內(nèi)容提要：公民社會(huì)的制度環(huán)境是指那些影響公民結(jié)社行為和民間組織活動(dòng)的各種正式的和非正式的規(guī)則的集合體。中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境中既存在著有利于其發(fā)展的制度性因素，也存在著不利的制度性因素或者說(shuō)制度性障礙。這些制度性障礙包括：民間組織登記管理上的雙重許可制度，民間組織監(jiān)管上的雙重負(fù)責(zé)體制，年度檢查制度，請(qǐng)示報(bào)告制度等一系列制度性規(guī)定。這些制度性障礙使得民間組織發(fā)展面臨著注冊(cè)困境、定位困境、資金困境、知識(shí)困境、人才困境、信任困境等多重困境。出現(xiàn)這些制度性障礙的原因在于，公民社會(huì)制度環(huán)境的設(shè)計(jì)者和供給者出于維護(hù)政權(quán)和政治穩(wěn)定的考慮而在公民社會(huì)組織監(jiān)管上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的限制和控制取向。背后的深層原因在于將公民社會(huì)與國(guó)家對(duì)立起來(lái)的理論思維和對(duì)民間組織根深蒂固的不信任和防范心態(tài)。建立社會(huì)主義和諧社會(huì)需要改變這種思維定式，努力建立公民社會(huì)與國(guó)家之間和諧與合作的新型關(guān)系，而這就需要優(yōu)化我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境建設(shè)培育服務(wù)與監(jiān)督規(guī)制并舉的能促型民間組織管理體制。

　　公民社會(huì)的制度環(huán)境，是指那些影響公民結(jié)社行為和民間組織活動(dòng)的各種正式的和非正式的規(guī)則的集合體。制度環(huán)境對(duì)公民社會(huì)的發(fā)展具有決定性的作用，合適的制度環(huán)境促進(jìn)公民社會(huì)的健康發(fā)展，不合適的制度環(huán)境則會(huì)阻礙公民社會(huì)的順利發(fā)展，并容易導(dǎo)致民間組織和國(guó)家的相互對(duì)抗。中國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)展的制度性障礙分析重點(diǎn)探討我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展制度環(huán)境中所包含的不利于公民社會(huì)發(fā)展的制度性因素，其目的是為了進(jìn)一步改善公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)公民社會(huì)健康發(fā)展，并努力建構(gòu)公民社會(huì)與國(guó)家之間和諧合作的新型關(guān)系。

　　一、公民社會(huì)組織發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境總的來(lái)看是有利于其成長(zhǎng)壯大的。市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織的發(fā)展提供了社會(huì)空間，多種經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放后跨國(guó)公司和國(guó)際非政府組織的涌入為民間組織提供了大量物質(zhì)資源，我國(guó)的民間組織由此獲得了迅速的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年全國(guó)登記注冊(cè)的民間組織只有4446家，2003年底則發(fā)展到266612家，期間年均增長(zhǎng)速度為34%。[①]另?yè)?jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2005年底，我國(guó)共擁有各類社會(huì)團(tuán)體168，000個(gè)，民辦非企業(yè)單位146，000個(gè)，基金會(huì)999個(gè)[②]。有學(xué)者指出，僅僅統(tǒng)計(jì)已經(jīng)登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)數(shù)量，將會(huì)遺漏掉大量的社團(tuán)。根據(jù)他們的統(tǒng)計(jì)分析，截止到2003年，全國(guó)已注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為142，000個(gè)，已注冊(cè)民辦非企業(yè)單位數(shù)量為124，000個(gè)，未注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體40，000個(gè)，未注冊(cè)民辦非企業(yè)單位250，000個(gè)（兩項(xiàng)未注冊(cè)數(shù)據(jù)為民政部民間組織管理局官員的估計(jì)數(shù)據(jù)），工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等八大人民團(tuán)體的基層組織數(shù)量為5，378，424個(gè)，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中國(guó)文藝界聯(lián)合會(huì)等其他準(zhǔn)政府社團(tuán)基層組織數(shù)量為1，338，220個(gè)，學(xué)生社團(tuán)、社區(qū)文娛團(tuán)體、業(yè)主委員會(huì)、網(wǎng)上社團(tuán)等各種草根組織數(shù)量為758，700個(gè)，由此估計(jì)社團(tuán)總數(shù)應(yīng)為8，031，344個(gè)。還有的學(xué)者主張把城鄉(xiāng)各類群眾性自治組織作為社區(qū)組織統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)，而據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，到2004年底為止，全國(guó)設(shè)有居委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）7.8萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)64.4萬(wàn)個(gè), 合計(jì)722，000個(gè)[③]。同時(shí)用民政部2005年底最新數(shù)據(jù)更新王紹光等人關(guān)于2003年已注冊(cè)社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位數(shù)據(jù)和未統(tǒng)計(jì)的基金會(huì)數(shù)據(jù)（實(shí)增48999個(gè)）后，全國(guó)各類社團(tuán)總數(shù)就達(dá)到了8，802，343個(gè)。盡管不同的統(tǒng)計(jì)口徑導(dǎo)致不同的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，但正如王紹光所言，中國(guó)改革開(kāi)放后正在經(jīng)歷著一場(chǎng)社團(tuán)革命，“中國(guó)的確是全球結(jié)社革命的一部分”。[④]

