王亞華:全球視角的大壩發(fā)展趨勢與中國的公共政策調(diào)整
發(fā)布時間:2020-05-28 來源: 感恩親情 點擊:
摘要:大型水壩是人類工業(yè)文明的標志。經(jīng)過近百年的發(fā)展,多數(shù)發(fā)達國家已經(jīng)進入后大壩時代,對筑壩的生態(tài)環(huán)境和社會負面影響進行深刻反思,在此背景下國際反壩運動蓬勃發(fā)展。本文考察了國際反壩運動的發(fā)展過程,剖析了其局限性和合理性及其對發(fā)達國家和發(fā)展中國家不同的含義,并提出我國在水壩和水電發(fā)展政策及決策機制方面進行調(diào)整的思路。
關(guān)鍵詞:大壩;
水電;
生態(tài)影響;
國際反壩運動
中國的大壩數(shù)量占世界總量的52%,是美國的3倍,印度的5倍。盡管如此,中國的水能資源只開發(fā)了24%,伴隨著經(jīng)濟的高速增長和對能源日益擴大的需求,新世紀的頭二十年正在掀起新一輪的筑壩熱潮。21世紀全球水壩建設(shè)是中國的世紀,在西方發(fā)達國家普遍進入后大壩時代、全球反水壩運動蓬勃發(fā)展的同時,中國卻開始了人類歷史上最大強度的水能資源開發(fā),由此引發(fā)了國內(nèi)外的諸多爭論。為何世界范圍內(nèi)反對水壩的呼聲日益高漲?國際反壩潮流的實質(zhì)是什么?中國如何響應(yīng)國際反壩運動?如何借鑒國際經(jīng)驗調(diào)整中國的大壩發(fā)展政策?本文圍繞上述問題進行分析。
一、全球大壩發(fā)展趨勢
人類建造水壩的歷史已有三千年,但是水壩的大量出現(xiàn)始于工業(yè)革命,而絕大多數(shù)大型水壩的建設(shè)是20世紀的事情。全球大壩建設(shè)時代始于美國的胡佛大壩。至2003年,全世界已經(jīng)修建了49697座大壩。這些大壩90%建于二次世界大戰(zhàn)之后,70年代達到高峰,此后大壩建設(shè)速度呈遞減趨勢。在不到一個世紀的時間里,人類的水壩建設(shè)成就驚人,現(xiàn)在世界上的主要江河都被箍上了水壩,全世界水庫的總蓄水量相當(dāng)于世界全部河流水量的5倍,水庫淹沒的面積相當(dāng)于地球陸地面積的0.3%,并提供全球19%的電力。
20世紀的大部分時間里,大壩一直是進步的象征,F(xiàn)代水壩是人類最大的單一建筑物,最能體現(xiàn)人類改造自然的成就。水壩提供電力,供給淡水,灌溉農(nóng)田,攔蓄洪水,被視為社會發(fā)展和科學(xué)進步的符號。但是隨著時間的推移,關(guān)于水壩的社會觀點發(fā)生了變化,人們逐步認識到,水壩在為人類提供巨大經(jīng)濟福祉的同時,也對社會和環(huán)境帶來了嚴重的負面影響。
在上世紀80年代之前,有關(guān)大壩建設(shè)的爭議,主要是針對特定工程的,如圍繞阿斯旺大壩的國際爭論。1984年英國兩名生態(tài)學(xué)家出版了《大型水壩的社會與環(huán)境影響》,這是第一本收集了反大壩主要觀點的書,宣稱大壩引起的問題并不是具體工程或地區(qū)特有的,而是大壩技術(shù)本身所固有的,此書標志著全球范圍內(nèi)抵制水壩運動的開始。此后,一批學(xué)者、環(huán)境保護者和大壩受害者組織起來,形成了一些有影響力的反大壩組織,例如美國的國際河網(wǎng)(International Rivers Network),加拿大的國際調(diào)查組織(Probe International ),挪威的水與森林研究國際協(xié)會(FIVAS ),日本的地球之友(Friends of the Earth),英國的《生態(tài)學(xué)家》。其中最具影響力的反壩組織是國際河網(wǎng),它為全世界的反大壩積極分子提供了交流平臺。
