1.資產(chǎn)社會(huì)政策——本文考察中國(guó)社會(huì)保障的視角

　　資產(chǎn)社會(huì)政策是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要的新理論。該理論的原創(chuàng)者是美國(guó)華盛頓大學(xué)的麥克爾·史樂(lè)山教授。1990年，他在“窮人與資產(chǎn)”一書中，首次提出了以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)政策。

　　以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)政策是針對(duì)以收入維持基礎(chǔ)的社會(huì)政策提出的。收入，作為消費(fèi)的代名詞，一直是測(cè)量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。盡管收入與消費(fèi)保障了人們基本需求，但是并不能改善長(zhǎng)期生活狀況和使人獲得更大的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，而后者不僅是人的發(fā)展的本質(zhì)需求，而且是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它只能通過(guò)資產(chǎn)積累和投資得到實(shí)現(xiàn)。[①]而改善長(zhǎng)期生活狀況，促進(jìn)人的獨(dú)立與自給自足，幫助所有的人尤其是貧困者減低長(zhǎng)期貧困以達(dá)到社會(huì)公平，一直是社會(huì)政策的基本目標(biāo)，達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的不能只依賴于維持人們的收入與消費(fèi)，而需要同時(shí)促進(jìn)資產(chǎn)的長(zhǎng)期積累。這一點(diǎn)，成為新的社會(huì)政策的基礎(chǔ)。

　　在這個(gè)基礎(chǔ)上的社會(huì)政策，其重點(diǎn)不再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個(gè)人，促進(jìn)資產(chǎn)的長(zhǎng)期積累，推動(dòng)個(gè)人、家庭社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展形成社會(huì)作為一個(gè)整體的長(zhǎng)期發(fā)展。這種新理念下的社會(huì)政策被稱為資產(chǎn)為本的社會(huì)政策簡(jiǎn)稱為資產(chǎn)社會(huì)政策，而傳統(tǒng)理念下的社會(huì)政策屬于收入為本的社會(huì)政策簡(jiǎn)稱為收入社會(huì)政策。

　　資產(chǎn)社會(huì)政策的提出，在全球掀起了一場(chǎng)從理念到實(shí)踐的社會(huì)政策的革命。

　　初步的研究和試驗(yàn)已經(jīng)表明，使人們尤其是窮人擁有資產(chǎn)具有多種積極的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是由于持有資產(chǎn)增進(jìn)了人們尤其是窮人的自信，培養(yǎng)了個(gè)人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力，加之資產(chǎn)賬戶由于有更大的控制力、更多的個(gè)人選擇尤其是更方便的攜帶，更適應(yīng)全球一體化背景下的經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)市場(chǎng)，從而有望成為21世紀(jì)地區(qū)和全球社會(huì)政策的主要工具。[②]

　　在美國(guó)，1998年頒發(fā)了聯(lián)邦資產(chǎn)獨(dú)立法案，明確了資產(chǎn)社會(huì)政策的法律地位，并且開(kāi)展了由福特等12個(gè)基金會(huì)資助、歷時(shí)四年、被稱為“美國(guó)之夢(mèng)”的個(gè)人發(fā)展賬戶示范工程。在英國(guó)，政府已經(jīng)宣布建立一個(gè)兒童信托基金和為每個(gè)新生兒設(shè)立一個(gè)終身賬戶，政府給每個(gè)兒童賬戶做開(kāi)戶配款，并給家庭收入水平低的兒童更多配款，以便“使每個(gè)兒童都有機(jī)會(huì)獲得一塊真正的金融跳板以過(guò)上更好的生活�！盵③]在加拿大、澳大利亞、烏干達(dá)、秘魯和中國(guó)臺(tái)北，都已經(jīng)在最近3年里進(jìn)行了資產(chǎn)社會(huì)政策的試點(diǎn)或者示范工程。政策決定者們?cè)凇耙砸环N不同的眼光，以重視資產(chǎn)和資本的眼光看待福利國(guó)家�！盵④]它使得福利國(guó)家的社會(huì)政策從只關(guān)注維持收入轉(zhuǎn)向通過(guò)資產(chǎn)積累直接關(guān)注個(gè)體、家庭和社區(qū)的發(fā)展。為此，麥克爾。史樂(lè)山教授提出，“在這一意義上，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策是以收入為基礎(chǔ)的政策的一個(gè)明確的替代與補(bǔ)充”，“作為一種全球現(xiàn)象，這在社會(huì)政策上近似于一場(chǎng)革命”[⑤]

　　不過(guò)，迄今為止，資產(chǎn)社會(huì)政策還屬于初創(chuàng)期，其特征表現(xiàn)在主導(dǎo)方向和實(shí)施工具一經(jīng)被提出就以最快的速度付諸實(shí)踐，而其理論研究是在實(shí)踐中逐步推進(jìn)。初步的理論研究已經(jīng)接觸到許多重大的命題，例如21世紀(jì)社會(huì)政策的基本目標(biāo)，資產(chǎn)積累的社會(huì)政策機(jī)制作用，資產(chǎn)積累與社會(huì)投資的改善，資產(chǎn)積累與反貧困的改善，資產(chǎn)積累與公民意識(shí)和能力的培育，資產(chǎn)積累與公民社會(huì)的改善，資產(chǎn)積累與社會(huì)治理，資產(chǎn)積累與社會(huì)保障制度改革等等。這就需要建立一個(gè)支持資產(chǎn)社會(huì)政策的龐大的知識(shí)體系，它涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多門學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)更新，而在兼收并蓄、涵納百川中，社會(huì)政策學(xué)將獲得質(zhì)的飛躍。

　　以資產(chǎn)社會(huì)政策的視角考察社會(huì)保障制度及其改革，我們發(fā)現(xiàn)歷史上就存在著可歸入資產(chǎn)社會(huì)政策一類的社會(huì)保障制度。而且實(shí)踐已經(jīng)證明，凡是這類直接觸及授權(quán)個(gè)人和培養(yǎng)個(gè)人自力更生能力的政策，都具有較強(qiáng)的生命力。例如新加坡首創(chuàng)的個(gè)人帳戶基金存儲(chǔ)制越來(lái)越得到人們的認(rèn)同，美國(guó)以401（K ）、403（B ）為標(biāo)志的鼓勵(lì)工作單位為員工投資退休金帳戶所制定的稅收福利廣受歡迎。目前，一些國(guó)家的養(yǎng)老保障制度正在按照這種新的思路進(jìn)行改革。世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老金模式，其中第二支柱就是圍繞個(gè)人資產(chǎn)積累展開(kāi)的，也得到許多國(guó)家的認(rèn)同。然而，對(duì)于這些改革有各種角度的理論解釋，例如新自由主義，福利國(guó)家理論，國(guó)家責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，公平理論，人口理論，等等，應(yīng)該說(shuō)都有一定的解釋力。資產(chǎn)社會(huì)政策是一個(gè)新的角度，由于它抓住了上述改革的實(shí)質(zhì)或稱主要特征，即圍繞授權(quán)個(gè)人進(jìn)行資產(chǎn)積累，增長(zhǎng)個(gè)人自力更生的能力，所以具有更完善更全面的解釋力。

　　中國(guó)社會(huì)保障改革近二十年來(lái)取得很大成就，其改革走向與世界趨勢(shì)大體吻合。我們改革了過(guò)去國(guó)家承擔(dān)一切責(zé)任的“高福利”制度，重新強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，例如引入個(gè)人繳費(fèi)，建立養(yǎng)老金個(gè)人帳戶，醫(yī)療個(gè)人帳戶，住房公積金等等�！吧鐣�(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”成為中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的基本模式。這些改革在相當(dāng)程度上其實(shí)也是圍繞著個(gè)人資產(chǎn)進(jìn)行的。不過(guò)，多年來(lái)我們并沒(méi)有從資產(chǎn)社會(huì)政策角度對(duì)新的社會(huì)保障制度模式進(jìn)行過(guò)研究。吸收國(guó)際社科界處于前沿的學(xué)術(shù)成果，從資產(chǎn)社會(huì)政策的視角考察中國(guó)社會(huì)保障制度改革，是我們面臨的一個(gè)新課題。

