[摘要]我國社會保障制度及運(yùn)行中暴露出諸多關(guān)于保障對象間、地區(qū)間及管理主體間有失公平或不合理問題。需要通過強(qiáng)化保險理念來解決代內(nèi)和代際的社會保障對待上的不公平，通過社會保障預(yù)算來總攬代內(nèi)、代際預(yù)算約束和強(qiáng)化管理，通過提高統(tǒng)籌層次來解決社會保障導(dǎo)致的地區(qū)間發(fā)展不平衡，通過建立專門社會保險專家統(tǒng)管機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)和統(tǒng)一政府間和部門間的權(quán)利與責(zé)任，通過城鄉(xiāng)有別的制度框架為縮小城鄉(xiāng)社會保障不公平營造制度框架，促進(jìn)社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]社會保障；
保險理念；
預(yù)算約束

　　一、社會保障公正公平的把握

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的公平，一般是指過程公平和結(jié)果公平，亦或“公正公平”和“均平”。過程公平強(qiáng)調(diào)收入分配過程的不偏不倚，重點(diǎn)則在于公平尺度，同樣的對待，防止雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)的有所差別的對待，突出的是規(guī)則的公平；
結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)收入分配的結(jié)果能夠讓所有的人都滿意，側(cè)重人人應(yīng)平等地享有財富或收入，帶有一定的平均主義的色彩。在中國市場經(jīng)濟(jì)改革過程中，一般認(rèn)為，初次分配中突出效率，要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也就是強(qiáng)調(diào)過程公平；
再分配中，應(yīng)該突出結(jié)果公平，實(shí)際上就是“均平”。

　　社會保障是一種收入再分配，應(yīng)該重視“均平”目標(biāo)，即結(jié)果公平。要本著互濟(jì)、共濟(jì)的原則，實(shí)現(xiàn)高收入者對低收入者的轉(zhuǎn)移支付，提供基本的生活保障，這是社會保障必不可少的核心內(nèi)容；
但是社會保障作為一項(xiàng)制度，在其制定和運(yùn)行中也須體現(xiàn)公正公平，也就是說，在肯定再分配體現(xiàn)“均平”的前提下，本著“以人為本”的原則，作為社會保障制度應(yīng)有的對象，無論是富者還是窮者，要一視同仁，處于相同或是同類狀況的對象或是群體都應(yīng)該得到同等的對待。要保障所有公民公正公平地享有社會保障的基本權(quán)利，既要避免同為公民享有社會保障權(quán)益的絕對差別，也要盡量避免因?yàn)楣�民工作崗位、性質(zhì)不同而出現(xiàn)社會保障權(quán)益的相對差別。

　　二、我國社會保障制度及運(yùn)行中不公平情況分析

　　社會保障項(xiàng)目大致分為社會福利（最低生活保障、社會救濟(jì)等）和社會保險（社會保險和補(bǔ)充保險等）兩大類。社會福利是指政府對居民無償?shù)�、單向的資金轉(zhuǎn)移的社會保障項(xiàng)目；
社會保險則是利用現(xiàn)代保險的“責(zé)任共擔(dān)”的原理，被保險人先付費(fèi)后受益的社會保障項(xiàng)目，它體現(xiàn)了一種權(quán)利與義務(wù)相對稱的原則。我國的社會保障制度的不公平，既有最低保障層次（即社會福利）的不公平，也有社會保險層次的不公平。

　　（一）最低保障層次的不公平

　　最低保障層次，實(shí)際上就是要確保保障對象的一個最低生活水平，通過無償轉(zhuǎn)移支付的形式對低于某一收入標(biāo)準(zhǔn)的保障對象進(jìn)行補(bǔ)助。我國最低社會保障層次的不公平表現(xiàn)在：

　　1.城市最低生活保障的“勞動收入判斷標(biāo)準(zhǔn)”沒有全面體現(xiàn)個人的經(jīng)濟(jì)能力，只包括勞動收入，沒有考慮資產(chǎn)或財產(chǎn)收入，導(dǎo)致最低生活保障運(yùn)行中存在不公平的因素。一些沒有收入?yún)s擁有存量資產(chǎn)的人仍然符合低保的資格標(biāo)準(zhǔn)，比如駕車領(lǐng)低保的情況，有違低保本意。