　　但另一方面，我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境中存在著大量不利于民間組織發(fā)展的制度性因素，由此導(dǎo)致我國(guó)民間組織發(fā)展中存在著規(guī)模實(shí)力偏小、資金缺乏、能力不強(qiáng)、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等結(jié)構(gòu)性缺陷，尚不完全具備組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性等基本特征，具有明顯的過(guò)渡時(shí)期組織的特征。

　　首先，就民間組織的組織性來(lái)看。民間組織成立登記門(mén)檻過(guò)高在一定程度上限制了民間組織的發(fā)展，我國(guó)每萬(wàn)人平均擁有民間組織數(shù)量為1.45個(gè)，而法國(guó)為110.45個(gè)，美國(guó)為51.79個(gè)，巴西為12.66個(gè)，印度為10.21個(gè)，埃及為2.44個(gè)[⑤]，均高于我國(guó)公民的現(xiàn)有水平。我國(guó)民間組織人均擁有量嚴(yán)重不足。就民間組織活動(dòng)地域范圍來(lái)看，我國(guó)民間組織以草根性和地方性民間組織為主。從清華大學(xué)NGO研究所的調(diào)查來(lái)看，被調(diào)查民間組織中有68.7%的活動(dòng)范圍在一個(gè)縣、市、區(qū)范圍內(nèi)，8.6%的組織活動(dòng)范圍在一個(gè)省范圍內(nèi)，僅有1.1%的組織活動(dòng)范圍在兩個(gè)或兩個(gè)以上省范圍內(nèi)[⑥]，這與我國(guó)嚴(yán)格限制民間組織跨地域活動(dòng)范圍密切相關(guān)。我國(guó)大多數(shù)民間組織成員人數(shù)較少，屬于小型民間組織，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)團(tuán)體研究中心對(duì)北京、浙江兩地社團(tuán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)1000名以下會(huì)員的小型社團(tuán)占社團(tuán)總數(shù)60%左右。[⑦]從支出規(guī)模來(lái)看，前述清華大學(xué)的同一項(xiàng)調(diào)查表明，1998年幾乎90%以上的民間非營(yíng)利組織的支出規(guī)模都在50萬(wàn)元以下，有5%的民間組織每年支出額甚至在1000元以下，而每年支出額在100萬(wàn)元以上的非營(yíng)利組織還不到2%[⑧]，這也反映了民間組織實(shí)力的弱小。

　　其次，就民間組織的非政府性或民間性程度來(lái)看。我國(guó)多數(shù)民間組織在人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所等基本資源方面對(duì)政府特別是對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的依賴程度都比較高，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的官辦色彩。清華大學(xué)的同一項(xiàng)調(diào)查表明，中國(guó)民間非營(yíng)利組織中有46.6%是由業(yè)務(wù)主管部門(mén)提供辦公場(chǎng)所的，31.9%有自己的專用辦公室，8%租賃辦公室，1.7%辦公場(chǎng)所在領(lǐng)導(dǎo)或成員家中。從兼職人員所占比例來(lái)看，清華大學(xué)同一項(xiàng)調(diào)查表明，只有4.6%的非營(yíng)利組織沒(méi)有兼職人員，其余均有兼職人員，人數(shù)從1到4人到最多40人以上不等，即使那些沒(méi)有專職人員的非營(yíng)利組織也有兼職人員，這反映了許多民間組織與政府混合運(yùn)作的情形。[⑨]該項(xiàng)調(diào)查還表明，1998年度被調(diào)查的非營(yíng)利組織中政府提供的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼占到非營(yíng)利組織收入的49.97%以上，政府提供的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占3.58%，會(huì)費(fèi)收入占21.18%，營(yíng)業(yè)性收入占6.0%。民間組織收入嚴(yán)重依賴政府的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼。[⑩]