　　本文從資產(chǎn)社會(huì)政策角度，對(duì)中國(guó)的社會(huì)保障制度改革進(jìn)行反思，分析中國(guó)社會(huì)保障體系的結(jié)構(gòu)，探索新的改革思路。

　　2.資產(chǎn)社會(huì)政策與社會(huì)保障目標(biāo)

　　社會(huì)保障的最終目標(biāo)是滿足人們的需要。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人們的需要是通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買來(lái)滿足的，消費(fèi)者支付能力及消費(fèi)者選擇起著主導(dǎo)作用，沒(méi)有什么公共干預(yù)。在社會(huì)保障領(lǐng)域，人們的需要?jiǎng)t是通過(guò)公共干預(yù)來(lái)滿足的。

　　滿足人們的需要，就必須有一定的物質(zhì)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)品，在這個(gè)環(huán)節(jié)，社會(huì)保障通常提供一定的基本生活消費(fèi)品，例如食品、住房，等等。社會(huì)保障還提供勞動(dòng)形式的產(chǎn)品，包括醫(yī)療和照顧服務(wù)。教育主要也是勞動(dòng)形態(tài)的福利。這種實(shí)物及勞務(wù)形態(tài)的產(chǎn)品，是傳統(tǒng)社會(huì)政策干預(yù)的重點(diǎn)。但是，對(duì)一些日常生活需要，由于所需物品種類多，個(gè)人偏好不同，采取實(shí)物形態(tài)的供給，效率不高，因此采取收入保障的形態(tài)，為人們提供一定的收入，然后由受益人持貨幣到市場(chǎng)選擇購(gòu)買所需的商品。這種邏輯在貧困救助中體現(xiàn)得最典型，它通常是從貧困者的生活需要出發(fā)，界定所需的產(chǎn)品，然而再根據(jù)價(jià)格，確定貧困救助收入保障的標(biāo)準(zhǔn)。

　　可見(jiàn)，滿足人們的需要，存在著三個(gè)環(huán)節(jié)，它們之間也是邏輯相關(guān)依次遞進(jìn)的層級(jí)，我們可以稱之為生活需要供給結(jié)構(gòu)。其中，人們的需要是最終環(huán)節(jié)也是最高層級(jí)，對(duì)需要水平的評(píng)估，成為社會(huì)工作的一個(gè)重要內(nèi)容。作為第二環(huán)節(jié)的產(chǎn)品，包括實(shí)物形態(tài)和勞務(wù)形態(tài)是滿足需要的手段是也是第二層級(jí)。收入屬于第三環(huán)節(jié)也是最低層級(jí)。在市場(chǎng)體制下，以貨幣表現(xiàn)的收入是獲得產(chǎn)品的基本手段。一般情況下，收入即等于對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)，消費(fèi)產(chǎn)品才能滿足需要。所以，三個(gè)層級(jí)遞進(jìn)的環(huán)節(jié)每個(gè)都不可或缺。還不僅如此，三個(gè)層級(jí)的能量起碼是相等的或者呈梯形狀才能維持長(zhǎng)期生活。如果呈倒梯形如貧困群體，其收入不足以購(gòu)買必需的產(chǎn)品，獲得的產(chǎn)品不足以滿足人的基本生活需要，則很難生存。

　　西方福利國(guó)家的社會(huì)保障，就是對(duì)這個(gè)生活需要供給結(jié)構(gòu)的保護(hù)機(jī)制。先作最終層級(jí)的需求評(píng)估，然后在中間層級(jí)，通常在醫(yī)療、住房、教育、照顧服務(wù)等方面，采取直接提供產(chǎn)品的方式，通過(guò)實(shí)物及勞務(wù)等產(chǎn)品的再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)滿足各類不同收入水平的人的最終需要的目的。只是在被認(rèn)為是不適宜直接提供產(chǎn)品的范圍，例如貧困救助、養(yǎng)老等方面采用收入提供的方式，直接保障人的基本收入。

　　在西方福利國(guó)家的社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)中，第二、三層級(jí)的關(guān)系相當(dāng)清晰，通過(guò)它們所涉及的資源的總量可以反映出這種關(guān)系。例如英國(guó)福利國(guó)家的總支出當(dāng)中，以實(shí)物、勞務(wù)形態(tài)形式提供的福利就占相當(dāng)大比例。表1顯示，英國(guó)的收入福利包括國(guó)民保險(xiǎn)和非繳費(fèi)性福利，在整個(gè)福利國(guó)家支出占占45.2%.而醫(yī)療、地方政府提供的公房、教育以及各種福利院提供的照顧服務(wù)，支出相當(dāng)于總額的51.1%，超過(guò)了收入性福利支出。

　　資料來(lái)源：Nicholas Bar：The Economics of The Welfare State ，2nd edition，Oxford University Press ，1993，第8頁(yè)。

　　*1977年英格蘭統(tǒng)計(jì)數(shù)字，資料來(lái)源：C.Hallett：The Personal Social Servicesin Local Government ，London ，1982年，第29頁(yè)。

　　**未包括社會(huì)福利服務(wù)支出項(xiàng)目，比重之和小于100％，原文如此。

　　社會(huì)保障作為一個(gè)20世紀(jì)人類社會(huì)自造的系統(tǒng)制度建構(gòu)，如何通過(guò)公共干預(yù)來(lái)解決滿足人們的需要問(wèn)題呢？20世紀(jì)社會(huì)保障的目標(biāo)，是維持人們尤其是窮人的最低生活或基本生活標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)他們基本權(quán)益。為此，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的手段包括提供產(chǎn)品和服務(wù)、提供收入等等統(tǒng)統(tǒng)被視為一種收入與消費(fèi)，統(tǒng)統(tǒng)依靠收入與消費(fèi)的概念來(lái)定義。在這樣一套概念體系下形成了以收入再分配為核心的社會(huì)福利政策，社會(huì)保障成為收入為本的社會(huì)政策的外在制度框架。

　　鑒于社會(huì)政策的思想已經(jīng)定格于收入再分配，自上個(gè)世紀(jì)40年代以來(lái)，社會(huì)福利或社會(huì)保障幾乎成為社會(huì)政策的代名詞。社會(huì)福利或社會(huì)保障建設(shè)取代了社會(huì)政策建設(shè)，缺乏新的政策思想是使得社會(huì)政策學(xué)科幾乎在半個(gè)多世紀(jì)內(nèi)墨守陳規(guī)，無(wú)所作為甚至日漸式微的主因。

　　這種情況在世紀(jì)之交有了大的突破。在全球化背景下，我們的社會(huì)并沒(méi)能因政策和制度的推行走向可持續(xù)發(fā)展，而是出現(xiàn)了許多前所未有難題。社會(huì)保障制度無(wú)法解決這些問(wèn)題，迫切需要新的社會(huì)政策指點(diǎn)迷津。

　　資產(chǎn)社會(huì)政策應(yīng)運(yùn)而生。

　　資產(chǎn)社會(huì)政策的直接目標(biāo)不是收入而是個(gè)人資產(chǎn)，通過(guò)公共援助的手段促進(jìn)人們尤其是窮人形成和擴(kuò)大自己的資產(chǎn)。一般地看，資產(chǎn)包括財(cái)物、各種投資、有價(jià)證券、住房，等等。資產(chǎn)當(dāng)中也有實(shí)物形態(tài)的，例如住房就是如此。但它與實(shí)物形態(tài)的福利產(chǎn)品不同。后者強(qiáng)調(diào)它的使用價(jià)值及使用者，而前者強(qiáng)調(diào)它的價(jià)值及所有者。因此，圍繞著這些不同形成了不同的政策目標(biāo)。資產(chǎn)與收入既有區(qū)別又有聯(lián)系。收入表現(xiàn)為市場(chǎng)購(gòu)買能力，資產(chǎn)不表現(xiàn)為購(gòu)買能力，但人們所持有的資產(chǎn)可以在一定條件下轉(zhuǎn)化為收入，形成購(gòu)買能力。