　　確定“其他收人”的內(nèi)容，對公平至關(guān)重要，考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，確定包括資產(chǎn)（財產(chǎn)）收入的“收入標(biāo)準(zhǔn)”，既有利于節(jié)約財政資金，也有利于實(shí)現(xiàn)更廣泛的公正公平。

　　2.最低生活保障等福利項(xiàng)目城鄉(xiāng)間不公平。最低生活保障是政府保障居民最基本生存權(quán)利的共濟(jì)措施，只要是本國居民，都應(yīng)享受。而現(xiàn)實(shí)情況是，只有城市低保，農(nóng)村幾乎是空白，對農(nóng)村居民不公正。低保標(biāo)準(zhǔn)可以不同，但不應(yīng)該沒有。

　　3.管理不規(guī)范造成不公平。社會福利要求在政府進(jìn)行收入補(bǔ)貼以后的個人收入都能達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，這其中關(guān)鍵是要掌握低保對象的實(shí)際收入水平，加上管理不規(guī)范或力度不夠，也會造成同種狀況的人因財產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同而適合不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同狀況的人也可能因?yàn)槭杖霠顩r相同而適合同等的標(biāo)準(zhǔn)，造成對象間實(shí)際的不公平。

　　（二）社會保險層次的不公平問題

　　社會保險層次不公平，既包括社會保險對象間的不公平，也有地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響的不公平：

　　1.社會保險對象間的對待不公平。包括社會保險制度內(nèi)、外對象間不公平，當(dāng)前與未來對象間不公平，以及不同制度對象間不公平。

　�。�1）社會保險理念不明確，覆蓋面不全，動用一般財政收入彌補(bǔ)社會保障收支缺口，造成社會保障制度內(nèi)、外對象的對待不公平。在社會保險覆蓋面尚不完全的情況下，由于我國社會保險與福利的邊界并不清楚，社會保險沒有突出交費(fèi)與收益相對應(yīng)的保險理念來經(jīng)營，社會保險基金缺口，越來越要求政府用一般財政收入支付，使社會保險具有一定的社會福利色彩。這實(shí)際上就是讓所有人出資為制度內(nèi)局部人員辦保險，造成制度內(nèi)、外人員的對待不公平，特別是對沒有被社會保險覆蓋的對象是一種不公平待遇。對農(nóng)村居民而言，更具矛盾性，一方面政府在大力解決“三農(nóng)”問題，但同時也存在農(nóng)村居民為城市社會保險付費(fèi)卻不享受社會保險的情況，存在窮人對富人進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這與“以人為本”是背道而馳的。

　�。�2）社會保險理念不明確，責(zé)任后移，造成社會保險當(dāng)前對象與未來對象間的不公平，即前后代際不公平。代際不公平是指代與代之間的社會保障責(zé)任與收益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的社會保障制度，實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責(zé)任后移的情況，在這種“現(xiàn)收現(xiàn)付制”之下，必然的結(jié)果就是“現(xiàn)缺現(xiàn)補(bǔ)制”，由于未來人口老齡化的沖擊，都會對當(dāng)代和后代人的繳費(fèi)和受益水平產(chǎn)生重要的影響。特別是當(dāng)這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保險可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產(chǎn)時，那是對未來出生的各代人最大的不公平。

　　由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預(yù)算管理，使得當(dāng)期和未來社會保障責(zé)任不明確，社會保險在支付標(biāo)準(zhǔn)上沒有充分體現(xiàn)收入、預(yù)期壽命的制約作用，容易造成當(dāng)期應(yīng)盡的社會保障責(zé)任沒有盡全，而受益水平又高于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“應(yīng)該”提供的水平。