　　第三，就民間組織的非營(yíng)利性和公益性來(lái)看。有人對(duì)中國(guó)的全國(guó)性社團(tuán)按功能進(jìn)行了分類，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其中學(xué)術(shù)交流類社團(tuán)占總數(shù)的48%，業(yè)務(wù)管理類社團(tuán)占28%，文體聯(lián)誼類社團(tuán)占11%，利益代表類社團(tuán)為6%，而公益服務(wù)類社團(tuán)僅占6%。[⑪]在48家利益代表類全國(guó)性社團(tuán)中，有27家社團(tuán)是為優(yōu)勢(shì)群體服務(wù)的，有17家是為中間群體服務(wù)的，只有4家是為弱勢(shì)群體服務(wù)的，這與我國(guó)成立社團(tuán)門(mén)檻過(guò)高（政治門(mén)檻、資金門(mén)檻和會(huì)員人數(shù)門(mén)檻），只有優(yōu)勢(shì)群體才有條件完全滿足這些成立門(mén)檻要求有著很大的關(guān)系。[⑫]而據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)，在登記的14.2121萬(wàn)個(gè)社會(huì)團(tuán)體中，其中行業(yè)性社團(tuán)41722個(gè)，專業(yè)性社團(tuán)40325個(gè)，學(xué)術(shù)性社團(tuán)37401個(gè)，學(xué)術(shù)性社團(tuán)37401個(gè)，聯(lián)合性社團(tuán)

　　19640個(gè)，其他社團(tuán)2079個(gè)[⑬]，而前四類社團(tuán)都屬于實(shí)行會(huì)員制的互益性社團(tuán)，而公益服務(wù)的社團(tuán)只占很小的比例。而就民辦非企業(yè)單位來(lái)說(shuō)，在已登記的12.4萬(wàn)個(gè)民辦非企業(yè)單位中，其中教育類62776個(gè)，衛(wèi)生類26795個(gè)，勞動(dòng)類9037個(gè)，民政類7792個(gè)，科技類4522個(gè)，文化類2811個(gè)，體育類2682個(gè)，社會(huì)中介服務(wù)業(yè)1777個(gè)，法律服務(wù)業(yè)728個(gè)，其他5571個(gè)。民辦非企業(yè)單位雖然被界定為從事公益服務(wù)活動(dòng)的非營(yíng)利性組織，但《民辦教育促進(jìn)法》公開(kāi)鼓勵(lì)民辦教育機(jī)構(gòu)的出資人取得合理的投資回報(bào)同時(shí)又可享受公益事業(yè)的稅收和其他方面優(yōu)惠，其他類型民辦非企業(yè)單位管理的行業(yè)法規(guī)也存在著類似情形。民辦非企業(yè)單位存在著明顯的營(yíng)利化傾向，同時(shí)他們又比企業(yè)享受更多的稅收和其他方面的優(yōu)惠政策。其結(jié)果是民辦非企業(yè)單位雖幾經(jīng)清理但其數(shù)量仍增長(zhǎng)很快的重要原因。這從一個(gè)側(cè)面反映了民間組織管理的現(xiàn)行制度和政策的缺陷。

　　第四，就民間組織的自治性來(lái)看。大量的調(diào)查研究表明，我國(guó)民間組織的自治程度不高。有人根據(jù)北京大學(xué)公民社會(huì)團(tuán)體研究中心2000——2002年對(duì)北京、浙江、黑龍江三地社團(tuán)組織大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果對(duì)黨和政府對(duì)民間組織的影響進(jìn)行了定量分析。[⑭]該分析表明：多數(shù)社團(tuán)是由政府主管部門(mén)發(fā)起成立的，目的是協(xié)助其進(jìn)行管理工作；
黨和政府有關(guān)民間組織管理的法律政策具有強(qiáng)大的約束力；
業(yè)務(wù)主管單位比登記管理機(jī)關(guān)具有更大的影響力；
業(yè)務(wù)主管單位主要是通過(guò)推薦或派遣社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人、出席社團(tuán)會(huì)議、參加社團(tuán)活動(dòng)、審查社團(tuán)年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告、派遣人員到社團(tuán)任職并發(fā)放工資等方式影響社團(tuán)；
黨和政府還通過(guò)在社團(tuán)建立黨組或選派黨政官員在社團(tuán)做領(lǐng)導(dǎo)來(lái)影響社團(tuán)。其結(jié)果是社團(tuán)的自治程度較低，同時(shí)表現(xiàn)出追求行政級(jí)別和待遇以及爭(zhēng)取行政管理權(quán)的強(qiáng)烈行政化色彩。清華大學(xué)NGO研究所的研究表明，在被調(diào)查的非營(yíng)利組織中，根據(jù)組織章程民主選舉產(chǎn)生管理干部的非營(yíng)利組織不到30%，而近三分之二的干部或者直接來(lái)源于業(yè)務(wù)主管部門(mén)的派遣和任命或者由組織負(fù)責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)主管部門(mén)的批準(zhǔn)。人事任免權(quán)成為業(yè)務(wù)主管部門(mén)控制非營(yíng)利組織的主要手段[⑮]，從而削弱了后者的自主性。相對(duì)于社團(tuán)和基金會(huì)，民辦非企業(yè)單位在人事任免權(quán)等內(nèi)部事務(wù)管理上有著更大的自主性。