　　資產(chǎn)社會(huì)政策與收入社會(huì)政策一樣，也是一種滿足福利需要的手段。只是，它以新的概念體系重構(gòu)了滿足生活需要的三個(gè)層級(jí)的結(jié)構(gòu)。

　　資產(chǎn)社會(huì)政策的概念體系沒(méi)有將最低層級(jí)的收入看作完全的消費(fèi)，更沒(méi)有將第二層級(jí)的產(chǎn)品看作完全的消費(fèi)，而是將其視為具有演成金融資產(chǎn)和物質(zhì)資產(chǎn)可能性的資金和物品。社會(huì)政策的任務(wù)，就是將這個(gè)可能性變成現(xiàn)實(shí)性，以政策手段鼓勵(lì)人們尤其是窮人持有資產(chǎn)和積累資產(chǎn)。這樣一來(lái)，處于最低層級(jí)的政策手段就不再是以提供最低生活標(biāo)準(zhǔn)為唯一目標(biāo)，不再只有單一的收入再分配或者收入保障政策，而是增加了以增進(jìn)人們尤其是窮人持有金融資產(chǎn)和其他資產(chǎn)為目標(biāo)的資產(chǎn)社會(huì)政策。只要具有能將所提供的資金演化為資產(chǎn)的政策機(jī)制，為什么還要刻意堅(jiān)持收入提供只是第二層級(jí)即產(chǎn)品提供的補(bǔ)充呢？為什么不可以在收入提供政策之外，通過(guò)為個(gè)人發(fā)展賬戶進(jìn)行有限制條件的資產(chǎn)配額方式界定和管理第三層級(jí)的資金，讓個(gè)人有積極性在政策幫助下自行將資金收入轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)呢？這樣做，兼顧了個(gè)人與政府、社會(huì)與國(guó)家兩方面的利益，不僅增強(qiáng)了個(gè)人的選擇性、自主性、獨(dú)立性，也增進(jìn)了一個(gè)整體性社會(huì)的活力和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。同理，在第二層級(jí)，也沒(méi)有完全的必要由政府包辦福利產(chǎn)品的再分配，而是與第三層級(jí)通過(guò)個(gè)人發(fā)展賬戶積累資產(chǎn)的機(jī)制相銜接，引入個(gè)人、家庭、社區(qū)的選擇機(jī)制，自行決定自己所需要的資產(chǎn)的產(chǎn)品，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為收入或轉(zhuǎn)化為福利產(chǎn)品。這樣一來(lái)，資產(chǎn)社會(huì)政策完全可能將需求—產(chǎn)品供給—收入提供的倒梯形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷聦?duì)稱的平衡結(jié)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，個(gè)人消費(fèi)與個(gè)人投資的比例、個(gè)人收入與資產(chǎn)持有的比例，以及社會(huì)消費(fèi)與社會(huì)投資的比例、國(guó)民收入與國(guó)民資產(chǎn)的比例都將在這個(gè)三層級(jí)平衡體系中重新演化和組合。

　　顯然，資產(chǎn)社會(huì)政策的目標(biāo)不會(huì)停留在個(gè)人資產(chǎn)的持有和積累上，而只是把個(gè)人資產(chǎn)持有和積累作為一種手段，以實(shí)現(xiàn)最終的福利目標(biāo)，滿足人們的需要。因此，援助人們建立個(gè)人發(fā)展帳戶，形成和發(fā)展個(gè)人資產(chǎn)，以及充分使用個(gè)人發(fā)展帳戶發(fā)展自身，用帳戶的金融資產(chǎn)支付長(zhǎng)期投資的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房，都屬于資產(chǎn)社會(huì)政策要研究的操作性問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這就需要研究使得資產(chǎn)社會(huì)政策發(fā)揮效用的政策機(jī)制，即國(guó)家如何針對(duì)新的政策目標(biāo)進(jìn)行有效的公共干預(yù)。

　　從這個(gè)意義上看，我們可以將資產(chǎn)社會(huì)政策視作改善或者改革社會(huì)保障制度的一種新的政策手段，它超越了傳統(tǒng)的收入保障和實(shí)物及勞務(wù)福利的傳統(tǒng)政策手段。

　　資產(chǎn)社會(huì)政策的實(shí)踐啟示可以追溯到新加坡的公積金制度。50余年前新加坡開(kāi)始建立公積金制度，涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、住房專項(xiàng)基金，以個(gè)人賬戶積累個(gè)人資產(chǎn)的方式滿足社會(huì)保障需求。當(dāng)時(shí)很少人認(rèn)識(shí)到這種社會(huì)政策的意義，就連直接操作的新加坡也并未對(duì)此有深刻認(rèn)識(shí)。然而，近二十年來(lái)，在超越社會(huì)保障的在全球反貧困的更大范圍付諸實(shí)踐的社會(huì)政策連連受挫之后，人們?yōu)閷で笮碌某雎烽_(kāi)始更加深入地思考，特別是經(jīng)過(guò)不同社會(huì)政策效應(yīng)的比較，資產(chǎn)社會(huì)政策的思路和政策手段終于脫穎而出了。

　　3.中國(guó)養(yǎng)老保障與資產(chǎn)社會(huì)政策

　　在社會(huì)保障體系中，養(yǎng)老保障占有重要的位置。它所涉及的人數(shù)多，資金量大，在我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集資金的力度就大大超過(guò)醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育各項(xiàng)籌資總和。因此，養(yǎng)老保障體制改革一直是我國(guó)社會(huì)保障改革的重心。廣義地看，養(yǎng)老保障應(yīng)涉及老年人各方面的需要，包括生活需要、醫(yī)療、照顧需要，等等，都是養(yǎng)老保障。但由于醫(yī)療以及生活照顧等有專門設(shè)置的社會(huì)服務(wù)和福利項(xiàng)目，因此養(yǎng)老保障通常狹義地理解為生活保障，主要是收入保障。

　　舊體制下的養(yǎng)老保障是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，覆蓋了全民所有制單位和部分城鎮(zhèn)集體所有制單位的職工，由用人單位從“營(yíng)業(yè)外支出”科目直接支付退休金，表現(xiàn)為企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，即將職工創(chuàng)造的收入轉(zhuǎn)移支付給退休人員。不過(guò)，由于全民所有制企業(yè)并非自負(fù)盈虧，其利潤(rùn)必須上交，虧損則由政府撥款補(bǔ)貼，因此，企業(yè)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是國(guó)家轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)職工的關(guān)懷，國(guó)家承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。

　　1980年代中期開(kāi)始，中國(guó)對(duì)舊的“企業(yè)保險(xiǎn)”進(jìn)行社會(huì)化改革。先是圍繞新的勞動(dòng)體制，為合同制工人建立社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)。其后對(duì)原有職工及退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行社會(huì)化改革，由各單位繳費(fèi)，同時(shí)要求個(gè)人也開(kāi)始繳費(fèi)，用各項(xiàng)繳費(fèi)構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，受保人退休后，由基金發(fā)放養(yǎng)老金。新體制的特點(diǎn)是社會(huì)統(tǒng)籌，現(xiàn)收現(xiàn)付，體現(xiàn)著參保企業(yè)及受保人之間的轉(zhuǎn)移支付，即將企業(yè)的一部分收入以及職工的一部分收入轉(zhuǎn)移支付給養(yǎng)老金領(lǐng)取者。

　　1990年代后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有了重大改進(jìn)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分出現(xiàn)了養(yǎng)老個(gè)人帳戶。1995年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出了“大帳戶”和“小帳戶”兩方案。前者要求按照繳費(fèi)工資基數(shù)的16%建立個(gè)人帳戶，后者則只要求將個(gè)人繳費(fèi)及少量的單位繳費(fèi)補(bǔ)貼計(jì)入個(gè)人帳戶。隨后，大多數(shù)地方的執(zhí)行結(jié)果是將個(gè)人帳戶定在工資基數(shù)的10%左右。鑒于各地制度過(guò)于分散，1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》，決定將個(gè)人帳戶規(guī)模統(tǒng)一起來(lái)，按照工資基數(shù)的11%確定個(gè)人帳戶規(guī)模。近兩年國(guó)家在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn)，又將個(gè)人帳戶規(guī)模調(diào)整為工資基數(shù)的8%.

