǎn)變，但村級班子的權(quán)威卻依然要靠上級行政和司法機關(guān)來維護。村民自治下的選舉制度可以產(chǎn)生一個民選的村級管理階層，但村民自治本身卻沒法法確保村級管理階層的權(quán)威。如果缺乏這種權(quán)威，只要出現(xiàn)阻力，村民自治組織就難以解決屬于村民自治范圍內(nèi)的事務。

　　選舉制度和選舉程序的確保、選舉后權(quán)力運作的確保、選舉后社會秩序的確保，都離不開行政和公檢法機關(guān)的“保駕護航”，在一頭雄鷹的羽翼下成長的雞雛，命運寄托于雄鷹的好惡。民主，本應是由民做主，全體村民賦予了村委會以公共權(quán)力。但如果得不到行政和公檢法機關(guān)的許可，在出現(xiàn)爭議的情況下，選民意志卻難以通過村委會去實現(xiàn)。“上級”機關(guān)要維護傳統(tǒng)利益、村民要保護和擴大自身利益，雙方的夾擊，注定了村級組織的無能為力。自我管理、自我教育、自我服務，關(guān)鍵是自我管理。而自我管理不了怎么辦？村民委員會自身沒有裁決權(quán)、或者說他們的裁決權(quán)不具合法性，就必須上繳。在一個小的范圍內(nèi)民選產(chǎn)生的權(quán)力，沒有與之相適應的大的法律制度相配套，就難以正常有效的運作。內(nèi)部爭議沒法在內(nèi)部解決，反映了“自治”的乏力。

　　我們首先應該肯定現(xiàn)行村民自治制度、以及由這一制度的推行在鄉(xiāng)村產(chǎn)生的積極影響。我們也應該同時看到，維持村民自治的秩序狀態(tài)，民主化的選舉、決策、管理和監(jiān)督固然重要，推進與之相適應的國家政治文明建設(shè)、優(yōu)化村民自治的國家政治環(huán)境更為重要。(中國選舉與治理)

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