　　第五，就民間組織的志愿性來(lái)看。大量調(diào)查表明，民間組織運(yùn)作所必需的自愿捐贈(zèng)和志愿者工作人員或義工數(shù)量都嚴(yán)重不足。據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，我國(guó)目前只有100多家慈善公益機(jī)構(gòu)，慈善捐贈(zèng)占GDP比重不到1%，而這些慈善組織所掌握的資金不到GDP的0.1%，公民捐贈(zèng)主要以響應(yīng)黨和政府號(hào)召的被動(dòng)捐贈(zèng)為主，“經(jīng)常主動(dòng)捐贈(zèng)”很少。[⑯]另?yè)?jù)清華大學(xué)前述同一項(xiàng)研究，1998年被調(diào)查的非營(yíng)利組織收入結(jié)構(gòu)中企業(yè)贊助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占5.63%（居第4位），募捐收入僅占2.18%（居第7位）。同時(shí)在回答問(wèn)卷的非營(yíng)利組織中，有34.4%的非營(yíng)利組織表示沒(méi)有志愿人員，17.5%的志愿人員在1——4人，只有18.3%的組織志愿人員在40人以上。同時(shí)志愿者平均每人每月參加4.45天。[⑰]這表明我國(guó)志愿捐贈(zèng)和志愿者工作都處于較低的水平上，而這與我國(guó)現(xiàn)行民間組織管理制度和政策中缺乏志愿者工作相關(guān)政策法規(guī)激勵(lì)有關(guān)，同時(shí)也反映了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的局限性。