　　經(jīng)過(guò)幾年的改革，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)就形成“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的格局。在資金來(lái)源方面，社會(huì)統(tǒng)籌帳戶的資金來(lái)源于用人單位繳費(fèi)；
個(gè)人帳戶資金來(lái)源于個(gè)人繳費(fèi)和單位補(bǔ)貼。遼寧試點(diǎn)將個(gè)人繳費(fèi)提高到工資的8%，與個(gè)人帳戶規(guī)模一致，個(gè)人繳費(fèi)成為個(gè)人帳戶基金的單一來(lái)源。在待遇方面，養(yǎng)老金相應(yīng)分為兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金。前者對(duì)應(yīng)于社會(huì)統(tǒng)籌，提供相當(dāng)于社會(huì)平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；
后者對(duì)應(yīng)于個(gè)人帳戶，由帳戶余額除以120決定月養(yǎng)老金數(shù)額。

　　以資產(chǎn)社會(huì)政策的視角考察，養(yǎng)老個(gè)人帳戶具有演化為個(gè)人資產(chǎn)或者個(gè)人發(fā)展賬戶的能力。第一，養(yǎng)老費(fèi)儲(chǔ)蓄由于是延期消費(fèi)，具有金融資產(chǎn)的含義，個(gè)人不能像支配當(dāng)期消費(fèi)收入那樣對(duì)養(yǎng)老費(fèi)儲(chǔ)蓄進(jìn)行支配。第二，個(gè)人帳戶是個(gè)人所有，體現(xiàn)在賬戶所有權(quán)上，這一點(diǎn)國(guó)務(wù)院的《決定》有明確規(guī)定。第三，個(gè)人帳戶在積累中，不存在個(gè)人之間的轉(zhuǎn)移支付，單位繳費(fèi)作為一種補(bǔ)貼，可有一部分計(jì)入個(gè)人帳戶。由于這部補(bǔ)貼由國(guó)家給予免稅優(yōu)惠，體現(xiàn)了國(guó)家與單位共同為個(gè)人作資產(chǎn)配額。不過(guò)，現(xiàn)行養(yǎng)老個(gè)人賬戶僅僅是有限制的個(gè)人養(yǎng)老費(fèi)的儲(chǔ)蓄賬戶，并非是個(gè)人為發(fā)展自己的金融資產(chǎn)積極作為的賬戶。所以，并不能說(shuō)它就是個(gè)人資產(chǎn)賬戶。

　　4.中國(guó)醫(yī)療保障與資產(chǎn)社會(huì)政策

　　舊體制下“勞動(dòng)保險(xiǎn)”為企業(yè)職工提供醫(yī)療保障，公費(fèi)醫(yī)療制度則由國(guó)家為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工提供醫(yī)療保障。其中企業(yè)職工醫(yī)療費(fèi)的支付，也與養(yǎng)老保障一樣，在1960年代形成了由企業(yè)支付的形式，表現(xiàn)為企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移支付職工及退休人員的醫(yī)療服務(wù)，實(shí)質(zhì)上則是國(guó)家承擔(dān)責(zé)任。公費(fèi)醫(yī)療則直接體制著國(guó)家對(duì)職工承擔(dān)的責(zé)任。從本質(zhì)上看，無(wú)論是“勞�！贬t(yī)療還是公費(fèi)醫(yī)療，都是將全體職工創(chuàng)造的財(cái)富中的一部分，用于支付生病職工或退休人員的醫(yī)療費(fèi)用。其中對(duì)生病職工的醫(yī)療保障，體現(xiàn)著職工之間的轉(zhuǎn)移支付；
對(duì)退休人員的醫(yī)療保障，體現(xiàn)著代際轉(zhuǎn)移支付。

　　醫(yī)療保障體制改革最初也是按照“社會(huì)化”的思路進(jìn)行的。1980年代末，一些地方就開(kāi)始進(jìn)行“大病統(tǒng)籌”，由企業(yè)繳費(fèi)建立大病統(tǒng)籌基金，職工發(fā)生的住院醫(yī)療費(fèi)用，或者一年之內(nèi)發(fā)生的超過(guò)一定額度的醫(yī)療費(fèi)用，不再由企業(yè)支付，而是由統(tǒng)籌基金支付。進(jìn)行社會(huì)化改革，主要原因是新的經(jīng)濟(jì)體制改變了企業(yè)與國(guó)家的關(guān)系，企業(yè)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，職工醫(yī)療保障不再是國(guó)家責(zé)任，而成為企業(yè)責(zé)任，而中、小企業(yè)在承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)方面的能力不足，因此通過(guò)統(tǒng)籌來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是參保企業(yè)職工之間以及職工與退休人員之間的轉(zhuǎn)移支付。

　　醫(yī)療保障體制改革隨后又提出了建立醫(yī)療個(gè)人帳戶。這是1990年代初國(guó)家在江蘇省鎮(zhèn)江市及江西省九江市的試點(diǎn)中提出來(lái)的。1998年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障制度的決定》，在全國(guó)推廣“兩江”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。各地執(zhí)行的結(jié)果，通常是企業(yè)按工資總額8%左右繳費(fèi)，職工個(gè)人按工資2%繳費(fèi)，建立醫(yī)療保險(xiǎn)基金。其中職工個(gè)人繳費(fèi)記入個(gè)人醫(yī)療帳戶，并將企業(yè)繳費(fèi)的一部分補(bǔ)貼記入個(gè)人帳戶，使醫(yī)療個(gè)人帳戶的規(guī)模相當(dāng)于工資額的4%左右。職工的醫(yī)療費(fèi)，首先用個(gè)人帳戶支付。個(gè)人帳戶資金用完后，由個(gè)人用自己的收入支付。當(dāng)個(gè)人自付額超過(guò)本人當(dāng)年工資的5%后，其超額部分進(jìn)行統(tǒng)籌基金支付，由統(tǒng)籌基金報(bào)銷80%~90%.但超過(guò)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資4倍以上的費(fèi)用，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金不負(fù)責(zé)支付。這種待遇支付辦法被稱作“通道式”結(jié)合。另一種辦法是所謂“板塊式”結(jié)合，門診費(fèi)用由個(gè)人帳戶支付，住院費(fèi)用由統(tǒng)籌基金支付。

　　醫(yī)療個(gè)人帳戶基本上屬于個(gè)人的當(dāng)期消費(fèi)帳戶，盡管個(gè)人不能隨意支付，而必須按照規(guī)定進(jìn)行支配。但是最重要的是，它不是為了金融資產(chǎn)的儲(chǔ)蓄而設(shè)立的，它的首要作用是約束個(gè)人求醫(yī)行為，抑制醫(yī)療過(guò)度需求。的確它也有對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)作用，尤其是個(gè)人帳戶歸個(gè)人所有，當(dāng)帳戶持有人死亡且?guī)�戶仍有結(jié)余時(shí)，帳戶資金還可以繼承，通過(guò)微弱的資金積累起到了一定的刺激作用。不過(guò)，這與資產(chǎn)社會(huì)政策重在資產(chǎn)建設(shè)，即激勵(lì)個(gè)人不斷地積累金融資產(chǎn)以及轉(zhuǎn)化為其他資產(chǎn)是完全不同方向的舉措。

