眾所周知，人口數(shù)量和質(zhì)量問題仍然是全面建設(shè)小康社會面臨的重大問題，人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)及其分布將逐漸成為影響經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的主要因素。因此，“計劃生育，利國利民”在一定時期內(nèi)仍然還是我們的基本政策話語。如果我們把中國自20世紀70年代末推行的計劃生育稱之為“前動員時代”的話，那么我們可以把21世紀立法后的計劃生育政策階段稱之為“后動員時代”。在前動員時代，強制性和阻抗性成為了這個時期政策行為的基本特征；
而在后動員時代，勸導(dǎo)性和認同性將慢慢成為這個階段政策行為的時尚。因此，新情勢下的問題發(fā)現(xiàn)與政策理解具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)理價值和現(xiàn)實意義。

　　合理差異

　　《人口與計劃生育法》第十八條規(guī)定，“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女”。由此可見，中國的計劃生育政策既不是一胎化政策，也不是一個孩子的政策，只不過是“提倡一對夫婦生育一個孩子”。由此可見，計劃生育政策是在我國特殊國情的背景下對公民生育權(quán)作出的一種“暫時限制”，是所有公民都要遵守的“社會契約”。來自官方的報告表明，30多年的計劃生育工作，使全國少生4億多人，中國13億人口日推遲了4年。

　　正是因為宏觀上的“提倡”，因此各地在本區(qū)域具體實際情況的基礎(chǔ)上出臺的計劃生育政策也各有差異。比如，北京、上海、天津、江蘇、四川等省市實行的是一對夫婦生育一個孩子的政策。海南、云南、青海、寧夏、新疆等省區(qū)實行的是農(nóng)村普遍生育兩個孩子的政策。西藏地區(qū)沒有生育數(shù)量的限制。其他大部分省在農(nóng)村實行的是第一個生女孩的，可以再生一個。在城市，雙方是獨生子女的可以生兩個。還有六省份規(guī)定，在農(nóng)村一方是獨生子女的，也可以生兩個。

　　因此，由差異政策所導(dǎo)致的地區(qū)之間人口態(tài)勢差異明顯。城市和東部發(fā)達地區(qū)面臨生育水平降低、人口老齡化加劇等新問題，農(nóng)村、中西部和貧困地區(qū)則生育水平較高、人口自然增長率較高，人口和計劃生育工作難度很大。據(jù)來自官方的統(tǒng)計，1978-2003年間全國凈增人口3.25億人，排除遷移因素，東部占33.9%，中部占35.6%，西部占30.5%。由此可見，中西部人口自然增長率明顯快于東部地區(qū)。

　　但是，這種公平基礎(chǔ)上的差異應(yīng)該能夠獲得理解，因為各地的社會保障、人口密度、地域面積、風(fēng)俗習(xí)慣是不同的。然而，中西部貧困地區(qū)“越生越窮，越窮越生”的某些惡性生育狀況確實仍然值得重視和處理。

　　生育風(fēng)險

　　處于中國社會快速轉(zhuǎn)型階段人口發(fā)展面臨著前所未有的復(fù)雜局面，人口調(diào)控和管理難度不斷加大，低生育水平面臨反彈的風(fēng)險，主要表現(xiàn)在：

　　第一，獨生子女的生育高峰期已經(jīng)來臨。來自國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告指出，由于20世紀80年代至90年代第三次出生人口高峰的影響，2005-2020年，20-29歲生育旺盛期婦女?dāng)?shù)量將形成一個小高峰，導(dǎo)致出生人口數(shù)量出現(xiàn)一個小高峰。實行計劃生育以來全國已累計有近1億獨生子女，20世紀80年代中期出生的子女已進入婚育期，將使政策內(nèi)生育水平明顯上升形成人口出生的小高峰。同時，享受“雙獨”和部分“單獨”政策的第一代近1億獨生子女也已進入婚育期，這種“雙峰疊加”的局面將持續(xù)十幾年。

　　第二，計劃生育管理工作具有潛在的效力流失性。政府職能轉(zhuǎn)變、社會快速轉(zhuǎn)型和人口加劇流動，使以行政手段為主的工作方式效力遞減；
一些地方對計劃生育的長期性、艱巨性、復(fù)雜性認識不足；
人口綜合治理機制尚不完善，任何工作失誤及外部環(huán)境的不利影響，都可能導(dǎo)致生育水平回升。