　　二、公民社會(huì)組織發(fā)展所面臨的體制性困境和障礙

　　我國(guó)民間組織管理體制表現(xiàn)出強(qiáng)烈的限制和控制特征，從而使我國(guó)民間組織的發(fā)展壯大遭遇嚴(yán)重的體制性困境。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的制度環(huán)境使我國(guó)民間組織的發(fā)展面臨八大困境：（1）注冊(cè)困境：登記注冊(cè)門(mén)檻高，年檢手續(xù)繁雜，找“婆家”（業(yè)務(wù)主管單位）的要求，提高了準(zhǔn)入成本，導(dǎo)致大量民間組織不愿注冊(cè)登記從而游離于法律監(jiān)管之外。一些地方民政部門(mén)在2002——2003年進(jìn)行過(guò)摸底統(tǒng)計(jì)，有的學(xué)者在安徽、深圳等地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行過(guò)小規(guī)模的實(shí)地調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)登記的社團(tuán)組織數(shù)量約占社團(tuán)組織實(shí)際數(shù)量的1/12——1/20，經(jīng)過(guò)登記的民辦非企業(yè)單位占實(shí)際數(shù)量的1/10——1/12，這個(gè)比例結(jié)果比地方民政部門(mén)的摸底結(jié)果更低。[⑱]僅以農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)為例，到2004年民政部舉行“全國(guó)發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)議”時(shí)為止，全國(guó)已建立農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)10萬(wàn)余個(gè)，而在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的只有1萬(wàn)余個(gè)，而這還是民政部門(mén)簡(jiǎn)化對(duì)他們的登記程序放寬登記條件并進(jìn)行專門(mén)登記一年后的情形。這些未登記注冊(cè)的民間組織面臨著合法性困境，因?yàn)楦鶕?jù)《取締非法民間組織暫行辦法》凡未經(jīng)批準(zhǔn)籌備或未登記即開(kāi)展活動(dòng)的民間組織即屬于非法民間組織應(yīng)予取締。但對(duì)于民政部門(mén)和民間組織管理相關(guān)制度和政策來(lái)說(shuō)也面臨著一種管理困境，取締數(shù)量如此之多的未經(jīng)登記的民間組織是一項(xiàng)難以完成的任務(wù)，而聽(tīng)任這些組織游離于民間組織管理的制度和政策之外又會(huì)對(duì)依法登記并接受管理的民間組織產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)也損害著民間組織管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威。（2）定位困境：一些學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等民間組織等行政化傾向嚴(yán)重，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　甚至變成了“二政府”，還有一些民辦非企業(yè)單位以營(yíng)利和避稅為目的因而企業(yè)化、商業(yè)化傾向嚴(yán)重，出現(xiàn)了角色定位困境。（3）人才困境：許多民間組織工資少，待遇低，辦公條件差，職業(yè)發(fā)展前景不明，對(duì)優(yōu)秀人才吸引力不強(qiáng)，從而影響到民間組織的整體素質(zhì)和能力。（4）資金困境：來(lái)自政府、企業(yè)和國(guó)際基金的資助均很缺乏，資金嚴(yán)重不足。政府采購(gòu)尚未惠及公民社會(huì)組織。企業(yè)捐款的減免稅規(guī)定不明確。私人基金會(huì)的設(shè)立和運(yùn)作面臨多方面的限制。（5）知識(shí)困境：民間組織培訓(xùn)不夠，信息渠道不暢，缺乏行動(dòng)策略和專業(yè)知識(shí)。政府對(duì)相關(guān)培訓(xùn)的支持和鼓勵(lì)不夠。（6）信任困境：公眾不信任，因?yàn)橐恍┟耖g社會(huì)組織缺乏自律機(jī)制，社會(huì)公信度低，透明度不高，甚至出現(xiàn)貪污、挪用、卷款潛逃等惡性事件。許多官員和一些地方黨組織和政府不信任，他們認(rèn)為民間組織與黨和國(guó)家相互對(duì)立、你強(qiáng)我弱思想根深蒂固，防范、限制心理嚴(yán)重。內(nèi)部成員不信任，組織內(nèi)部民主管理程度不高。（7）參與困境：我國(guó)民間組織及其成員有著很高的政治參與熱情，但現(xiàn)有的制度安排為民間組織提供的參與途徑主要是向業(yè)務(wù)主管單位反映意見(jiàn)、建議和要求，而由于民間組織在很大程度上依附于業(yè)務(wù)主管單位充當(dāng)配角，因而他們的意見(jiàn)、建議和要求對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的影響力很小，很難受到應(yīng)有的重視。（8）監(jiān)管困境：登記管理機(jī)關(guān)將管理重心放在“入口”管理上很容易忽視對(duì)民間組織活動(dòng)過(guò)程管理，業(yè)務(wù)主管單位忙于對(duì)民間組織內(nèi)部管理的干預(yù)和重復(fù)與民政部門(mén)內(nèi)容相同的監(jiān)管而無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的市場(chǎng)監(jiān)管職能，雙重負(fù)責(zé)很容易演變?yōu)闊o(wú)人負(fù)責(zé)，稅務(wù)部門(mén)本應(yīng)成為監(jiān)管主體之一但現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮作用很小，司法部門(mén)在監(jiān)管中處于缺位狀態(tài)。這樣盡管監(jiān)管法規(guī)非常細(xì)密，但實(shí)際監(jiān)管效果卻很有限，而民間組織卻普遍感到行政干擾太大，生存狀況艱難。