　　5.中國(guó)住房保障與資產(chǎn)社會(huì)政策

　　舊的住房保障體制是典型的福利住房制度。它通常是由單位或政府投資建房，然后用很低的租金租給職工居住。其租金水平通常還達(dá)不到住房管理及小修費(fèi)用，現(xiàn)談不上大修和折舊。這種制度體現(xiàn)著單位對(duì)職工住房的責(zé)任，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)質(zhì)是國(guó)家承擔(dān)職工住房的責(zé)任。國(guó)家將全體職工創(chuàng)造的財(cái)富，以實(shí)物的形式，轉(zhuǎn)移給職工居住。在本質(zhì)上，租住公房的職工與未住進(jìn)公房的職工之間，存在著轉(zhuǎn)移支付關(guān)系。不過(guò)，住房需要與醫(yī)療及養(yǎng)老不同，其風(fēng)險(xiǎn)分布不存在明顯的個(gè)體差異，人人都幾乎同樣地需要住房，按照制度規(guī)定，每個(gè)職工都有按照一定條件分配住房的權(quán)利，因此，住房領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有醫(yī)療及養(yǎng)老明顯。

　　對(duì)舊的福利住房進(jìn)行改革，中國(guó)在改革探索中很快確定了可以稱之為資產(chǎn)社會(huì)政策的取向，即進(jìn)行住房私有化，將住房變成私有資產(chǎn)。在1980年代提出福利住房制度改革任務(wù)之初，主導(dǎo)的思路是提高租金，以實(shí)現(xiàn)以租養(yǎng)房，從而減小國(guó)家負(fù)擔(dān)。為了減小改革阻力，有的地方還采取了一邊提租，一邊給職工發(fā)住房券的方式，甚至原來(lái)沒(méi)有分配到住房的職工，也可以得到住房券。這種改革的優(yōu)點(diǎn)是有利于約束多占住房，未分配到住房的職工也能從中得益，從而促進(jìn)住房保障的公平。但缺點(diǎn)是改革成本高，政府仍然要承擔(dān)住房券的責(zé)任。因此，在1990年代初開(kāi)始，住房改革就轉(zhuǎn)向以售房為主，提出住房“自有化”，實(shí)質(zhì)上是私有化，單位按照國(guó)家規(guī)定，以大大低于市場(chǎng)水平的價(jià)格，將住房出售給原住戶，使他們從租房者變?yōu)樽》康乃�有者，住房成為私人資產(chǎn)。福利住房出售后，開(kāi)始對(duì)資產(chǎn)處置權(quán)有一定限制，若干年內(nèi)不允許進(jìn)入市場(chǎng)。但隨著改革深入，這方面的約束越來(lái)越寬，職工購(gòu)買的住房很快就可以進(jìn)入市場(chǎng)出售，成為體現(xiàn)使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等完全意義的私人資產(chǎn)。目前，全國(guó)已有80%以上的公房已出售。

　　在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房這三項(xiàng)社會(huì)保障制度改革中，最接近資產(chǎn)社會(huì)政策取向的，是在住房體制改革過(guò)程中出現(xiàn)的中國(guó)住房公積金制度。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，以及《住房公積金管理?xiàng)l例》，建立了住房公積金制度。改革了舊的福利住房制度，單位不再為職工提供福利住房，替代的辦法是進(jìn)行住房福利“貨幣化”，即為職工提供一定數(shù)量的貨幣，用以支付住房消費(fèi)。條例規(guī)定職工按照工資一定比例歸集住房公積金，用人單位按同等比例進(jìn)行補(bǔ)貼，經(jīng)過(guò)幾年改革后，使住房公積金達(dá)到職工工資水平的15%.參加住房公積金的職工，可以由公積金提供一定數(shù)額的貸款，用于購(gòu)買商品房或經(jīng)濟(jì)適用房。

　　住房公積金以個(gè)人帳戶的形式存在，完全歸個(gè)人所有。個(gè)人之間不存在轉(zhuǎn)移支付。雖然國(guó)家對(duì)公積金的支配權(quán)有一定限制，但沒(méi)有影響到個(gè)人的所有權(quán)和最終支配權(quán)。按照規(guī)定，公積金可以繼承，這與私人其他遺產(chǎn)是一樣的。如果職工已購(gòu)房或在退休時(shí)，公積金帳戶若還有余額，可以一次性支取，將資產(chǎn)變現(xiàn)，然后個(gè)人可以隨意支配。即使使用公積金購(gòu)買了住房，也只不過(guò)是將資金形態(tài)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽》抠Y產(chǎn)，仍然屬個(gè)人所有。

　　住房體制改革中另一項(xiàng)舉措是經(jīng)濟(jì)適用房，這也可視為資產(chǎn)社會(huì)政策。1990年代中期，為了促進(jìn)職工購(gòu)房以及加快住房建設(shè)，國(guó)家推出了提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的任務(wù)，并安排了“安居工程”計(jì)劃。1998年國(guó)務(wù)院頒布《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》，規(guī)范了經(jīng)濟(jì)適用房制度。其基本做法是由國(guó)家在土地供應(yīng)及稅、費(fèi)等方面給予一定優(yōu)惠，由政府或開(kāi)發(fā)商承建，按照政府限價(jià)出售給城鎮(zhèn)中、低收入家庭。顯然，政府在經(jīng)濟(jì)適用房方面采用了一系列政策工具，目的是幫助中、低收入家庭購(gòu)買住房，幫助他們形成自己的住房資產(chǎn)。

　　6.中國(guó)社會(huì)保障結(jié)構(gòu)與資產(chǎn)社會(huì)政策

　　以資產(chǎn)社會(huì)政策的視角觀察中國(guó)的社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)，即被稱之為“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的基本框架�？梢园l(fā)現(xiàn)，“社會(huì)統(tǒng)籌”賬戶主要體現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移支付，通常是現(xiàn)收現(xiàn)付，國(guó)家干預(yù)力度大，較能體現(xiàn)社會(huì)公平。個(gè)人帳戶則強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)益，很少有轉(zhuǎn)移支付，通常有一定積累，具有促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)積累的政策潛力。

　　但是，將這種潛力化為實(shí)在的政策動(dòng)力，則還需要大量的工作。

　　首先，需要明確劃分社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶的邊界。

　　在養(yǎng)老個(gè)人帳戶中仍然存在著相當(dāng)力度的轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家承擔(dān)著相當(dāng)大的責(zé)任。其中主要是在個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的支付方面，從理論上說(shuō)應(yīng)當(dāng)完全按照個(gè)人帳戶的資產(chǎn)數(shù)額確定養(yǎng)老金權(quán)益，但實(shí)際上，按照個(gè)人帳戶余額除以120確定的養(yǎng)老金水平，在5%的增值條件下，大約能支付13年的養(yǎng)老金，而目前許多城市的60歲期望余命為18年。按現(xiàn)行男60歲退休，女職員55退休，女工人50歲退休的規(guī)定，個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的制品十分大，最終或者地加企業(yè)繳費(fèi)，用統(tǒng)籌基金支付；
或者政府承擔(dān)，通過(guò)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

　　養(yǎng)老個(gè)人帳戶與統(tǒng)籌基金存在“混帳”運(yùn)行的情況。按照制度設(shè)計(jì)，個(gè)人帳戶應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)籌基金分開(kāi)，才能起到積累作用和激勵(lì)作用。然而，這兩種制度只是在形式上分開(kāi)，在實(shí)際上并沒(méi)有分開(kāi)。個(gè)人帳戶的帳是記了，但資金并未相應(yīng)到位，出現(xiàn)“空帳”。因此，養(yǎng)老社會(huì)保障的制度結(jié)構(gòu)，也只是在形式上的有社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而在實(shí)際上仍然是以社會(huì)統(tǒng)籌為主。兩種性質(zhì)不同的制度混在一起，在資金運(yùn)作上，統(tǒng)籌部分占用了個(gè)人帳戶獎(jiǎng)金。這種局面將導(dǎo)致一些不良后果。其一，個(gè)人帳戶出現(xiàn)“空帳”，不能體現(xiàn)它的個(gè)人所有的性質(zhì)，甚至可以被認(rèn)為是個(gè)人資產(chǎn)權(quán)益受到侵害。其二，個(gè)人帳戶起不到積累作用，與制度設(shè)計(jì)初衷相悖。