國際反壩組織發(fā)起了一系列旨在反對水壩的運動,其中最著名的是1994年,由44個國家的兩千個組織簽署的《曼尼貝利宣言》,呼吁世界銀行對貸款的水壩項目進行綜合審核。1997年在巴西的庫里提巴召開了第一次世界反水壩大會,通過了“庫里提巴宣言”(Declarationof Curitiba ),并將每年的3月14日被定為世界反水壩日。這次大會標志著抵制大壩的運動進入一個新階段,國際反壩運動開始在國際舞臺上扮演重要角色。
持續(xù)的反壩運動促使世界銀行和世界保護聯(lián)盟1998年建立了世界水壩委員會(World Commissionon Dams )。經(jīng)過近三年努力,世界水壩委員會于2000年末發(fā)表了《水壩與發(fā)展——新的決策框架》,這是世界上有關(guān)針對水壩在達到促進發(fā)展目的方面的成敗經(jīng)驗的第一份世界性、綜合性的獨立評估報告。該報告指出:水壩對人類發(fā)展貢獻重大,效益顯著;
然而,很多情況下,為確保從水壩獲取這些利益而付出了不可接受的,通常是不必要的代價,特別是社會和環(huán)境方面的代價。該報告反映了國際反壩運動的最新動向,它的發(fā)表在國際上引發(fā)了新一輪圍繞大壩功過是非的爭論。
隨著反水壩的聲音在全球此起彼伏,一場拆除大壩的運動已經(jīng)悄然展開。最早興建大壩的美國,從上世紀末最早開始拆除水壩,目前拆除逾1000多座。瑞士、加拿大、法國、日本等國家也相繼開始了拆除水壩的行動。從目前的情況來看,發(fā)達國家拆除水壩的運動雖然有恢復(fù)河流生態(tài)的考慮,但是更多是由于經(jīng)濟的原因,拆除的絕大多數(shù)是小型壩,壽命超過使用年限、功能已經(jīng)喪失或本身就是病險壩,且維護費用高昂,拆除是最經(jīng)濟的選擇。
在國際上部分國家出現(xiàn)拆壩趨勢的同時,水壩建設(shè)的時代在世界范圍內(nèi)遠未終結(jié)。目前發(fā)達國家水電平均開發(fā)在60%以上,其中美國水能資源已開發(fā)約82%,日本約84%,加拿大約65%,德國約73%,法國、挪威、瑞士均在80%以上,但是全球水能資源平均只開發(fā)了約三分之一,在發(fā)達國家水能資源開發(fā)接近上限的背景下,世界水壩建設(shè)的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向水電開發(fā)率較低亞洲、南美洲和非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家。2002年世界各國在建高度60米以上的大壩349座,其中數(shù)量居前三位的是中國(88座)、土耳其(60座)和伊朗(45座)。即使是宣稱“大壩建設(shè)時代已經(jīng)結(jié)束”的美國,目前仍有2座超過60米的大壩在建?傮w來看,世界范圍內(nèi)的水壩建設(shè)還將持續(xù)幾十年時間,趨勢是從開發(fā)率接近飽和的國家轉(zhuǎn)向開發(fā)潛力大的國家,從發(fā)達國家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家,并且隨著人們對大壩的生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注,大壩建設(shè)面臨著越來越大的社會阻力。
二、如何認識國際反壩運動
國際反壩運動的推動力量主要是一些國際環(huán)保和人權(quán)組織,這些組織及活動的參與者主要有三類人:一是一些深受水利工程影響的受害者,特別是被迫遷移而又沒有安頓好的移民;
二是一些憂世憂民的環(huán)保主義者;