　　參照國(guó)際上民間組織管理的通例和民間組織所遭遇的困境，可以發(fā)現(xiàn)民間組織發(fā)展所遇到的一系列制度性障礙。（1）登記管理上的雙重許可制度造成民間組織的登記困境。業(yè)務(wù)主管單位的審查許可和登記管理機(jī)關(guān)的登記許可制度，人為抬高了民間組織申請(qǐng)登記的門(mén)檻。同時(shí)民間組織在業(yè)務(wù)主管單位拒絕履行審查許可職責(zé)時(shí)缺乏權(quán)利救濟(jì)手段。強(qiáng)迫民間組織尋找業(yè)務(wù)主管單位（或?qū)ふ移湎聦賳挝蛔鳛閽炜繂挝唬┻@個(gè)“婆家”，但對(duì)其審查許可的依據(jù)、時(shí)限等卻不做規(guī)定，無(wú)疑缺乏正當(dāng)性。除了登記許可制外，沒(méi)有建立起備案制作為補(bǔ)充，也沒(méi)有允許無(wú)須登記或備案的任意團(tuán)體的存在，不符合憲法保護(hù)公民結(jié)社自由權(quán)利的立法精神。申請(qǐng)登記的條件過(guò)高也不利于民間組織依法登記。（2）雙重監(jiān)督管理和監(jiān)督管理內(nèi)容上的重復(fù)是寶貴的政府管理資源的一種浪費(fèi)。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在申請(qǐng)登記的審查、年度檢查的審查、違反有關(guān)條例規(guī)定的查處等方面進(jìn)行著重復(fù)勞動(dòng)，浪費(fèi)了政府資源。監(jiān)督管理上的雙方責(zé)任分擔(dān)為相互推卸責(zé)任提供了便利條件。（3）業(yè)務(wù)主管單位以監(jiān)督指導(dǎo)的名義對(duì)社會(huì)團(tuán)體等民間組織內(nèi)部管理全面而直接的干預(yù)的做法削弱了民間組織的自治性。業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)團(tuán)體等民間組織的思想政治工作、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、人事管理、財(cái)務(wù)管理、外事活動(dòng)等各方面工作的直接管理，使社會(huì)團(tuán)體等民間組織在很大程度上依附于其業(yè)務(wù)主管單位。業(yè)務(wù)主管單位選派人員擔(dān)任社會(huì)團(tuán)體等民間組織領(lǐng)導(dǎo)人或干預(yù)換屆選舉影響選舉結(jié)果的做法不利于這些民間組織內(nèi)部的民主管理和自治。（4）非競(jìng)爭(zhēng)性原則和跨地域活動(dòng)限制原則不利于民間組織的良性競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展。根據(jù)這一原則提出的在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位而沒(méi)有必要成立的將不予批準(zhǔn)籌備或登記的政策性規(guī)定以及禁止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或代表機(jī)構(gòu)的政策性規(guī)定，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需遵循的競(jìng)爭(zhēng)原則，人為地賦予某些社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位以壟斷地位和特權(quán)，損害了民間組織提高效率的積極性和動(dòng)力。（5）缺乏免稅資格審核和稅務(wù)監(jiān)管乏力使民間組織的非營(yíng)利性原則難以充分體現(xiàn)。多數(shù)國(guó)家對(duì)民間組織的監(jiān)管重點(diǎn)放在確保民間組織的非營(yíng)利性上，免稅資格的審核和認(rèn)定構(gòu)成其中重要的一環(huán)。我國(guó)對(duì)民間組織的監(jiān)管重點(diǎn)放在確保敵對(duì)性民間組織難以生存和民間組織無(wú)法從事敵對(duì)性政治活動(dòng)上，而對(duì)民間組織不得從事非營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)這一原則缺乏有效的監(jiān)管手段。有關(guān)條例雖然也提出了審計(jì)的要求，但審計(jì)機(jī)構(gòu)往往由民間組織自己去找審計(jì)費(fèi)用自己負(fù)擔(dān)，這樣炮制出來(lái)的審計(jì)報(bào)告的客觀性和真實(shí)性是大可懷疑的。我國(guó)因缺乏民間非營(yíng)利組織免稅資格的審核和認(rèn)定工作等稅務(wù)監(jiān)督手段以及登記管理機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的情報(bào)互換制度而導(dǎo)致民間非營(yíng)利組織的營(yíng)利活動(dòng)大行其道。

　　（6）培育發(fā)展民間組織上的一些政策性規(guī)定不太合適。在培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)上，政府職能部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的某些行業(yè)管理授權(quán)實(shí)際上強(qiáng)化了行業(yè)協(xié)會(huì)的“第二政府”地位，不利于行業(yè)協(xié)會(huì)向民間組織的轉(zhuǎn)型。在培育發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)上簡(jiǎn)化其登記程序和登記條件的政策性規(guī)定如何與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)有關(guān)條款的內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題需要認(rèn)真加以解決。對(duì)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)的稅前扣除比例（前者為3%，后者為30%）過(guò)低和指定25家公益、慈善性機(jī)構(gòu)可出具捐贈(zèng)減免稅憑證等政策性規(guī)定不利于提高民間組織的捐贈(zèng)收入。支持和鼓勵(lì)十類民辦非企業(yè)單位發(fā)展的許多法律法規(guī)政策都包含有稅收優(yōu)惠的規(guī)定，而我國(guó)又缺乏一部統(tǒng)一的稅法，使得稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，稅收漏洞太多。而允許民間非營(yíng)利組織的出資人獲得投資回報(bào)的法律規(guī)定直接違背了民間組織的利潤(rùn)不得分配的規(guī)定和國(guó)際民間組織管理的慣例。將非營(yíng)利部門(mén)區(qū)分為國(guó)有的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位并在具體政策上加以區(qū)別對(duì)待的做法不利于整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)的健康發(fā)展，同時(shí)也違背了鼓勵(lì)民辦非企業(yè)單位發(fā)展的初衷。（7）民間組織重大活動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告制度和年度檢查制度不利于民間組織的自主發(fā)展。民間組織重大活動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告制度是一種事前審查和審批制度，它是建立在對(duì)民間組織的不信任的基礎(chǔ)上的。國(guó)際上通行的做法是建立事后追懲制，后者既可以增強(qiáng)民間組織的責(zé)任感和自主意識(shí)，又可以減少民間組織與政府的對(duì)立情緒。業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等民間組織實(shí)行年度檢查制度，更多地是一種程序是否完備的形式性審查而非實(shí)質(zhì)性審查。這種耗時(shí)耗力又意義不大的制度可以考慮由獨(dú)立于政府的民間組織績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)定期公開(kāi)發(fā)布的評(píng)估排名報(bào)告來(lái)代替。這種非官方的民間組織績(jī)效評(píng)估排名機(jī)構(gòu)彼此之間可以展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。科學(xué)的、客觀的評(píng)估機(jī)制可以成為促進(jìn)民間組織提高績(jī)效的強(qiáng)大動(dòng)力。（8）對(duì)民間組織的處罰和撤銷或吊銷民間組織上賦予登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的自由裁量權(quán)過(guò)大不利于民間組織的健康發(fā)展。有關(guān)的法律法規(guī)在民間組織應(yīng)受處罰的適用情形的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，處罰的上下幅度差別很大，這無(wú)疑擴(kuò)大了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位及其工作人員的自由裁量權(quán)。撤銷或吊銷民間組織在許多國(guó)家是由司法機(jī)關(guān)依據(jù)嚴(yán)格的司法程序做出的，同時(shí)包含有多種權(quán)利救濟(jì)的途徑。我國(guó)撤銷或吊銷民間組織的執(zhí)法機(jī)關(guān)是民政部門(mén)，擔(dān)任行政復(fù)議職能的也是民政部門(mén)，民間組織對(duì)撤銷或吊銷民間組織的決定缺乏司法救濟(jì)途徑。

