一

　　河南扶溝縣孫敬林縣長(zhǎng)說(shuō)，現(xiàn)在想起取消農(nóng)業(yè)稅前的干群關(guān)系都有些后怕。我聽(tīng)了心中一震，同時(shí)又很認(rèn)同。因?yàn)槿狈�從農(nóng)村提取資源的手段，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也因?yàn)閷訉蛹哟a而的確太重，到了世紀(jì)之交，農(nóng)民負(fù)擔(dān)已成為國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中的巨大障礙，并影響到了國(guó)家政治的穩(wěn)定性。從農(nóng)民方面講，不僅是負(fù)擔(dān)難以承受，而且鄉(xiāng)村干部太壞。從國(guó)家方面講，來(lái)自農(nóng)村的稅收只占國(guó)家財(cái)政收入很少的部分，國(guó)家早已具備以工哺農(nóng)的財(cái)政條件。從縣鄉(xiāng)村三級(jí)來(lái)說(shuō)，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不僅成了所有工作的重心和難度最大的工作，而且收取稅費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)極大，出了問(wèn)題（比如出現(xiàn)集體上訪，自殺事件，等等）縣鄉(xiāng)村三級(jí)都得負(fù)責(zé)任，甚至有一些人會(huì)丟掉烏紗帽。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的10多年時(shí)間，農(nóng)村干群關(guān)系越來(lái)越緊張，農(nóng)民由對(duì)“做壞事”的鄉(xiāng)村干部的不滿日漸上升到對(duì)自下而上各種力量的不滿，干群關(guān)系的緊張演變成國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緊張。這個(gè)過(guò)程中，政治的合法性極快地流失，情緒性的惡性事件極快地增多。國(guó)家就必須要有一個(gè)斷然地處理和解決這種緊張關(guān)系的措施。

　　國(guó)家采取的斷然措施是稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革的目標(biāo)一是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身是有道理的，原因是農(nóng)村有復(fù)雜的公共品供給的需要，且國(guó)家難以為農(nóng)民提供如此復(fù)雜多樣的公共品供給。另外一個(gè)原因是農(nóng)民從來(lái)不認(rèn)為不應(yīng)該負(fù)擔(dān)稅費(fèi)，而是認(rèn)為稅費(fèi)太重，而且鄉(xiāng)村干部太貪，鄉(xiāng)村在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中層層加碼。

　　一旦啟動(dòng)稅費(fèi)改革，就難以停在某個(gè)地方，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)中，農(nóng)民不只是認(rèn)為負(fù)擔(dān)過(guò)重和負(fù)擔(dān)不規(guī)范，而且農(nóng)民有辦法來(lái)與收取稅費(fèi)的鄉(xiāng)村干部討價(jià)還價(jià)，有時(shí)間與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏。或者說(shuō)，在現(xiàn)代高流動(dòng)的社會(huì)中，在2億多戶真正的小農(nóng)身上，國(guó)家缺少一個(gè)有效與農(nóng)民打交道的組織體系。也就是說(shuō)，稅費(fèi)改革后，減輕且規(guī)范了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但如果有人不愿交納稅費(fèi)而與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏，國(guó)家能拿這些人怎么辦？規(guī)范且減輕了的農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就是每戶百十元錢，而玩捉迷藏游戲?qū)τ趪?guó)家的成本極高。且有一戶不交，就立即會(huì)有10戶不交，最終大家都沒(méi)有交納稅費(fèi)積極性，都東躲西藏，都推推攘攘，國(guó)家收稅費(fèi)的成本就高了。

　　也因此，稅費(fèi)改革進(jìn)行不到兩年，中央就決定取消農(nóng)業(yè)稅，取消一切面向農(nóng)民的收稅收費(fèi)。國(guó)家因?yàn)槿狈ο蜣r(nóng)民收稅的組織手段，又因?yàn)檫^(guò)去10多年收稅收費(fèi)造成的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緊張，國(guó)家最終采取了取消農(nóng)業(yè)稅的斷然措施。

　　國(guó)家不止是取消了農(nóng)業(yè)稅，而且國(guó)家不斷增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如合作醫(yī)療、義務(wù)教育、最低社會(huì)保障；
如建自來(lái)水、建沼氣，尤其是建設(shè)鄉(xiāng)村道路；
如糧食直補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，等等。