　　第三，流動遷移人口規(guī)模依然龐大。目前農(nóng)村剩余勞動力仍有1.5-1.7億人，大規(guī)模的勞動力流動將持續(xù)存在。按人口城鎮(zhèn)化水平年均增長1個百分點測算，今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。日益龐大的流入人口對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城市管理能力提出挑戰(zhàn)，也增加了計劃生育管理和服務(wù)的難度。

　　來自官方的報告表明，全國總和生育率在未來30年應(yīng)保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　生育偏好

　　隨著計劃生育工作的推動和生產(chǎn)力水平的發(fā)展，城鄉(xiāng)生育意愿展現(xiàn)了差異：城市的生育觀念轉(zhuǎn)變快，農(nóng)村相對慢；
一方面是城市獨生子女不愿生育，一方面是經(jīng)濟落后地區(qū)的人希望多生育。由于生產(chǎn)力發(fā)展水平的原因，也由于教育、文化素質(zhì)高低的差異，生育意愿的城鄉(xiāng)差距仍在繼續(xù)拉大并可能長期存在。只有不斷提高生產(chǎn)力的發(fā)展水平，提高農(nóng)村社會保障的能力，轉(zhuǎn)換村莊的生育文化，才能縮小生育意愿的城鄉(xiāng)差距。

　　另一方面，生育男孩的偏好明顯強于女孩。在農(nóng)村，由于“香火延續(xù)”和“多子多福”的觀念存在，也由于機械化程度不高和社會保障體系的不健全，男丁的體力和精神仍然是農(nóng)村簡單勞動的主要依賴以及傳宗接代的維系，所以“直到生出男孩為止”的超生對象不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，2005年以后，中國新進入婚育年齡人口男性明顯多于女性，到2020年，20-45歲男性將比女性多3000萬人左右，男多女少、性別失衡將是一個不得不正視的社會事實。

　　然而，有人基于性別失衡提出“中國的單身漢將要突破3000萬人”的論調(diào)卻是站不住腳的，因為統(tǒng)計學(xué)意義上的“3000萬光棍”只是一個靜態(tài)概念和理論概念。實際上，“婚齡差”可以打破同齡間的婚數(shù)，它可以從“向下”年齡段也可以從“向上”年齡段尋找配偶，它可以跳躍出20－45的婚配年齡圈。即除了年齡上傳統(tǒng)的“同齡配”或者“兄妹配”之外，“姐弟配”和“忘年配”也將不在少數(shù)。從動態(tài)上理解，找不到配偶的單身漢是不存在的。縱然存在，也多半是由于自己“能力不濟”的結(jié)果，并非主要因為性別失衡所造成的“資源擠壓”所致。

　　超生新貴

　　在超生的辭典里，“超生游擊隊”的組成成員似乎永遠限定為農(nóng)民。然而，當(dāng)我們從媒體得知：繼幾年前生下女嬰之后，毛阿敏不久前在上海又生下一個男嬰；
王菲和李亞鵬的身邊好友透露，夫妻倆計劃在明年再生孩子；
景崗山在為小女兒超生的戶口問題四處奔波；
屠洪剛有三個孩子；
陳凱歌和陳紅有兩個孩子；
足球明星郝海東也有一雙兒女；
一再宣稱至今還是中國戶口的導(dǎo)演顧長衛(wèi)計劃和蔣雯麗要生三到五個孩子；
章子怡的理想是有漂亮的房子、幾個小孩、幾條狗……

　　據(jù)說，名人、明星、私企老板以及少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部通過再婚、改籍、搞特權(quán)的方式產(chǎn)生的超生問題，他們通常運用的逃避監(jiān)管的手段包括偽造孩子患有先天性疾病的證明、跑到國外或者港澳地區(qū)超生、“包二奶”、花錢“買”二胎準生證等等。數(shù)量不大但給公眾的影響頗大。根據(jù)中國青年報社會調(diào)查中心與騰訊網(wǎng)新聞中心聯(lián)合實施的一項在線調(diào)查顯示，在7917名志愿參與者中，67.9%的人感覺“現(xiàn)在富人、名人的超生現(xiàn)象相當(dāng)嚴重”。