三是一些同情或支持上述兩類人的政治家和社會活動家。盡管國際反壩運動的聲勢越來越大,總體上只是代表了一種“民間立場”,目前僅得到部分發(fā)達國家官方的支持,大多數(shù)發(fā)展中國家的政府對其持否定態(tài)度。例如,世界水壩委員會報告發(fā)表后,受到許多非政府組織和一些國際機構(gòu)的歡迎,同時遭到大多數(shù)政府和水壩公司的反對。世界銀行在貸款國政府的壓力下,拒絕實施該報告提出的任何建議。
隨著國際反壩思潮不斷滲入中國,國內(nèi)有關(guān)方面從上世紀90年代起不斷給予了回應(yīng),而且觀點基本一致,即認為反壩運動主要是發(fā)達國家的事情,發(fā)達國家由于水電開發(fā)接近飽和,出于保護生態(tài)環(huán)境的需要而反對大壩,發(fā)展中國家水電開發(fā)率低,經(jīng)濟發(fā)展需要能源和水資源,要滿足電力和供水需求,不修大壩不現(xiàn)實。某些著名水利專家的回應(yīng)更為直接,提出“發(fā)展中國家不能因噎廢食”,“中國人民不允許江河自由奔流”,“中國仍然要建更多的大壩”。
應(yīng)當(dāng)承認,國際反壩運動的出現(xiàn),正如國內(nèi)某些人士指出的,與發(fā)達國家所處的發(fā)展階段和國情條件有關(guān),對大壩的憂慮確有“富裕病”的嫌疑。某些極端的反壩組織,譬如國際反壩委員會(ICALD ),其宗旨是“反對一切水壩”,這就是環(huán)保主義走向了極端。但是同時也應(yīng)當(dāng)看到,反壩運動是上世紀八十年代以來,在全球可持續(xù)發(fā)展的思潮中誕生的一種新生事物,有其進步的一面,其認識和要求包含了很多合理性的因素,值得認真甄別和借鑒。反壩運動向世人傳遞了許多重要的信號,這些信息過去長期為人們不知或忽視,至少包括以下重要方面。
第一,水壩常未能達到預(yù)期的經(jīng)濟效益。在世界水壩委員會考察的項目中,發(fā)電低于預(yù)期值的水電站占一半以上,70%項目未能達到供水目標,有一半項目提供的灌溉水不足;
在防洪方面,大壩雖然增強了抵御一般洪水的能力,卻由于給人以錯誤的安全感,反而加大洪災(zāi)損失,或降低下游防御較大洪水的能力;
此外,水壩平均成本超支56%,50%的水壩建設(shè)期拖延一年或更長時間。更為重要的是,通常大壩運行50-100年后,就會因淤滿和老化面臨退役,世界范圍內(nèi)每年1%的水庫淤滿報廢,而拆壩需要高額的投入,這部分成本在建壩的時候總是不被考慮的。世界水壩委員會的報告認為,幾乎所有的水壩計劃書都高估了水庫的使用壽命及工程效益,大部分水壩都不能達到其預(yù)期目的。
第二,大壩伴隨的社會成本被大大低估。全球約有4000-8000萬人口因建造水壩而異地變遷,其中很大一部分人口依然貧困或陷入貧困。其他受工程影響失去生計、或生存條件惡化的人口,同樣規(guī)模巨大,且很少能夠獲得補償?梢哉f,水壩把效益給了富人,而窮人承擔(dān)成本,面臨著社會分配不公平的詰難,也是導(dǎo)致社會不安定的因素之一。
第三,大壩的環(huán)境影響比人們業(yè)已認識到的還要大。人們較早認識到,大壩導(dǎo)致河流生態(tài)系統(tǒng)破壞,帶來諸如水質(zhì)惡化、漁業(yè)資源退化、生物多樣性減少、河口地區(qū)生態(tài)退化等影響。新近的研究證明,水壩(特別是熱帶地區(qū)的大型水壩)由于大量淹沒植被而排放溫室氣體,某些情況下水庫排出的溫室氣體,甚至等于超過同等裝機容量燃煤發(fā)電廠的排放量。此外,大壩造成的環(huán)境影響具有長期性、累積性和不可逆性,很多影響至今還不能為人們認識,可以說是風(fēng)險很高的“環(huán)境試驗”。
