劉衛(wèi)華,李華振:《物權(quán)法》對(duì)國資監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)
發(fā)布時(shí)間:2020-06-04 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
摘要:《物權(quán)法》作為我國法治建設(shè)過程中的又一個(gè)重要里程碑,對(duì)國有資產(chǎn)亦帶來了一系列新的沖擊。具體包括:國資地位趨向脫魅化;
國資界定趨向規(guī)范化;
國資保護(hù)趨向市場化;
國資追繳趨向分類化;
國資監(jiān)管趨向體系化等五個(gè)方面。
關(guān)鍵詞:物權(quán)法;
國有資產(chǎn)管理法;
善意取得;
國資監(jiān)管
有人認(rèn)為《物權(quán)法》對(duì)國有物權(quán)的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,其實(shí)國有資產(chǎn)流失問題的癥結(jié),既非《物權(quán)法》上國有資產(chǎn)權(quán)利歸屬問題,也不是特殊保護(hù)問題,而是國家所有權(quán)如何行使的問題。傳統(tǒng)上,由于國資在國民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位,在經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全等方面負(fù)有特殊的社會(huì)責(zé)任,在這種大背景下,我們只講所有制,而不講所有權(quán);
[1]只有根據(jù)所有制來區(qū)分的企業(yè)法,而沒有不區(qū)分所有制的物權(quán)法。國有資產(chǎn)因此而受到優(yōu)先于私有財(cái)產(chǎn)的特殊保護(hù),這就導(dǎo)致長期以來,國資被“加魅”了。這一加魅,就使國資凌駕于私有財(cái)產(chǎn)之上,以居高臨下的特殊身份去參與市場競爭,[2]從而導(dǎo)致了種種市場待遇的不平等、市場機(jī)會(huì)的不均等、市場成本的不對(duì)等。
一、國資地位趨向脫魅化
在現(xiàn)實(shí)中,不對(duì)等處處都在。一個(gè)國有企業(yè)和一個(gè)民營企業(yè),都到國有銀行貸款融資,在不平等的待遇下,即使國有企業(yè)不具備償還貸款的能力,國有銀行也會(huì)貸給國有企業(yè),而不貸給民營企業(yè);
[3]而如果按照平等原則,則國有銀行只看你是否具備償還貸款本息的能力,只要具備,就貸款給你,不管是國企還是民企,F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是平等,平等包括市場主體法律地位的平等、法律適用的平等、法律保護(hù)的平等。平等要求各個(gè)市場主體不管是國有還是私有,都在同一起跑線上平等競爭,適用同樣的法律規(guī)則,承擔(dān)同樣的法律責(zé)任。[4]可以說,沒有平等就沒有公平和公正,沒有平等就沒有良好的交易秩序。
《物權(quán)法》講的平等,包括三方面內(nèi)容:(1)各種市場主體對(duì)相同的物權(quán)享有同等權(quán)利;
(2)適用相同的市場交易規(guī)則;
(3)當(dāng)物權(quán)受到侵害時(shí),侵害人承擔(dān)同樣的民事責(zé)任。打破了傳統(tǒng)上對(duì)國資的特殊身份優(yōu)待,明確規(guī)定不再區(qū)分所有制性質(zhì),一律平等。這一規(guī)定,實(shí)際上就推動(dòng)了國資由原來的“加魅”變成“脫魅”,脫去原來籠罩在國資頭上的特殊光環(huán),不再因其身份而受到特殊待遇,必須如同其他財(cái)產(chǎn)一樣平等地參與市場競爭。
脫魅之后的國資,要想發(fā)揮其作用,就必須參與市場競爭。資產(chǎn)的生命在于運(yùn)動(dòng),而一個(gè)最顯然的經(jīng)濟(jì)原理是,市場本身就意味著風(fēng)險(xiǎn),沒有損失就不是市場經(jīng)濟(jì),包括國有資產(chǎn)在內(nèi)的任何資產(chǎn),只要它參與市場運(yùn)動(dòng),就必須可買可賣、可增可減、可生可滅。不可能使國資在任何時(shí)候、任何條件下都只能保值、增值而不損值、減值。我們制定法律,不管是現(xiàn)在的《物權(quán)法》還是將來的《國有資產(chǎn)管理法》,目標(biāo)只能是最大限度地減少國資的“非市場化損失”,而不可能制止市場化的長或消、生或滅。