　　國(guó)家采取以上行動(dòng)具有財(cái)政基礎(chǔ)。最近10年中央財(cái)政能力快速增加，來(lái)自城市和工商業(yè)的稅收大幅增長(zhǎng)，使國(guó)家有能力為農(nóng)村提供更多補(bǔ)貼。同時(shí)國(guó)家也必須修補(bǔ)過(guò)去10多年因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)而造成的國(guó)家與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，修補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅前讓人后怕的干群關(guān)系。中國(guó)是一個(gè)有著九億農(nóng)民，農(nóng)民占中國(guó)人口大多數(shù)的國(guó)家。農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系緊張，農(nóng)民與縣鄉(xiāng)村組織的關(guān)系緊張意謂著什么，是誰(shuí)都清楚不過(guò)的事情。稅費(fèi)改革以來(lái)，農(nóng)民獲得了實(shí)惠，干群關(guān)系緩和了，農(nóng)民對(duì)中央充滿了感激之情，國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的合法性大為增加，持續(xù)多年的關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的悲觀論調(diào)一掃而空。從政治上講，稅費(fèi)改革獲取了完全的成功：雖然國(guó)家拿出了一些財(cái)政資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，這點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付與九億農(nóng)民對(duì)國(guó)家的感恩和政治支持相比，就真是算不得什么。

　　二

　　稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅，不只是國(guó)家減少了來(lái)自農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅收，而且鄉(xiāng)村不再能收取“三提五統(tǒng)”，不再能集資建設(shè)公共品工程，不再能調(diào)用義務(wù)工從事公益勞動(dòng)。取消農(nóng)業(yè)稅和一切面向農(nóng)民的收稅收費(fèi)，不只是改變了政治的邏輯，而且改變了治理的邏輯。

　　取消了農(nóng)業(yè)稅及面向農(nóng)民的其他收稅收費(fèi)，之后依靠這些面向農(nóng)民所收稅費(fèi)而運(yùn)轉(zhuǎn)的一整套機(jī)制和機(jī)構(gòu)就成為問(wèn)題，鄉(xiāng)村治理就面臨危機(jī)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國(guó)家減少了來(lái)自農(nóng)業(yè)稅的收入，國(guó)家不要這筆收入了。且國(guó)家再拿出財(cái)政資金來(lái)彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)村因?yàn)槿∠�農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而減少的收入。但國(guó)家沒(méi)有（也不太可能？）拿出足夠彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)村因?yàn)槿∠�農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而減少的收入。且國(guó)家希望借縣鄉(xiāng)村在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后收入不足的時(shí)機(jī)來(lái)改革縣鄉(xiāng)村體制，以稅費(fèi)改革來(lái)倒逼鄉(xiāng)村體制改革：縣鄉(xiāng)村三級(jí)沒(méi)有錢，你們不撤并機(jī)構(gòu)、裁減人員，不合村并組、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，不將七站八所推向市場(chǎng)，不取消村民小組長(zhǎng)，看你能怎么辦？

　　因此，在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，國(guó)家向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付持續(xù)地增加了，但卻沒(méi)有給到縣鄉(xiāng)村三級(jí)，而是盡可能地直接給到農(nóng)民手中：直補(bǔ)即直接補(bǔ)給農(nóng)戶。發(fā)展中國(guó)家有一個(gè)扶貧瞄準(zhǔn)率低的問(wèn)題，即自上而下的扶貧款往往只有20%能夠到真正需要扶貧的貧困人口手中。中國(guó)所有農(nóng)民都是貧困人口，國(guó)家按種田畝數(shù)，每畝補(bǔ)貼40元，直接將存折發(fā)到農(nóng)戶手中，這個(gè)瞄準(zhǔn)率就高得異乎尋常。

　　但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，另一方面，中國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，不同地區(qū)的不同農(nóng)民需要完全不同的公共品，而不只是上面補(bǔ)貼的一點(diǎn)扶貧款。公共品之所以重要，是因?yàn)閭�(gè)人無(wú)法獨(dú)立解決。如果缺少公共品，農(nóng)民的生產(chǎn)生活就會(huì)受到嚴(yán)重影響，因公共品不足造成的損失，就不是一般的農(nóng)民個(gè)人所可以承受得了的。而正是在公共品供給上面，不同地區(qū)及不同人群需求的差異極大，高高在上的國(guó)家不可能有能力為全國(guó)農(nóng)村提供千差萬(wàn)別的公共品，國(guó)家只能為農(nóng)民提供標(biāo)準(zhǔn)化的可操化的物品，如按田畝計(jì)算的糧食直補(bǔ)。再如義務(wù)教育，再如合作醫(yī)療（這就要弱一點(diǎn)了），再如最低社會(huì)保障。但到了最低社會(huì)保障這里，標(biāo)準(zhǔn)化及可操作性就存在了問(wèn)題，因?yàn)槿鄙僖粋�(gè)最低收入的客觀標(biāo)準(zhǔn)，且由誰(shuí)來(lái)判斷不同農(nóng)戶的收入水平高低？如何計(jì)算得出農(nóng)戶收入的高低？