　　其次，需要大大加強(qiáng)個(gè)人賬戶的自我增投的動(dòng)力機(jī)制。如果個(gè)人賬戶的受到政策分割的指標(biāo)上限的限制，就不能激勵(lì)人們?yōu)樽约簜�(gè)人資產(chǎn)的增值而努力積累。在這方面，目前最重要的并不是具體的操作手段的設(shè)計(jì)，而是不同于收入為本的資產(chǎn)社會(huì)政策的新觀念的普及。

　　第三，個(gè)人賬戶需要整合。中國(guó)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)是將養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等項(xiàng)目的簡(jiǎn)單拼合而非有機(jī)整合。在不同項(xiàng)目中，個(gè)人賬戶的主要作用也不相同。養(yǎng)老個(gè)人帳戶強(qiáng)調(diào)于積累作用，醫(yī)療個(gè)人帳戶強(qiáng)調(diào)費(fèi)用控制作用，住房則強(qiáng)調(diào)減輕政府負(fù)擔(dān)。

　　社會(huì)保障制度各項(xiàng)目之間邊界過(guò)分剛性，不能適應(yīng)人們生命周期不同時(shí)期的不同需要。

　　當(dāng)人們年輕的時(shí)候，住房需要是首先必須解決的問(wèn)題，它是建立家庭不可缺少的條件，而此時(shí)人們對(duì)養(yǎng)老的需要還很少考慮。然而，住房又是昂貴的消費(fèi)品，需要有大量的支出，他們將把住房支出作為首要選擇，因此對(duì)養(yǎng)老保障的支付能力就十分有限。這時(shí)，人們很可能通過(guò)住房抵押貨款獲得住房的使用權(quán)，然后經(jīng)過(guò)若干年還貨，獲得住房資產(chǎn)所有權(quán)，并且隨著年齡的增大，會(huì)越來(lái)越多地考慮日后的養(yǎng)老需要。等到老年來(lái)臨，如果排除給子女留遺產(chǎn)方面的因素，老年人的合理選擇應(yīng)當(dāng)是有自己資源限度內(nèi)，最有效地滿足老年生活、醫(yī)療、住房等方面的需要，而不必保留住房的資產(chǎn)所有權(quán)。由于每個(gè)人在一生中不同階段的需要都會(huì)有所不同，所以，最好的滿足需要的手段，是設(shè)立在社會(huì)政策幫助和支撐下的統(tǒng)合的個(gè)人發(fā)展賬戶，它要能夠反映和推動(dòng)個(gè)人對(duì)其資產(chǎn)持有和資產(chǎn)積累的自主選擇，并通過(guò)這個(gè)過(guò)程增進(jìn)個(gè)人的自信，培養(yǎng)個(gè)人的自力更生精神。

　　因此，軟化社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目之間的邊界，建立各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目之間的聯(lián)結(jié)，使它們之間具有可替代的效用，以適應(yīng)個(gè)人的不同情況，是對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度體系的一大挑戰(zhàn)。進(jìn)行這樣的改革將有利于實(shí)現(xiàn)以人為本的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。例如，當(dāng)老年人當(dāng)出現(xiàn)額外的醫(yī)療或照顧需要時(shí)，可以利用住房資產(chǎn)以滿足醫(yī)療、照顧需要，當(dāng)老人需要住養(yǎng)老院或者需要楊金時(shí)，可以用住房資產(chǎn)補(bǔ)充養(yǎng)老金的不足。目前有的地方正在探索住房反向抵押貸款，老年人將自己的住房抵押出去，獲得貸款用以養(yǎng)老需要。這樣，老人放棄了所有權(quán)，但保留使用權(quán)，仍然住在原處，同時(shí)提前兌現(xiàn)收益權(quán)，解決了養(yǎng)老金的提供問(wèn)題。

　　7.重新設(shè)計(jì)個(gè)人發(fā)展帳戶

　　個(gè)人賬戶正在成為資產(chǎn)社會(huì)政策的一個(gè)重要的工具，根據(jù)國(guó)際社會(huì)的研究，這是因?yàn)閭�(gè)人賬戶具有影響儲(chǔ)蓄和資產(chǎn)積累的制度性因素。包括機(jī)會(huì)、期望值、信息、激勵(lì)、協(xié)調(diào)、限制和保障。這些建構(gòu)在學(xué)理上和實(shí)際都有十分有用，而在實(shí)際操作和政策應(yīng)用過(guò)程中還需要做更大量的工作。對(duì)于中國(guó)社會(huì)保障制度而言，最重要的工作是重新設(shè)計(jì)個(gè)人發(fā)展帳戶。為此需要對(duì)現(xiàn)行的思路和工作模式進(jìn)行反思，探索改進(jìn)的方式。

　　我國(guó)的個(gè)人帳戶缺乏制度彈性，這主要是由于其強(qiáng)制性造成的，首先是強(qiáng)制參保造成的。中國(guó)社會(huì)保障法律體系尚未建立起來(lái)，目前主要是通過(guò)政府規(guī)章形式確定社會(huì)保障制度，但它也有強(qiáng)制性。城鎮(zhèn)職工都必須參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)。各項(xiàng)保險(xiǎn)都已幾乎實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，應(yīng)保職工基本上都納入了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。住房公積金的強(qiáng)制性則相對(duì)弱些，覆蓋面較小。這種強(qiáng)制性的制度很快推廣和個(gè)人帳戶，但它的繼續(xù)推廣，又受到了極大的限制。按照原來(lái)的改革思路，城鎮(zhèn)職工條件較好，先建立完善的社會(huì)保障，然后隨著條件的成熟，逐漸向其他人群擴(kuò)展。現(xiàn)行關(guān)于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)的法規(guī)，都對(duì)城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的參保有所規(guī)定。但執(zhí)行起來(lái)效果并不理想。要將強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)展到城鎮(zhèn)其他從業(yè)人員，可能需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。

　　個(gè)人帳戶的強(qiáng)制性，還表現(xiàn)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)上。無(wú)論是是養(yǎng)老個(gè)人帳戶還是醫(yī)療個(gè)人帳戶，都規(guī)定有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。1995年關(guān)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶曾出現(xiàn)過(guò)不同的個(gè)人帳戶標(biāo)準(zhǔn)，后來(lái)很快進(jìn)行糾正，規(guī)定統(tǒng)一的個(gè)人帳戶標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，統(tǒng)一個(gè)人帳戶標(biāo)準(zhǔn)有利于制度發(fā)展。其實(shí)，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)各種人群的情況，從而成為社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面的重要原因，在相當(dāng)程度上妨礙了城鎮(zhèn)“非職工”從業(yè)人員參保，也妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的參保。

　　社會(huì)保障是不是一定要有法律強(qiáng)制參與，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。我們認(rèn)為，社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)不是國(guó)家，不是為了體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民福利的關(guān)懷而強(qiáng)制進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)，在市場(chǎng)失靈的地方，國(guó)家才出面干預(yù)，使人們的生活得到應(yīng)有的保障。在初始狀態(tài)下，人們首先是通過(guò)市場(chǎng)滿足自己的各種需要，人們很可能會(huì)考慮自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，通過(guò)儲(chǔ)蓄等方式以應(yīng)付各種不時(shí)出現(xiàn)的生活事件，特別是應(yīng)付養(yǎng)老需要。國(guó)家完全可以在這個(gè)基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列政策，鼓勵(lì)人們進(jìn)行儲(chǔ)蓄，而不一定要強(qiáng)制人們儲(chǔ)蓄。對(duì)那些沒(méi)有能力進(jìn)行儲(chǔ)蓄的個(gè)人，國(guó)家必須提供更多的幫助，以保障他們的基本需要，這就必須有強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移支付，其中最典型的是貧困救助。不過(guò)，還有少數(shù)有儲(chǔ)蓄能力的人，其行為可能偏離理性選擇，沒(méi)有進(jìn)行必要的儲(chǔ)蓄，使將來(lái)的基本生活都缺乏資源。國(guó)家進(jìn)行強(qiáng)制，有利于防止出現(xiàn)這種情況，從而有利于預(yù)防貧困，減少國(guó)家在貧困救助方面的轉(zhuǎn)移支付。