國有經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)處于同樣的法律地位,在市場交易中不存在法律上的任何優(yōu)先權(quán)。在發(fā)生物權(quán)爭議時(shí),國有企業(yè)也只能以平等的市場主體身份,通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決糾紛。國有資產(chǎn)不再因?yàn)楣行再|(zhì)而受到神圣不可侵犯的特殊保護(hù)。因此,在平等原則下,如何加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管,為國資管理部門提出了一個(gè)全新的課題。
二、國資界定趨向規(guī)范化
國有物權(quán)的范圍具體包括哪些,在過去的一些法律規(guī)定中是不清晰明確的,僅是籠統(tǒng)抽象的規(guī)定,《民法通則》中規(guī)定的也不夠周延,《物權(quán)法》第45—52條明確規(guī)定了哪些物權(quán)專屬國家所有,[5]同時(shí)《物權(quán)法》第53-55條規(guī)定了國家所有權(quán)行使的基本規(guī)則。
《物權(quán)法》的這些規(guī)定,彌補(bǔ)了以前的法律對(duì)國有物權(quán)規(guī)定不明確、不具體、不系統(tǒng)的缺陷,為國有物權(quán)提供了明確的法律依據(jù),有利于更好地保障國資安全,更有力地打擊國資流失現(xiàn)象。
三、國資保護(hù)趨向市場化
國有資產(chǎn)流失是個(gè)嚴(yán)峻的問題。國有資產(chǎn)的流失將會(huì)經(jīng)過重重環(huán)節(jié),對(duì)其負(fù)責(zé)的人包括哪些?誰應(yīng)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任?《物權(quán)法》在第56-57條規(guī)定,明確回答了這一問題。
類似的內(nèi)容雖然在其它法律中也有所體現(xiàn),但都比較零散!段餀(quán)法》對(duì)國有資產(chǎn)的保護(hù)主要采取兩種方式:一是通過合理的物權(quán)制度設(shè)計(jì),強(qiáng)化物的合理利用,保障物的效用得以充分發(fā)揮,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值;
二是通過物權(quán)保護(hù)制度設(shè)計(jì),堵塞國有資產(chǎn)流失的漏洞。[6]
值得注意的是,《物權(quán)法》對(duì)國資的保護(hù),其法律責(zé)任并不是超越于其他類型的物權(quán)之上的。因?yàn)椋瑖Y作為一種市場要素,與其他的市場要素一樣,必須在市場上不斷地“流轉(zhuǎn)”,而在流轉(zhuǎn)的過程中,就不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些市場化的風(fēng)險(xiǎn),有風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)有損失,不會(huì)有絕對(duì)的保值增值。[7]因此,應(yīng)區(qū)分國資的“市場化損失”與“非市場化流失”!段餀(quán)法》規(guī)定的這些法律責(zé)任,只能適用于那些導(dǎo)致國資非市場化流失的不法分子,而不能適用于那些雖然已經(jīng)盡了職責(zé)、但因?yàn)槭袌龌娘L(fēng)險(xiǎn)而致使國資損失的經(jīng)營者。
四、國資追繳趨向分類化
市場經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是陌生人之間進(jìn)行的非信任交易,而不是熟人社會(huì)中的信任交易,人們無法去調(diào)查、去判斷對(duì)方用于交易的財(cái)產(chǎn)究竟是不是合法財(cái)產(chǎn)、是不是擁有真正的處分權(quán),因?yàn)槿绻恳还P交易都要進(jìn)行合法性調(diào)查的話,交易成本將高的不可接受,市場將無法運(yùn)轉(zhuǎn)。[8]這就是善意取得制度存在的基礎(chǔ)。