　　政府間責(zé)任確定不合理，也是代際不公平的重要成因。一是社會保險與社會福利邊界不清，社會保險缺口最終成為政府的無限責(zé)任，二是社會保險管理短期行為突出，對社會保障責(zé)任重視不夠?qū)е律鐣�保險水平偏高，過于依賴中央財政，而且社會保障基金短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，不利于社會保障代際平衡和健康發(fā)展。

　�。�3）社會保險制度間存在不公平。一是企業(yè)單位的社會保險，一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會保障，目前由于兩種機(jī)制運(yùn)作上的不同，使得兩種機(jī)制下的保障標(biāo)準(zhǔn)差別巨大。

　�。�4）管理不規(guī)范造成不公平。我國社會保險由于帶有一定的“福利色彩”，加上機(jī)構(gòu)上責(zé)任劃分不盡合理導(dǎo)致管理軟約束，把社會保險當(dāng)成“唐僧肉”，一些沒有繳費(fèi)和繳費(fèi)不足的人員也被“納入”其中享受社會保險的受益，這對于足額繳費(fèi)和制度外的人員都是一種不公正待遇。

　　2.統(tǒng)籌層次較低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會保險的互濟(jì)功能，造成對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的結(jié)果不公平。由于發(fā)展的差距，地區(qū)間財力與社保壓力呈現(xiàn)“難者愈難、易者愈易”的情況，而現(xiàn)實(shí)中社會保障基本上還是中央定政策，地方具體負(fù)責(zé)管理落實(shí)，統(tǒng)籌的層次也就比較低。

　　由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，這樣不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發(fā)揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補(bǔ)助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費(fèi)率，這種因社會保障帶來的地方負(fù)擔(dān)不公平，不僅導(dǎo)致了當(dāng)前情況的發(fā)展差距，而且也會在發(fā)展中加大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

　　因?yàn)�，越是�?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其勞動力市場就業(yè)率高，人口結(jié)構(gòu)相對年輕，社保負(fù)擔(dān)較輕，越利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；
而越是貧困落后地區(qū)，勞動力市場就業(yè)率低，社會保障負(fù)擔(dān)率高，越是不利于吸引投資，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

　　三、我國社會保障的公正公平制度安排

　　根據(jù)我國社會保障制度的公正公平問題分析，下面就促進(jìn)社會保障公平的制度安排談一些建議。

　�。ㄒ唬┪覈�社會保險的模式選擇

　　社會保險的模式從籌資的角度分主要有兩種：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制，二是基金制。現(xiàn)收現(xiàn)付制很好地體現(xiàn)了互濟(jì)原則，且便于管理，無須高昂的管理和監(jiān)管費(fèi)用；
最大的弊端在于對人口老齡化而言是脆弱的，但“……審視20世紀(jì)80年代中后期以來在世界范圍內(nèi)涌起的養(yǎng)老金計(jì)劃基金化和市場化的改革浪潮，……這種改革不應(yīng)該是對歷史上形成的現(xiàn)收現(xiàn)付制的一個全盤否定，只是由于它在過去十幾年間的過度擴(kuò)張，以至于取得了對基金制的壓倒性地位，最終對經(jīng)濟(jì)沿著可能的最優(yōu)路徑增長形成了巨大的壓力，所以才需要加大基金制在整個養(yǎng)老金制度中的比重”�；�金制對于老齡化而言優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制，且有利于提高儲蓄促進(jìn)增長；
但是卻大大弱化了社會保險的互濟(jì)功能，并且存在積累資金的投資和保值增值以及高管理與監(jiān)管費(fèi)用問題。同時考慮到現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺點(diǎn)，應(yīng)該考慮一個“二者合一的、能夠向工人提供一種防止雙重風(fēng)險的措施”，“最佳養(yǎng)老金制度可能是一種混合型制度，……國家提供最低津貼，私營基金作補(bǔ)充。”

　　在中國社會保險面臨轉(zhuǎn)軌成本、當(dāng)前缺口和未來老齡化的三重壓力下，社會保險的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此有人建議中國建立“三支柱”的社會保險制度（世界銀行，1994），包括基本社會保險、補(bǔ)充社會保險和自愿保險；
有的認(rèn)為中國建立“兩支柱”的社會保險制度（Amn Murmalidhar ，2004），包括基本社會保險和自愿保險。