　　可見(jiàn)，國(guó)家強(qiáng)制并非完全必要，但又不可缺少。關(guān)鍵是如何解決強(qiáng)制儲(chǔ)蓄及強(qiáng)制轉(zhuǎn)移支付的水平。圍繞人們的基本生活，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)干預(yù)。但對(duì)超出基本生活的需要，國(guó)家則可能不必強(qiáng)制干預(yù)，而是采取各種政策，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)人們合理安排個(gè)人資源，應(yīng)付各種生活事件，保證老年生活水平不下降，或者保證老年生活水平能達(dá)到社會(huì)平均水平。

　　其實(shí)，近年來(lái)我國(guó)實(shí)行的強(qiáng)制性個(gè)人帳戶當(dāng)中，國(guó)家政策給予的支持力度是很大的。例如在養(yǎng)老個(gè)人帳戶方面，國(guó)家至少在四個(gè)方面給予了支持。第一，養(yǎng)老個(gè)人帳戶的繳費(fèi)，無(wú)論是個(gè)人繳費(fèi)還是單位繳費(fèi)補(bǔ)貼，都是在稅前列支，不計(jì)入稅基。按照目前個(gè)人所得稅狀況，個(gè)人繳費(fèi)從中得到國(guó)家的支持，大約相當(dāng)于繳費(fèi)的15%~20%.第二，在保值增值方面，目前國(guó)家主要是從基金安全角度加以干預(yù)，但也開(kāi)始通過(guò)優(yōu)惠政策幫助基金保值增值。例如有的地方讓社�；�金進(jìn)入一些有一定壟斷性的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。鑒于養(yǎng)老個(gè)人帳戶建立以來(lái)多年存在“空帳”現(xiàn)象，基金實(shí)際增值很少，因此國(guó)家每年都規(guī)定養(yǎng)老個(gè)人帳戶的增值率，其水平略高于銀行長(zhǎng)期存在利率。第三，在待遇計(jì)發(fā)方面，從總體上看，養(yǎng)老金支付水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人帳戶資產(chǎn)及其可能的衍生收益，這完全是國(guó)家轉(zhuǎn)移支付給帳戶持有人。第四，當(dāng)個(gè)人帳戶余額支付完畢后，國(guó)家繼續(xù)保證繼續(xù)支付個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，這也超出個(gè)人帳戶資產(chǎn)水平及其衍生收益，完全由國(guó)家承擔(dān)。醫(yī)療個(gè)人帳戶有存在著政策扶持，但力度沒(méi)有養(yǎng)老個(gè)人帳戶大。

　　雖然國(guó)家在個(gè)人帳戶方面提供了這么多的優(yōu)惠政策，卻沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用，反而還要進(jìn)行強(qiáng)制。其中原因之一是這些激勵(lì)措施還不夠顯化，有的優(yōu)惠政策表現(xiàn)出“暗補(bǔ)”，不容易被人們所意識(shí)到。例如個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)，國(guó)家在其中提供很大力度的優(yōu)惠，卻沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

　　既然需要研究的一個(gè)問(wèn)題是，既然國(guó)家在個(gè)人帳戶方面提供了力度相當(dāng)大的優(yōu)惠政策，那么還必須采取強(qiáng)制措施嗎？如果放棄強(qiáng)制原則，改為自愿參加，人們會(huì)參與社會(huì)保障性質(zhì)的個(gè)人資產(chǎn)悼詞嗎？從商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)看，在市場(chǎng)行為層面，就有相當(dāng)一部分人會(huì)考慮生活事件的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，合理安排個(gè)人資源。在國(guó)外，商業(yè)人身保險(xiǎn)的普及率是比較高的。我國(guó)商業(yè)性人身保險(xiǎn)近年來(lái)發(fā)展也較快，表明人們?cè)谶@方面的意識(shí)正在加強(qiáng)。如果社會(huì)保障的個(gè)人帳戶向人們開(kāi)放，政府只需運(yùn)用政策工具，使人們感到資產(chǎn)個(gè)人帳戶的利益大于商業(yè)保險(xiǎn)以及大于銀行長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄，甚至大于其他可能的一些投資手段，人們就很有可能選擇參與社會(huì)保障的個(gè)人帳戶，在這方面就無(wú)須進(jìn)行強(qiáng)制。

　　因此，我們認(rèn)為個(gè)人帳戶很可能可以采取自愿原則。國(guó)家只提供鼓勵(lì)政策，但不必強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，社會(huì)保障結(jié)構(gòu)就會(huì)出現(xiàn)新的變化，其中強(qiáng)制性的只有社會(huì)統(tǒng)籌部分，而個(gè)人帳戶部分則分離出來(lái)。個(gè)人帳戶標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適應(yīng)這種變化，給人們以更大的選擇余地。國(guó)家只制定個(gè)人帳戶的最高標(biāo)準(zhǔn)，例如可以按照社會(huì)平均生活收入的規(guī)模建立個(gè)人帳戶，在這個(gè)幅度內(nèi)給予優(yōu)惠支持。對(duì)超出這個(gè)水平的，則不提供優(yōu)惠政策。個(gè)人可以根據(jù)自己的能力及需要，在國(guó)家制度的規(guī)模之內(nèi)建立自己的資產(chǎn)帳戶，不能超出規(guī)定的規(guī)模，但可以小于規(guī)定的規(guī)模，以適應(yīng)不同個(gè)人的實(shí)際情況。

　　以養(yǎng)老保障為例，國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，采取統(tǒng)籌方式，現(xiàn)收現(xiàn)付，進(jìn)行代際贍養(yǎng)，幫助老年人解決基本生活保障，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平達(dá)到社會(huì)平均生活收入的40%左右。也就是說(shuō)，在家庭撫養(yǎng)系數(shù)為1的情況下，即1個(gè)從業(yè)人員撫養(yǎng)1個(gè)未從業(yè)人員，基礎(chǔ)養(yǎng)老金相當(dāng)于社會(huì)平均工資的20/%.超出這個(gè)水平的，采取自愿原則，鼓勵(lì)人們建立個(gè)人帳戶，進(jìn)行積累，以應(yīng)付各種生活事件。國(guó)家對(duì)個(gè)人帳戶的水平及支付進(jìn)行一定限制，由個(gè)人帳戶提供的養(yǎng)老年金收入，不得高于社會(huì)平均生活收入。如果個(gè)人帳戶規(guī)模超出這個(gè)水平，對(duì)其年金收入高出平均水平部分，應(yīng)當(dāng)征收個(gè)人所得稅。

　　8.資產(chǎn)社會(huì)政策與中國(guó)社會(huì)保障體系重構(gòu)

　　建立和完善社會(huì)保障體系，是中國(guó)社會(huì)保障改革多年來(lái)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)多年的探索，國(guó)家明確提出了“低水平，廣覆蓋，多層次”的社會(huì)保障體系目標(biāo)。在1980年代到1990年代初，主要是改革和建立社會(huì)保障體系。1990年代末以來(lái)，隨著“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”制度框架的確立，隨著失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)最低生活保障等制度的建立，隨著各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目覆蓋面的擴(kuò)大，人們更多的是討論完善社會(huì)保障體系，似乎社會(huì)保障制度主要框架已沒(méi)有疑義了，今后只是進(jìn)行充實(shí)，作些小修補(bǔ)，并且逐漸把人們都納入相應(yīng)的社會(huì)保障項(xiàng)目就可以了。