第四,人們通常高估補救大壩負面影響的能力。水壩的設(shè)計思想是趨利避害,傳統(tǒng)上認為,大壩帶來的很多負面影響,可以通過補救措施得以減輕或消除。但是已有的水壩運營實踐表明,由于水壩環(huán)境影響的預(yù)測和防范困難性,補救措施只是局部的,而且收效非常有限。例如,世界水壩委員會研究發(fā)現(xiàn),在考察的87個已建工程中,只有23.2%的水壩制訂了減輕環(huán)境影響的規(guī)劃,在47項采取措施減輕環(huán)境影響的工程中,只有19.7%的措施是成功的,40.9%的措施是失敗的。
第五,現(xiàn)行水壩決策過程的“安全閥”——“環(huán)境影響評價制度”,被實踐證明經(jīng)常是失靈的。理論上,通過對大壩可能造成的環(huán)境影響進行完整評估,可以作為該工程是否可行的決策依據(jù)。不幸的是,實踐中政府和大壩建設(shè)者,很多情況下將該制度作為對已經(jīng)決定要建的工程的“橡皮圖章”來使用。此外,水壩為腐敗提供溫床,政府官員、筑壩公司和開發(fā)銀行對水壩項目的偏愛,排斥了更經(jīng)濟有效的其他項目,特別是小型的和分散的能源和水利項目。
上述各個方面,是從全球既有水壩建設(shè)實踐中,歸納總結(jié)出的經(jīng)驗性教訓(xùn)。雖然特定水壩的經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響千差萬別,需要根據(jù)具體情況具體分析,有許多已建水壩被實踐證明是非常成功的,帶來的利益顯然遠遠高于損失,但是就整體而言,上述幾個方面揭示了人類大壩建設(shè)面臨的共性問題,而這些問題長期被人們忽視了;谶@些最新的認識,大壩建設(shè)的收益在過去被高估了,而成本又被低估了。盡管從目前的科學(xué)認識水平來看,國際反壩運動并沒有顛覆支持建壩的傳統(tǒng)觀點,但是其從反壩立場上揭示出的一些新認識,已經(jīng)使大壩建設(shè)的決策天平,總體上從“建壩”一端開始向“反壩”一端傾斜,當(dāng)然對于具體傾斜的“度”目前還存在很大爭議。由于大壩的生態(tài)影響在科學(xué)上還有未知的因素,有理由相信未來隨著科學(xué)認識的發(fā)展,大壩的成本還會被進一步調(diào)高,對大壩建設(shè)持更為審慎的觀點應(yīng)是人類理性的選擇。
大型水壩的建設(shè)史不過百年,從“大壩崇拜”到“反壩運動”的否定之否定,水壩不再被視為人類征服自然的豐碑。傳統(tǒng)上被認為興水利、除水害的水利工程,其自身也可能是水害的制造者。水壩在造福人類的同時,也可能成為流域生態(tài)和社會的破壞性力量。在水壩建設(shè)的實踐-認識-再實踐過程中,人類擴大了自身的知識視野。因此,國際反壩運動反映了人類認識方面的進步,并將伴隨著人與自然關(guān)系認識的進一步深入而繼續(xù)發(fā)展。
發(fā)達國家是筑壩的先行者,水壩曾經(jīng)為這些國家的工業(yè)化做出過重要貢獻。在多數(shù)發(fā)展中國家剛剛開始進入水能資源大開發(fā)的當(dāng)代,多數(shù)發(fā)達國家已經(jīng)進入后大壩時代,水壩對于這些國家的重要性趨于下降。例如美國,水電在電力結(jié)構(gòu)中的比例在上世紀40年代曾經(jīng)一度高達40%,近些年已經(jīng)下降到10%以下(2002年為8%)。此種背景決定了國際反壩運動帶有濃厚的發(fā)達國家色彩。目前大多數(shù)未開發(fā)的水能資源位于發(fā)展中國家,包括中國,印度,巴西,及其他亞洲和拉丁美洲國家。這些國家伴隨經(jīng)濟發(fā)展電力需求迅速增長,水能資源恰好位于最急需它們的地方。另據(jù)國際能源機構(gòu)的定量研究,在水電大發(fā)展的發(fā)展中國家中,(點擊此處閱讀下一頁)
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