《物權(quán)法》第106條規(guī)定了善意取得制度,這在我國是一個(gè)全新的制度,將對(duì)國資監(jiān)管產(chǎn)生深刻的影響。善意取得制度是近代民法上一項(xiàng)致為重要的制度。所謂善意取得,又稱即時(shí)取得,是指無權(quán)處分他人財(cái)產(chǎn)的讓與人,在將其不法占有的他人的財(cái)產(chǎn)交付于買受人后,如果買受人取得該財(cái)產(chǎn)時(shí)系出于善意,則其取得該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),原所有人不得要求受讓人返還。[9]
《物權(quán)法》規(guī)定的善意取得制度,將為國資監(jiān)管帶來新的考驗(yàn)。因?yàn),在沒有善意取得制度時(shí),凡是非法財(cái)產(chǎn)(當(dāng)然包括被不法分子非法占有的國資),在案件查辦時(shí)一律無條件予以追繳。但是,《物權(quán)法》的善意取得制度卻對(duì)此做出了不同的規(guī)定:(1)如果非法財(cái)產(chǎn)已經(jīng)被第三人“善意取得”,則不得追繳;
(2)只有在第三人是“惡意取得”時(shí),才可以追繳。
善意取得制度的立法目的,當(dāng)然不是為了保護(hù)侵吞國資的不法分子,而是為了保護(hù)善意第三人(買受人)的信賴?yán),維護(hù)交易安全和市場秩序,符合國際通行做法。
善意取得必須滿足以下幾個(gè)要件:[10]一是主觀上善意,即第三人作為買受人,他不知道、也不可能知道這是非法財(cái)產(chǎn),在主觀上沒有故意受讓非法財(cái)產(chǎn)的心理;
二是付出了相應(yīng)對(duì)價(jià),即通過合理價(jià)格購得,而不能是贈(zèng)與等不付對(duì)價(jià)的無償行為;
三是渠道合法,一般而言,如果是從公開市場上購得的,就為合法,而如果是從黑市購得,則推定為渠道不合法。
這樣,被不法分子通過貪污、挪用等手段而非法占有的國有物權(quán),一旦進(jìn)入市場流通領(lǐng)域,被第三人善意取得,則司法機(jī)關(guān)在辦理國資流失案件時(shí),就不能再像以前那樣一律追繳,而應(yīng)區(qū)別對(duì)待:對(duì)于尚未轉(zhuǎn)讓的非法財(cái)產(chǎn),當(dāng)然應(yīng)予追繳;
對(duì)于雖已轉(zhuǎn)讓、但第三人為惡意取得的非法財(cái)產(chǎn),也可追繳;
但對(duì)于已經(jīng)被第三人善意取得的,則不得向第三人追繳該非法財(cái)產(chǎn)自身,只能向不法分子追繳轉(zhuǎn)讓該非法財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款。
從善意取得的這些規(guī)定來看,雖然可以通過追繳轉(zhuǎn)讓該非法財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款來挽回國資損失,但問題在于:[11]第一,轉(zhuǎn)讓非法財(cái)產(chǎn)時(shí)的價(jià)格往往較低,遠(yuǎn)不能與被侵吞的國資應(yīng)有的價(jià)值相當(dāng);
第二,由于善意還是惡意是一種主觀心理狀態(tài),所以,在實(shí)際操作中往往很難判斷第三人受讓該財(cái)產(chǎn)時(shí)是不是善意;
第三,轉(zhuǎn)讓非法財(cái)產(chǎn)之后所得的價(jià)款,往往被揮霍或轉(zhuǎn)移一空,追繳回來的可能性不大。
雖然《物權(quán)法》的本意并不在于縱容侵吞國資的不法行為,但是,由于善意取得制度在實(shí)際操作中難以做出反證(即反證第三人是惡意取得),往往只能按善意取得處理,這就對(duì)國資監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。由于《物權(quán)法》以“平等原則”為立法宗旨,它本身解決不了這一問題,還必須借助其它的配套法律來解決。
五、國資監(jiān)管趨向體系化
盡管《物權(quán)法》對(duì)國有物權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,甚至在平等的基礎(chǔ)上還略有傾斜地對(duì)國有物權(quán)進(jìn)行了一定程度的保護(hù),但是,有人還是認(rèn)為《物權(quán)法》對(duì)國有物權(quán)的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)國資的保護(hù)遠(yuǎn)不是一部《物權(quán)法》所能承擔(dān)起來的重任,不能把治理國有資產(chǎn)流失的重任全部讓《物權(quán)法》來擔(dān)承。