　　三、公民社會(huì)組織發(fā)展的制度性障礙成因分析

　　改革開(kāi)放后我國(guó)關(guān)于民間組織的相關(guān)政策法規(guī)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的控制型管理取向。而這種控制型管理的目的在于防止出現(xiàn)破壞社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的敵對(duì)民間組織，防止民間組織從事不利于社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的政治性活動(dòng)，以免重現(xiàn)在一些國(guó)家如東歐和某些前蘇聯(lián)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家乃至推翻國(guó)家政權(quán)的局面。維護(hù)政權(quán)和政治局面的穩(wěn)定是公民社會(huì)制度環(huán)境的設(shè)計(jì)者和供給者考慮問(wèn)題的主要出發(fā)點(diǎn)。控制型管理的政策法規(guī)是建立在防范公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家的二元對(duì)立的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的，它也在有意無(wú)意地把公民社會(huì)組織塑造為自己的對(duì)立面。這樣也就在很大程度上排除了把公民社會(huì)塑造成為自己的合作伙伴的可能性。

　　各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民間組織的態(tài)度是復(fù)雜的，同時(shí)也處于發(fā)展變化過(guò)程中。在80年代，各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民間組織主要持警惕防范的態(tài)度，這種態(tài)度因1989年的政治風(fēng)波而得到進(jìn)一步強(qiáng)化，因此，這一時(shí)期的政策取向主要以限制和控制為基調(diào)。90年代中期以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深化，各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民間組織作為社會(huì)中介組織的作用有了正面的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，十五大以后社會(huì)中介組織的發(fā)展有了一個(gè)比較寬松的輿論氛圍。十六大以后，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得法律保障，各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民辦非企業(yè)單位的態(tài)度逐步趨于積極，民辦非企業(yè)單位的發(fā)展環(huán)境日益寬松。2004年召開(kāi)的黨的十六屆四中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，確定了社會(huì)事務(wù)管理中黨和政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的格局，明確了社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織的三大積極作用即提供服務(wù)、提出訴求和規(guī)范行為，各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民間組織功能的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重逐步成為主要的政策基調(diào)。同時(shí)對(duì)于不同類型的民間組織采取區(qū)別對(duì)待，選擇性支持和選擇性限制相結(jié)合的方針。對(duì)于社區(qū)服務(wù)組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)會(huì)、慈善組織、民辦非企業(yè)單位等公益性、非營(yíng)利性和非政治性組織，各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人多持肯定、支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，并采取一系列措施加以扶持，充分利用和發(fā)揮他們的積極作用。對(duì)于那些為社會(huì)所需要又在政治上無(wú)害的草根民間組織如民間花會(huì)、廟會(huì)、燈會(huì)、老人會(huì)、秧歌會(huì)等，盡管它們沒(méi)有在民政部門(mén)登記注冊(cè)，地方黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人多持默許的態(tài)度和在實(shí)踐中采取“綠燈”政策。而對(duì)于那些涉及民族、宗教、社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)邊緣交*學(xué)科、青少年、婦女兒童問(wèn)題的具有強(qiáng)烈政治和宗教色彩的民間組織，對(duì)于那些國(guó)外非政府組織和基金會(huì)以及與之聯(lián)系密切的民間組織，各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人更多地表示出政治上不信任和嚴(yán)加防范的態(tài)度，并采取 “紅燈”政策嚴(yán)格限制其發(fā)展和密切控制其人員與活動(dòng)。目前官方對(duì)民間組織的態(tài)度總體上是矛盾的，一方面希望其發(fā)揮參謀助手、橋梁紐帶作用，希望其對(duì)政府職能起到拾遺補(bǔ)缺的補(bǔ)充作用，希望其協(xié)助黨和政府緩解社會(huì)矛盾解決社會(huì)問(wèn)題，另一方面受烏克蘭等國(guó)發(fā)生的“顏色革命”的影響又擔(dān)心民間組織會(huì)發(fā)展成為體制外的異己力量挑戰(zhàn)黨和政府的權(quán)威，因此對(duì)于民間組織的信任程度是比較低的。對(duì)民間組織采取高門(mén)檻限制和強(qiáng)控制的深層原因即在于此。這也是他們?cè)诮��?gòu)民間組織發(fā)展的制度環(huán)境時(shí)采取監(jiān)管控制與培育發(fā)展并重方針和選擇性支持與選擇性限制并舉方針的重要原因。

