要有一本賬

　　經濟觀察報：不久前，央視《新聞調查》節(jié)目主持人柴靜在自己的博客中稱，《新聞調查》正在制作關于各地豪華超標政府樓與公共設施的節(jié)目，向網(wǎng)友征集圖片與線索。這篇博客文章后來在天涯社區(qū)貼出，網(wǎng)站論壇向網(wǎng)友發(fā)出了舉報豪華辦公樓的倡議。一時間，舉報豪華辦公樓成為網(wǎng)絡熱點，公眾反映強烈，也引起了有關部門的不安。樓堂館所是個老大難問題，近年來為什么愈演愈烈？

　　王紹光：中國政府反對蓋樓堂館所，改革開放以來每一次經濟調控也往往把矛頭對準政府建設的樓堂館所。近年來之所以出現(xiàn)地方政府熱衷蓋樓堂館所的現(xiàn)象，財政狀況的改善是很大的背景之一。政府真有錢，以前想蓋也蓋不了。

　　經濟觀察報：政府更有財力來做這件事了。

　　王紹光：我們遠處不看，你到北京長安街看看，許多政府機關的大樓都變樣了。地方干部到北京來開會，然后就省城蓋，省城蓋完以后就基層蓋。這里面也有一個示范效應。

　　經濟觀察報：許多人提出這樣的疑問——為什么政府首先拿納稅人的錢去改善自己的辦公條件，而不是致力于改善公眾的看病難、上學難等更為急迫的民生問題？

　　王紹光：從最直觀的角度來看，顯然是政府在花錢上受到的制約不夠。為什么會這樣？關鍵在于我們的財政體制不健全。地方政府所能支配的錢的來源非常多，雖然來自于財政預算內的錢現(xiàn)在受到的監(jiān)督比前些年更嚴格了，但是正規(guī)財政體制以外的那筆錢規(guī)模比較大，體外循環(huán)的錢比較多，受到的限制比較少。

　　據(jù)我觀察，蓋得最早的應該是財政局。上世紀90年代中期各地財政局就開始蓋大樓，因為財政局管財政，“近水樓臺先得月”嘛。另有一些政府部門在 “皇糧”之外還可以靠收費來維持運轉，后來那些收費多的單位也開始蓋樓。這些年來媒體披露的一些交通部門、公安部門蓋豪華大樓、豪華別墅等現(xiàn)象，也都是因為收費多的緣故。雖然現(xiàn)在開始實行收支兩條線，但是貫徹的還是非常不徹底。

　　經濟觀察報：所以說要限制政府權力。

　　王紹光：除了道德上的譴責、情感上的義憤之外，還得做一些具體的分析，然后尋找解決思路�，F(xiàn)在一些人認為，只要政府官員實行民主選舉，把政府約束住，一切問題都可以迎刃而解。事實上沒那么簡單。

　　解決的方法從理念上來講非常清楚，但貫徹起來非常困難。理念上兩條：第一個財政要統(tǒng)一，政府不要有幾本賬，要有一本賬，集中到一個口；
第二個預算要監(jiān)督。現(xiàn)在大家強調預算要監(jiān)督、要限制權力，但是依我看，沒有財政統(tǒng)一作為基礎，進行預算監(jiān)督是不可能實現(xiàn)的。如果預算很亂，有很多本賬，監(jiān)督起來成本非常大，幾乎是不可能。

　　經濟觀察報：財政統(tǒng)一可以有兩種理解，一是財政要實現(xiàn)自上而下的統(tǒng)一，二就是在一個層面上統(tǒng)一起來。

　　王紹光：我講的統(tǒng)一，縱向和橫向兩方面都包括，橫向上每一個層級政府的財政，凡是以國家權力為依托拿到的錢，每一個橫截面上都要統(tǒng)到一本賬；
另一方面全國的財政也要有一本賬，因為沒有這樣一本賬的話，中國今天的很多問題都沒有辦法解決。