《物權(quán)法》的功能在于明確物的歸屬,保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)。它主要規(guī)定三個(gè)方面的內(nèi)容:一是物的歸屬,二是物所體現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,三是物權(quán)的法律保護(hù)。它的作用是:一方面,通過劃分各種權(quán)利的界限,明確公權(quán)與私權(quán);
另一方面,為權(quán)利人充分利用財(cái)產(chǎn)提供良好的法制環(huán)境,以便最大限度地發(fā)揮物的效用。也就是說,《物權(quán)法》所規(guī)定的,是盡量超越所有制、適用于不同類型所有權(quán)的普適性的規(guī)則,爭取盡量做到把國有物權(quán)、集體物權(quán)、私有物權(quán)一視同仁。
為什么國有資產(chǎn)不能受到特殊的保護(hù)?市場是天生的平等派,市場交易屬于民事法律關(guān)系,其基本屬性就在于當(dāng)事人均為平等的民事主體。國家作為民事法律關(guān)系的主體,也必須與交易的對(duì)方處于平等地位,遵循法律面前人人平等的原則。如果國有資產(chǎn)受到特殊保護(hù),就會(huì)與其他資產(chǎn)形成不平等的關(guān)系,導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)體系的破壞和市場交易鏈條的斷裂。
實(shí)際上,國資的根本問題并不在于《物權(quán)法》沒有對(duì)它進(jìn)行特殊保護(hù),而在于國家作為所有權(quán)的主體,僅僅是一個(gè)抽象的存在,無法由具體的權(quán)利主體行使其權(quán)利。在市場交易中,如果是私人財(cái)產(chǎn),則產(chǎn)權(quán)很清晰,所有者都希望多盈利,因?yàn)樗膫(gè)人利益與交易的盈利狀況是“正相關(guān)”的;
而國有資產(chǎn)并不這樣,有些是“不相關(guān)”,盈利多少與作為代理人的經(jīng)營者關(guān)系不大;
有些甚至是“負(fù)相關(guān)”,國資盈利越少,經(jīng)營者通過關(guān)聯(lián)交易侵吞的可能越多。[12]
國有資產(chǎn)主要是通過以下三個(gè)環(huán)節(jié)流失:一是投資流失,即由于投資決策所導(dǎo)致的國有資產(chǎn)損失;
二是交易流失,即由于交易監(jiān)管不到位而導(dǎo)致的損失;
三是管理流失,即由于管理不規(guī)范、效率低下所造成的損失。這三個(gè)環(huán)節(jié),投資流失是宏觀性的流失,涉及國家投融資體制問題;
交易性流失是中觀性的流失,涉及監(jiān)管體系是否完善、交易程序是否透明的問題;
管理流失是微觀性的流失,涉及國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是否有效、管理是否規(guī)范的問題。這些環(huán)節(jié)都與《物權(quán)法》無關(guān),都是《物權(quán)法》所無能為力的。
國家如何管理國有資產(chǎn)并實(shí)現(xiàn)保值增值,如何建立完善的國家所有權(quán)行使主體制度,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《物權(quán)法》的功能范疇。上述問題不是《物權(quán)法》所能解決的。
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。ㄗ髡邌挝唬簞⑿l(wèi)華,貴州大學(xué)法學(xué)院;
李華振,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,中共天津市紀(jì)檢委)
本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2007年第5期“經(jīng)濟(jì)與法”欄目,作者授權(quán)天益發(fā)布
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