　　鑒于中國的現(xiàn)實(shí)國情，比較兩者優(yōu)缺點(diǎn)，我們應(yīng)該選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制為主、積累制為輔的部分積累制模式，且現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在強(qiáng)化預(yù)算約束的前提下才可以達(dá)到有效控制政府的社會保障責(zé)任，因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制下，解決社會保障可持續(xù)發(fā)展問題不外乎兩條：一是提高繳費(fèi)水平，一是降低支付標(biāo)準(zhǔn)。提高繳費(fèi)率、開征社會保障稅等提高繳費(fèi)水平在我國目前已無多少空間，能夠讓我們選擇的，只有控制社會保障的支付標(biāo)準(zhǔn)了。

　�。ǘ�）我國社會保障公平制度安排

　　1.我國最低保障層次的社會保障制度設(shè)計(jì)

　　最低社會保障層次的社會福利，符合資格者都應(yīng)受益，并要合理確定保障水平，不宜過高；
要強(qiáng)化管理，有效掌握低保人員收入，并且將判斷享受低保的收入標(biāo)準(zhǔn)逐步過渡到財產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，以解決收入標(biāo)準(zhǔn)判斷上產(chǎn)生的不公平問題；
加快農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不同于城市低保，但是制度必須建立，以體現(xiàn)公民在享受社會福利方面的平等權(quán)。

　　2.我國社會保險層面公平的基本社會保險制度安排

　�。�1）突出社會保險付費(fèi)者受益的保險理念，促進(jìn)社會保障的公正公平和可持續(xù)發(fā)展。

　　既要做到社會保險是付費(fèi)者受益，也包括不付費(fèi)者不受益或不受益者不付費(fèi)的含義；
既要體現(xiàn)繳費(fèi)對象間的互濟(jì)，又要體現(xiàn)繳費(fèi)與不繳費(fèi)之間的差別。

　　第一，基本社會保險要強(qiáng)化繳費(fèi)與受益對等的原則，促進(jìn)制度內(nèi)外社會保障對象間的（公正）公平。確立社會保險是交費(fèi)與受益相對應(yīng)的保障項(xiàng)目，在“風(fēng)險共擔(dān)”的原則下，既不能使社會保險基金支付沒有參保的對象，同樣也盡量避免讓沒有參保的對象為社會保障付費(fèi)。財政補(bǔ)助范圍必須限定，否則就違背保險的理念了。

　　第二，基本社會保險要體現(xiàn)“有條件”的自我平衡原則，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)當(dāng)前與未來的社會保障對象間的代際公平。建立代際社會保險統(tǒng)籌平衡的社會保險制度，即在“有條件”的自我平衡的前提下，綜合預(yù)測代際社會保險負(fù)擔(dān)，確立代際平衡的社會保險制度，如果未來的老齡化影響下養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，那就通過調(diào)整當(dāng)前的收繳率或支付標(biāo)準(zhǔn)，為未來進(jìn)行必要的儲備。

　　社會保險的“自我平衡”，不是不要政府補(bǔ)助，而是怎么補(bǔ)助的問題，應(yīng)先確定政府的補(bǔ)助，然后再確定社會保障的收支標(biāo)準(zhǔn)來達(dá)到“自我平衡”，實(shí)現(xiàn)社會保障支付的“有條件”剛性（即代際平衡的約束下剛性），“有限補(bǔ)助”就轉(zhuǎn)化為政府的“有限責(zé)任”，不再是無限責(zé)任。

　　第三，適時將機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入企業(yè)單位社會保險，逐步統(tǒng)一企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會保險制度，營造制度間對象的待遇公平。