六成公眾認為富人名人超生現(xiàn)象嚴重并被指有悖公平。

　　誠然，富人、名人沒有生育特權(quán)，同時，作為名人、明星這樣的公眾人物理應(yīng)帶頭尊重和遵守國家法律法規(guī)是基本準則。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》中規(guī)定：黨員干部和名人、富人凡違法生育的，一律依法嚴懲；
浙江省人口和計劃生育委員會作出決定，對于名人、富人超生情況，浙江將征收高額社會撫養(yǎng)費，情節(jié)惡劣的，將予以公開曝光，決不姑息；
廣東專家建議使用刑罰處理名人富人超生問題；
遼寧省決定取消違法超生的名人富人的社會名譽等。但現(xiàn)實情況是，目前社會上的“超生新貴”沒有傳統(tǒng)意義上的單位限制，所謂的“處罰”對他們來說幾乎沒有約束力。足見名人、富人的“特權(quán)超生”問題，已成為一個不得不受到重視的社會問題。

　　超生處罰

　　《中華人民共和國人口與計劃生育法》規(guī)定：“不符合有關(guān)規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費。” 從此，“社會撫養(yǎng)費”一詞取代了原先“超生罰款”的說法。廣東省率先在全國推行了對高收入階層超生加重處罰的措施，在廣州、深圳等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，超生一個孩子，至少要征收十幾萬元的社會撫養(yǎng)費。超生多個孩子，還要乘以超生子女?dāng)?shù)的倍數(shù)。高收入者還要對其超過當(dāng)?shù)鼐用窨芍�配收入部分按一至兩倍征收�?/p>

　　對于超生者，除了通過經(jīng)濟手段收取其“社會撫養(yǎng)費”之外，還有其他多種行政處罰的方式，即由單位對超額生育者予以紀律處分，例如調(diào)職、降職、減薪等。依照《北京市人口與計劃生育條例》第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條，如果違反計劃生育政策，除了要繳納數(shù)額很高的社會撫養(yǎng)費作為懲罰之外，還會受到其他方式的嚴厲懲罰：城市居民要受到所在單位給予的紀律處分和行政處分，三年之內(nèi)不得提職和被評先進個人；
農(nóng)村居民福利待遇要受到限制；
身為干部違反政策的會被立刻解職；
如果一方或雙方是在北京居住的外地戶口的，本人及其子女的戶口不予批準入京。此外，沒有完成計劃生育目標管理責(zé)任的機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織實行“一票否決”，即當(dāng)年不得評為先進單位。

　　我們知道，違法生育者上繳“社會撫養(yǎng)費”是控制違法生育的一種手段，不是目的，絕不意味著“有錢就可以多生”。社會撫養(yǎng)費征收的實質(zhì)是因違法生育違反了社會契約而受到的經(jīng)濟和道義上的懲罰。

　　管理創(chuàng)新

　　提高人口素質(zhì)、開發(fā)人力資源成為了進一步穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、突破自然資源約束、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。現(xiàn)行生育政策是幾經(jīng)調(diào)整并為廣大人民群眾所認同和接受的政策，因此，穩(wěn)定和完善現(xiàn)行計劃生育政策，以及進一步創(chuàng)新計劃生育工作思路、機制和方法，無疑將會形成穩(wěn)定低生育水平的長效機制。為此，需要以下幾方面的協(xié)調(diào)行動：

　　第一，繼續(xù)加強計劃生育政策的宣傳。圍繞“國策”加強宣傳和動員，普及健康生活知識，統(tǒng)一思想認識，提高人口素質(zhì)，合理開發(fā)人力資源。

　　第二，開展計劃生育政策的前瞻性研究。深入探討計劃生育與生殖健康的知識技術(shù)，推進計劃生育生殖健康科技創(chuàng)新。建立生育的風(fēng)險預(yù)警機制和處理機制，保障生育的公平性和均衡性。研究并建立人口宏觀管理與決策信息系統(tǒng)。

　　第三，完善計劃生育基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立健全行政管理、服務(wù)機構(gòu)和群眾組織互聯(lián)、互動、互補的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。切實加強縣鄉(xiāng)計劃生育技術(shù)服務(wù)站建設(shè)，完善農(nóng)村計劃生育技術(shù)服務(wù)基本項目免費制度。實施計劃生育和生殖健康促進工程。

　　第四，建立和健全計劃生育的利益導(dǎo)向機制。推進人口和計劃生育工作思路和方法的轉(zhuǎn)變，全面推進農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度，加快實施計劃生育“少生快富”工程。

　　第五，建立和健全養(yǎng)老保障機制。有條件的地區(qū)探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度等，不斷完善有利于穩(wěn)定低生育水平的經(jīng)濟社會政策措施。

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