　　現(xiàn)在中國有很多本賬，中央可以控制地方政府的預算內甚至預算外一部分，知道它們有多少錢，但是對它們的土地收益未必那么清楚。

　　經濟觀察報：國土資源部政策法規(guī)司司長甘藏春在一次會議上說，“土地出讓收益絕不能成為市長的 ‘零花錢’”。但確實有大量土地出讓收益成為了市長的“零花錢”，成了他們無須其他手續(xù)就可以直接動用的預算外資金。有數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收益已是地方政府的第二財政來源，普遍占到地方政府收入的30%-60%。

　　王紹光：所以要進行有效的預算監(jiān)督，橫向和縱向都要財政統(tǒng)一。統(tǒng)一不是說把錢統(tǒng)到一個人的手里，而是要統(tǒng)到一本賬里，這本賬不僅僅是中央政府看，而是全國人民都能看，尤其是各級人大代表都要看。

　　經濟觀察報：是不是可以這么說，在財政問題上我們仍然沒有實現(xiàn)黃仁宇早年所說的“數(shù)字化管理”？

　　王紹光：這個說法太粗糙了，分到很多本賬也可以是數(shù)字管理。地方政府搞兩本賬、三本賬，這本賬給誰看、不給誰看，他是數(shù)字化管理，但是全國就亂套了。我現(xiàn)在反對兩種傾向：一種傾向說只要把財政統(tǒng)一了就行了——顯然是不行的，財政統(tǒng)一但沒有受到監(jiān)督的話，還可能出現(xiàn)濫權的問題；
另一種傾向說，只要監(jiān)督建立起來，只要有人監(jiān)督執(zhí)政黨，事情就可以解決——事實上財政不統(tǒng)一的話，監(jiān)督也將落空。

　　從更廣闊的歷史視野來看，每個國家都要經過從稅收國家到預算國家的歷史進程。一個國家要成為預算國家，必須經過財政統(tǒng)一和預算監(jiān)督兩個過程，雖然路徑不一樣。

　　一個民主的政府必須是一個透明的政府，一個透明的政府必須有預算，反過來說沒有預算就不透明，沒有透明就不是民主。

　　預算是個好東西

　　經濟觀察報：什么是稅收國家？什么是預算國家？

　　王紹光：稅收國家這個概念不是跟預算國家對立的，而是與 “領主國家”相對而言的。稅收國家就是說國王的錢來自于稅收，而不是說來自于封建領主的貢獻。中國比較早地出現(xiàn)了稅收國家，秦漢基本上具備了稅收國家的形態(tài)。西方出現(xiàn)稅收國家比較晚，像英國可能要到十六、十七世紀。領主國家不可能出現(xiàn)預算，因為各是各的賬，而且可能沒有賬。有的時候國王比領主還要窮，他不直接面對農民，因為農民是領主管的，他們向領主提供服務，提供勞役、提供稅收，領主再向國王做點貢獻。因此可以說，出現(xiàn)稅收國家是出現(xiàn)預算國家的前提條件，沒有稅收的國家是不大可能做預算的。

　　預算國家有兩個特點：一個是財政統(tǒng)一，一個是預算監(jiān)督。

　　經濟觀察報：那么如何實現(xiàn)從稅收國家到預算國家的轉型？

　　王紹光：從邏輯上來講有三個途徑。第一是財政上先統(tǒng)一，后來才出現(xiàn)預算監(jiān)督；
第二是先預算監(jiān)督，后財政統(tǒng)一，最后變成預算國家；
第三就是齊頭并進，慢慢地一邊推進財政統(tǒng)一，一邊推進預算監(jiān)督。

　　法、英、美是上述三種途徑的不同代表。法國是先統(tǒng)一后監(jiān)督，它大概到1830、1840年以后就變成了預算國家了；
英國一直到十九世紀中葉，在財政大臣格萊斯頓的領導下，財政統(tǒng)一與預算監(jiān)督雙管齊下，才得以在19世紀70年代左右完成了向預算國家的轉型。而與法國、英國及其他歐洲國家相比，美國向預算國家的轉型慢得多。直到20世紀初，外國訪客還嘲笑說，美國雖然技術上很先進，但卻沒有預算制度。