　　然而，現(xiàn)有社會(huì)保障體系在制度設(shè)計(jì)在仍然存在很大的缺陷。其中一個(gè)問(wèn)題是社會(huì)保障的層次存在一個(gè)很大的缺漏。按照原定改革路線，建立城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障后，再向下延伸，逐漸擴(kuò)大到其他人群。目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)分別覆蓋了1億多人口。在這么短的改革過(guò)程取得這么快的進(jìn)展，成績(jī)明顯的。但再擴(kuò)展，就遇到了困難。2003年我國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)從員25693萬(wàn)人，其中單位就業(yè)人員10970萬(wàn)人，[⑥]其中單位就業(yè)人員幾乎都參加了三項(xiàng)保險(xiǎn)，但其他城鎮(zhèn)從業(yè)人員則很少參與。也就是說(shuō)，有半數(shù)以上的城鎮(zhèn)從業(yè)人員，還難以為目前的社會(huì)保障制度框架所涵蓋。

　　在“多層次”的構(gòu)造中，一方面是從城鎮(zhèn)職工開(kāi)始，向下延伸，另一個(gè)起點(diǎn)則是農(nóng)村，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，是在這方面進(jìn)行的各級(jí)探索。其基本辦法是由農(nóng)民自愿參加，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)完全計(jì)入個(gè)人帳戶，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法基本上參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。按照原設(shè)計(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可以逐漸向上延伸，對(duì)象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，農(nóng)村非土地經(jīng)營(yíng)人員。然而，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然已歷十多年，其發(fā)展十分困難。近幾年來(lái)基本上處于停滯狀態(tài)。參加人數(shù)不多，已領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員，養(yǎng)老金水平很低，根本起不到養(yǎng)老保障作用。

　　可見(jiàn)“多層次”的社會(huì)保障體系，在實(shí)踐中只能保障城鎮(zhèn)單位職工，而絕大多數(shù)人的社會(huì)保障問(wèn)題并沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧�為些，許多地方進(jìn)行積極探索，增加新的保障層次。例如上海推出的外來(lái)農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)，目的是為當(dāng)?shù)亟�百萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工提供醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)以及一定數(shù)額的養(yǎng)老保險(xiǎn)。最近上海又探索建立小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，給社會(huì)保障體系又增加了一個(gè)新層次。

　　目前社會(huì)保障體系的缺陷，根本原因是沒(méi)有真正體現(xiàn)“低水平”。與舊體制下的高福利相比，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)改革的確體現(xiàn)了低水平的原則。但其水平仍然相當(dāng)高。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)的繳費(fèi)，一般相當(dāng)于職工工資總額的30%多，加上住房公積金，相當(dāng)于工資額的40%多。這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是不小的負(fù)擔(dān)，企業(yè)參保的門坎相當(dāng)高。一些效益較差的企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，很難實(shí)行。從個(gè)人看，無(wú)單位的城鎮(zhèn)從業(yè)人員以及農(nóng)村脫離土地的人員，需要有社會(huì)保障，但“城�！钡拈T坎太高，也難以參保。從而使“廣覆蓋”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　　重構(gòu)中國(guó)的社會(huì)保障體系，根本問(wèn)題是把水平降下來(lái)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)只在低水平上進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以保障公民的基本生活。當(dāng)然，人們對(duì)社會(huì)保障的要求，不僅僅是有基本生活保障，還希望能達(dá)到社會(huì)平均生活水平。對(duì)那些收入長(zhǎng)期高于社會(huì)平均工資的人群而言，他們還可能要求自己的生活水平不下降，進(jìn)入老年后，養(yǎng)老收入水平不下降，能夠保持原有生活水平。對(duì)此，國(guó)家如果進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，制度成本高，制度彈性小，不能適應(yīng)不同人群需要，因此宜改用自愿原則，建立個(gè)人帳戶，鼓勵(lì)人們進(jìn)行積累，以達(dá)到自己希望的保障目標(biāo)。

　　我們的初步設(shè)想是，在養(yǎng)老保障方面，按照各地居民平均生活收入40%左右的水平，建立國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老保障，由國(guó)家提供基本養(yǎng)老金。在這個(gè)前提下，建立養(yǎng)老個(gè)人發(fā)展帳戶，采取自愿原則，國(guó)家加大政策扶持力度，鼓勵(lì)人們積極參與，幫助人們提高養(yǎng)老金水平，使其達(dá)到或接近當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)平均生活收入。基礎(chǔ)養(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付辦法支付，在贍養(yǎng)比為2比1的條件下，即每2個(gè)繳費(fèi)受保人養(yǎng)1個(gè)養(yǎng)老金領(lǐng)取者，籌資水平大約不到當(dāng)?shù)厝司鶆趧?dòng)收入的10%.這樣，強(qiáng)制性參咻的門坎就很低。農(nóng)村的土地承包權(quán)可以看成是基本養(yǎng)老保障的來(lái)源，沒(méi)有土地承包權(quán)的農(nóng)民，特別是那些因征地而失去土地承包權(quán)的農(nóng)村居民，應(yīng)當(dāng)用土地補(bǔ)償金的一部分參加強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保障。在養(yǎng)老個(gè)人發(fā)展帳戶層次，國(guó)家不設(shè)門坎，各類人群可以根據(jù)實(shí)際情況參加，可多可少，以提供足夠的彈性，適應(yīng)不同人群的情況。

　　綜合考慮各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目，建立他們之間的聯(lián)結(jié)。特別是通過(guò)資產(chǎn)社會(huì)政策，對(duì)個(gè)人資產(chǎn)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，以適應(yīng)人們生命周期不同時(shí)期的需要，適應(yīng)不同個(gè)人在醫(yī)療、勞動(dòng)能力、生命等各方面的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)差異。

　　將強(qiáng)制性社會(huì)保障部分水平降下來(lái)，使其成為社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)，另外的空間則由自愿性的個(gè)人發(fā)展帳戶彌補(bǔ)。這樣，社會(huì)保障體系可以比較簡(jiǎn)明地表現(xiàn)為兩個(gè)層次；
強(qiáng)制性的基本保障和自愿性的個(gè)人發(fā)展帳戶。其中基本保障部分的門坎很低，這樣就有可能做到真正的廣覆蓋。而個(gè)人發(fā)展帳戶部分彈性很大，可以適應(yīng)不同收入人群，因此有可能用簡(jiǎn)化了的一個(gè)制度層次，包容收入差異很大的不同人群，甚至低收入人群都有可能參與，為廣覆蓋提供新的制度條件。

　　參考文獻(xiàn)

　　麥克爾。史樂(lè)山，鄒莉，美國(guó)的資產(chǎn)建設(shè)：政策創(chuàng)新與科學(xué)研究，“21世紀(jì)社會(huì)政策新理念”論壇，2005

　　麥克爾。史樂(lè)山教授�！案F人與資產(chǎn)”，高鑒國(guó)翻譯本（內(nèi)部刊行）2004

　　景天魁等，基礎(chǔ)整合的社會(huì)保障制度，華夏出版社，2001

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　　[①]麥克爾·史樂(lè)山，鄒莉，美國(guó)的資產(chǎn)建設(shè)：政策創(chuàng)新與科學(xué)研究，2005.1，“21世紀(jì)社會(huì)政策新理念”論壇。

　　[②]同上。

　　[③][Nissan ，D.，&LeGrand，J.一個(gè)有關(guān)資本的想法：為年青人提供起步資金，policy report no.49.London ：Fabian Society.2000.

　　[④]英國(guó)的教育與就業(yè)部長(zhǎng)戴維·布倫基特（David Blunkett）提出，見(jiàn)[Nissan ，D.，&LeGrand，J.一個(gè)有關(guān)資本的想法：為年青人提供起步資金，policy report no.49.London：Fabian Society.2000.

　　[⑤]史樂(lè)山。資產(chǎn)與窮人：美國(guó)的一項(xiàng)新型福利政策。Armonk ，NY ：M.E.Sharpe，1991.

　　[⑥]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2004》，第50、51頁(yè)。

　　楊團(tuán)/孫炳耀 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心

　　2005.1.23

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