　　第四，適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的要求，建立城鄉(xiāng)有別的社會保障制度，為縮小城鄉(xiāng)社會保障差距構(gòu)建制度框架。社會保險水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是密切相關(guān)的。中國城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，居民的經(jīng)濟(jì)脆弱性也不一樣，社會保障的制度自然也就不一樣。城市社會保障應(yīng)該將養(yǎng)老放在各個項(xiàng)目險種保障的首位，而農(nóng)村地區(qū)則重點(diǎn)放在不能依靠土地而又因?yàn)槭杖胨�平低無法解決的保險問題上，應(yīng)該與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際需要相適應(yīng)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　所得稅擴(kuò)面到農(nóng)村是建立中國公平規(guī)范的農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村的社會保障，首先強(qiáng)化農(nóng)村福利性社會保障項(xiàng)目的建設(shè)；
其次對保險性保障項(xiàng)目，要按照保險的權(quán)利和義務(wù)對等的原則逐步建立和完善，這就決定了首先要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，隨著收入的提高，逐步將其納入個人所得稅的范圍，為社會保險金（稅）統(tǒng)一征繳提供條件，也就符合了付費(fèi)與受益權(quán)責(zé)對等的原則。在此基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村的社會保障。

　　（2）建立社會保障（險）預(yù)算，強(qiáng)化未來社會保險資金的儲備。

　　第一，要通過預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)政府對社會保險從“無限責(zé)任”到“有限責(zé)任”的轉(zhuǎn)變。

　　借鑒美國的做法，社會保障為“線下預(yù)算”（0FF －BuDGET），要有別于一般收入的“線上預(yù)算”，強(qiáng)化長期內(nèi)的預(yù)算約束，謀求社會保險的有條件的“自我平衡”，即“有條件”的支出剛性。在不斷提高統(tǒng)籌層次的情況下，依據(jù)養(yǎng)老保險、工傷保險和醫(yī)療保險的先后次序，社會保險要統(tǒng)籌考慮收入和支出，既要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況確定籌資水平，也要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況確定或調(diào)整支出的標(biāo)準(zhǔn)，而不能是支出標(biāo)準(zhǔn)剛性的情況下一味地強(qiáng)化籌資，并使籌資缺口成為政府的無限責(zé)任。

　　實(shí)現(xiàn)政府對社會保障的“有限責(zé)任”，即政府社會保險補(bǔ)助有條件的剛性，就需要一個預(yù)算，放在長期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。就我國目前的情況，需要的是，嚴(yán)格控制、在動態(tài)中降低養(yǎng)老保險的替代率，特別是政府強(qiáng)制參加的社會保障部分，水平不宜過高。我國養(yǎng)老保險在設(shè)計(jì)之初的目標(biāo)替代率為58.5％，而現(xiàn)實(shí)中的替代率雖已有所降低，但仍為73.7％（財政部社保司計(jì)算2004數(shù)據(jù)），今后制度設(shè)計(jì)仍該逐步降低替代率達(dá)到目標(biāo)水平，降低社會保險的福利色彩。

　　第二，通過建立社會保障預(yù)算，有效控制社會保障成本，強(qiáng)化對未來社會保障的資金儲備。建立社會保障預(yù)算，強(qiáng)化社會保障資金及責(zé)任管理，節(jié)約當(dāng)前資金，防止社會保障向當(dāng)代人多分配的傾向，增加未來社會保險的儲備，減小未來老齡化條件下社會保障的壓力。增加未來老齡化條件下的社會保障儲備十分重要，正如前面所說的，我國社會保障是“搶險”與“防洪”并存，“防洪”甚于“搶險”，當(dāng)前仍應(yīng)在“搶險”之際，加大“防洪”的儲備。

　　但現(xiàn)實(shí)中卻相反，使得本應(yīng)該在當(dāng)前“搶險”的同時應(yīng)積極為老齡化時代的社會保障進(jìn)行積累的時候，在實(shí)踐中卻由于缺乏有效的方法來衡量而造成當(dāng)前的“搶險”在不斷透支，一正一反，大大地增加了老齡化條件下的社會保障的壓力程度，所以，迫切需要建立社會保障預(yù)算，強(qiáng)化對未來社會保障的儲備，促進(jìn)社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　作者單位：財政部財政科學(xué)研究所，來源：《財經(jīng)問題研究》2005年第6期

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