　　國(guó)家如何為農(nóng)村提供公共品？國(guó)家為農(nóng)村修建鄉(xiāng)村道路？如何去修？按什么標(biāo)準(zhǔn)去修？國(guó)家為農(nóng)村提供土地整理？誰(shuí)去整理？按什么標(biāo)準(zhǔn)在何處整理？國(guó)家為農(nóng)民提供自來(lái)水服務(wù)？按什么標(biāo)準(zhǔn)如何提供？國(guó)家為農(nóng)業(yè)建設(shè)水利設(shè)施？是建大水利？或修小水利？誰(shuí)來(lái)決定歸誰(shuí)受益，如何計(jì)算收益？等等。簡(jiǎn)單地說(shuō)，在農(nóng)村對(duì)公共品需求極其多樣的情況下，國(guó)家根本無(wú)力理解農(nóng)村對(duì)公共品需求的多樣化狀況，因此，國(guó)家必須要有一個(gè)讓農(nóng)民表達(dá)出對(duì)公共品需求偏好的機(jī)制。國(guó)家沒(méi)有能力撇開(kāi)地方政府和農(nóng)民群體而直接來(lái)為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活所需的各種公共品，即使是國(guó)家有很多錢且愿意出很多錢來(lái)建設(shè)農(nóng)村的公共品。

　　因此，要解決農(nóng)村公共品供給的問(wèn)題，必須給農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部表達(dá)對(duì)公共品需求偏好的機(jī)會(huì)，必須將農(nóng)民組織起來(lái)。國(guó)家既不能只給農(nóng)戶以直補(bǔ)，也不能以為只有國(guó)家才能解決農(nóng)村公共品的供給問(wèn)題，及事實(shí)上國(guó)家根本沒(méi)有能力解決農(nóng)村復(fù)雜多樣的公共品供給問(wèn)題。國(guó)家必須將對(duì)農(nóng)村公共品的財(cái)政投入，投入到一個(gè)農(nóng)民有能力表達(dá)出對(duì)公共品需求偏好的機(jī)制中。

　　在當(dāng)前農(nóng)村人財(cái)物外流，農(nóng)村內(nèi)生組織能力嚴(yán)重缺失的情況下，離開(kāi)了鄉(xiāng)村組三級(jí)組織，離開(kāi)了“七站八所”的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，離開(kāi)了集體經(jīng)濟(jì)組織基本的能力，農(nóng)民就不可能真正內(nèi)生地組織起來(lái)表達(dá)自己對(duì)公共品的需求偏好，農(nóng)民就無(wú)能力防止在公共品建設(shè)中的搭便車行為，農(nóng)民就只能以私人品來(lái)替代公共品。

　　換句話說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，再通過(guò)鄉(xiāng)村體制改革，削弱了鄉(xiāng)村組三級(jí)，則即使國(guó)家給農(nóng)村更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金要么只是成了直補(bǔ)到戶的資金，要么不能用在農(nóng)民真正需要的公共品建設(shè)上面。農(nóng)村因此在取消農(nóng)業(yè)稅后，反而在公共品供給上出現(xiàn)了更為嚴(yán)重的不足與困境，農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上因?yàn)楣�共品供給的這種困境，而會(huì)遭受巨大損失，這些損失加起來(lái)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中所獲收益。舉例來(lái)說(shuō)，在汝南農(nóng)村，因?yàn)槿∠�了義務(wù)工，排澇水溝不能及時(shí)得到清理，而致全村莊稼常被大面積受澇而死。荊門農(nóng)村因?yàn)榇笏�利無(wú)法使用，農(nóng)戶不得不家家戶戶打機(jī)井，機(jī)井灌溉不僅成本很高，而且風(fēng)險(xiǎn)很大。在全國(guó)農(nóng)村，到處存在的情況是農(nóng)戶住房建得很好，村莊環(huán)境卻極端糟糕。等等。

　　三

　　也就是說(shuō)，從治理的角度看，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家為農(nóng)民出了很多錢，鄉(xiāng)村為改革受到了很大損失（大量鄉(xiāng)村干部被裁減，機(jī)構(gòu)被合并或取消），農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上遭受了高于來(lái)自中央財(cái)政轉(zhuǎn)換支付收益的損失。而在政治上，取消農(nóng)業(yè)稅的確從根本上改革變了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，從根本上緩和了干群關(guān)系。

　　問(wèn)題是，稅費(fèi)改革的政治邏輯如果長(zhǎng)期脫離治理邏輯，農(nóng)民雖然可以不斷從中央得到直補(bǔ)的好處，卻總是遭受因公共品供給不足而帶來(lái)的巨大損失，這個(gè)政治邏輯最終就可能因?yàn)槿鄙僦卫淼幕�礎(chǔ)，而導(dǎo)致新的政治困境。

　　取消農(nóng)業(yè)稅的政治邏輯與治理邏輯是如此不同，就提醒我們?cè)谠u(píng)論當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的改革時(shí)，不能僅僅站在一個(gè)角度，而要有更為廣闊和綜合的視野。

　　2007年8月18日上午于山東青州

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