　　經濟觀察報：為什么？

　　王紹光：美國的清教徒是從英國出來的，他們反對王權，到了新大陸以后，他們仍然對王權的財政支出非常敏感。后來也是因為國王和總督不愿意接受監(jiān)督，才激發(fā)了美國革命。所以在美國，監(jiān)督原則很早就存在了。但是美國開始時的財政非常不統(tǒng)一。美國政府分為聯(lián)邦、州、地方三級，地方包括縣、城鎮(zhèn)。今天地方一級在稅收和支出上占小頭，大概不超過25%，但是二十世紀以前美國地方的稅收和支出占50%。監(jiān)督是有的，但是沒有統(tǒng)一，監(jiān)督也是很分散的監(jiān)督。在市議會那一級里面有一些委員會來監(jiān)督，結果監(jiān)督變成掌權的了，而且他們本身不受監(jiān)督，再加上這些委員會的成員自己都有特殊的利益，所以也非常腐敗。

　　經濟觀察報：腐敗到什么程度？

　　王紹光：比今天的一些轉型國家有過之而無不及。美國當時有一本小說《民主》，里面有一個老人說了一句話：“我七十多歲了，跑遍了全世界，走了這么多國家，沒有見過一個比美國更腐敗的國家�！�

　　美國的預算運動是從地方興起的。最早是紐約的一批人士呼吁進行市政改革。他們的理由非常簡單：一個民主的政府必須是一個透明的政府，一個透明的政府必須有預算，反過來說沒有預算就不透明，沒有透明就不是民主。怎么使政府的運轉變得透明起來呢？就是預算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞預算，恰好其中一個人的老師是芝加哥大學的教授凡勃倫。凡勃倫告訴學生說有個東西叫預算，然后他們就開始設法了解預算制度的細節(jié)，了解歐洲國家在這方面的經驗，結果得出結論——“預算是個好東西”，于是開始推廣，先在紐約市選了四個部門進行部門預算。當時馬寅初先生正在哥倫比亞大學讀書，他寫的博士論文就是研究紐約市財政的。

　　因為紐約市的預算搞得很成功，節(jié)省了大筆資金，于是熱心人士開辦了預算展覽。第一年參觀的人很少，但讓公眾逐漸認識到了預算與他們的福祉息息相關。以后，預算展覽越辦規(guī)模越大，參觀的人成倍增加，這對各地政府形成了壓力，紛紛跑到紐約來學習預算，逐漸演變成了全國性的預算運動。

　　經濟觀察報：美國中央層面呢？

　　王紹光：從老羅斯福開始，總統(tǒng)把權力從國會慢慢地收過來，在某種意義上這是財政統(tǒng)一的前提。后來在紐約進行改革的那些人，逐漸搬到華盛頓，開始鼓吹或者參與制訂預算改革方案。加上后任總統(tǒng)的努力，到1921年美國通過了劃時代的《會計與預算法》，正式在美國聯(lián)邦層級建立了預算。

　　經濟觀察報：你剛才談到，美國人學習歐洲經驗，結論是“預算是個好東西”，這讓我想到俞可平先生的一篇文章——《民主是好東西》，預算與民主應該是相輔相成的。

　　王紹光：如果老百姓都不知道政府把錢花在哪里，還談何民主？沒有預算就沒有民主。對于今日中國來說，預算更是個好東西。

　　預算是中國政治改革的突破口，因為預算改革涉及到方方面面。不要空講民主、自由這些抽象的大詞。民主、自由都體現(xiàn)在預算改革里面。幾年前，財政部門的朋友讓我編過一本書，名叫《美國進步時代的啟示》，就是講美國的預算運動過程，在那本書里我特別強調剛才提到的那句話：一個沒有預算的政府是不透明的政府，一個不透明的政府不可能是民主的政府。