　　黨政官員和普通公民普遍對(duì)民間組織抱有不信任甚至懷疑的態(tài)度。在我國(guó)古代，民間組織往往等同于秘密會(huì)社，后者一般處于官府的對(duì)立面，民反官的傳統(tǒng)多來(lái)自秘密會(huì)社這種有組織的力量。在當(dāng)代，人們往往信任黨和政府的權(quán)威，許多人認(rèn)為民間組織就是非政府組織，非政府組織是黨和政府的異己力量，很容易成為反政府組織，因此對(duì)民間組織及其活動(dòng)采取懷疑、防范和抵制的態(tài)度。例如，在2003年“非典”肆虐期間，政府僅指定兩家具有官方色彩的非營(yíng)利組織接受捐款，而以“規(guī)范捐贈(zèng)市場(chǎng)”為由禁止其他非營(yíng)利組織接受捐款，這從一個(gè)側(cè)面反映出某些政府官員對(duì)民間非營(yíng)利組織根深蒂固的不信任態(tài)度。再如，據(jù)民間組織北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與援助中心反映，許多人習(xí)慣于認(rèn)為民間就是非政府，就是非組織、無(wú)政府狀態(tài)，由此導(dǎo)致他們?cè)陂_(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程中備受“關(guān)注”和經(jīng)常遭遇到“敏感”，這表明民間組織在發(fā)展過(guò)程中首先遇到認(rèn)識(shí)上的限制，一些人從思想觀念上還沒(méi)有足夠的準(zhǔn)備來(lái)接納民間組織。[⑲]但需要指出的是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民自愿結(jié)社的熱情日益高漲，由公民自愿結(jié)社而形成的各種公民社會(huì)組織正在通過(guò)自身的活動(dòng)塑造著自己的志愿性、服務(wù)性和公益性形象，從而逐步改變著傳統(tǒng)的觀念。對(duì)于這些較為典型的民間組織來(lái)說(shuō)，組織內(nèi)外的公民乃至黨政官員對(duì)他們的信任程度都在不斷提高。

　　改革開(kāi)放后20多年來(lái)，我國(guó)公民社會(huì)組織獲得了迅猛的發(fā)展，登記注冊(cè)的民間組織從1989年的4446家猛增到2005年的31.5萬(wàn)家。但另一方面，我國(guó)有大量民間組織并未在民政部門(mén)登記注冊(cè)，同時(shí)現(xiàn)有的民間組織存在著規(guī)模實(shí)力偏小、資金缺乏、能力不強(qiáng)、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等諸多問(wèn)題。公民社會(huì)組織發(fā)展的成就與問(wèn)題都與我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境有著密切的關(guān)系。黨和政府培育發(fā)展公民社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)和政策以及建設(shè)和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，有力地促進(jìn)了公民社會(huì)組織的發(fā)展。但現(xiàn)有的制度環(huán)境中也存在著不利于公民社會(huì)組織發(fā)展的因素，存在著諸多缺陷。其中最主要的缺陷就是監(jiān)管體制以限制和控制為政策取向，客觀上制約著公民社會(huì)組織的發(fā)展壯大和和諧社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。以公民社會(huì)與國(guó)家和諧的合作為目標(biāo)和建設(shè)培育服務(wù)與監(jiān)督規(guī)制并舉的能促型民間組織管理體制[⑳]應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)化我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境的努力方向。

　　參考文獻(xiàn)：略

　　來(lái)源：中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng)

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