　　預算外是怎樣變大的

　　經濟觀察報：英、法、美三個國家的歷史經驗對中國有什么啟示？換句話說，中國該走哪條道路？

　　王紹光：我覺得要從中國的實際情況出發(fā)。

　　經濟觀察報：那么今天的中國實際情況是什么呢？

　　王紹光：一方面我們財政非常不統(tǒng)一，另一方面預算監(jiān)督很不健全。

　　經濟觀察報：財政不統(tǒng)一是怎么造成的？解放以后我們的財政不是非常統(tǒng)一嗎？

　　王紹光：解放初，為了經濟建設和國防的需要，國家將財政高度統(tǒng)一起來。但是當時也出現(xiàn)了一個預算外的口子。一個財政不能管得太死，有一些小錢管得太死會有很多麻煩，所以要開一點預算外的口子。全世界都有預算外資金，只是規(guī)模很小，相當于預算內財政收支的1%-2%。解放初我們的預算外資金也是很小。

　　經濟觀察報：這些預算外資金受到監(jiān)督了嗎？

　　王紹光：地方上可能受監(jiān)督，但是不受中央的監(jiān)督。而且預算外資金不僅僅是地方的，還有企業(yè)的預算外、部門的預算外，所以不能受到嚴格的監(jiān)督。

　　經濟觀察報：那中國的預算外是怎樣變大的？從改革開放之后嗎？

　　王紹光：也不是從改革開放才開始的。毛澤東實際上很不喜歡高度集權的體制。到今天為止，中國有三次放權。

　　第一次是1957―1958年大規(guī)模地放權，要求在幾十天的時間內把各部委分下去，甚至把統(tǒng)計局解散，國家計委作用減小，從大計委變成小計委。這都是毛澤東要求的。后來大躍進出現(xiàn)了那么大的亂子，不只是最高領導人頭腦發(fā)熱，在財政分權以后，所有的地方領導都發(fā)熱，是制度基礎使得發(fā)熱成為現(xiàn)實，結果導致嚴重后果。所以到1960年、1961年，劉少奇、鄧小平、陳云等把很多權力收回來了，很快產生了積極的效果。到1964年全國情況已相當繁榮了。到1965年，毛主席又不滿意了，他說要搞“虛君共和”，意思就是要分權、放權，但是他沒來得及，1966年文化大革命開始了。

　　經濟觀察報：第二次呢？

　　王紹光：1970年，文革早期的動蕩告一段落，毛澤東又開始大規(guī)模的分權，包括鐵路、民航都要分權——這在全世界都是少見的——他把鐵路、民航都下放到地方去了，大的汽車制造廠都下放到各省了。

　　這兩次分權，導致預算外資金越來越大。我印象是到改革開放初期的時候，預算外已經相當于預算內30%左右。改革開放后前十幾年的改革思路就叫 “分權讓利”。這包括兩個方面的分權，一個是各級政府向企業(yè)分權，還有一個是中央政府向地方放權，叫“分灶吃飯”，你吃你的，我吃我的。于是預算外資金越來越大，到1990年前后，預算外資金的規(guī)模幾乎與預算內資金的規(guī)模并駕齊驅，在有些省市，預算外甚至超過預算內。1990年代初的時候，稅收出了問題，中國基本上變成了一個準“領主國家”。每年年底財政會議上，中央跟地方談，有些省份是按收入比例向中央上交，有些省份是定額上交。不過談成以后，兩方面都不認真履行合約。如中央有時候說，我錢不夠了，某某省應借給我多少錢，其他省應該借我多少錢，但錢到手后，是不打算還的。

　　經濟觀察報：1993年中央決定實行分稅制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也就是在這樣的背景下開始的吧？

　　王紹光：對。分稅制就是把稅分成中央稅、地方稅，中央、地方共享。以前是算混賬，地方不管錢從何來，給中央上交一定數(shù)額或比例就行了�，F(xiàn)在是分稅了，有些稅是中央的，全部歸中央，地方一分錢不能拿；
有些稅是歸地方的，中央一分錢不能拿。中央不用再每年與各省一對一談判，稅收面向全國，所以是恢復了“稅收國家”。

　　當時是國務院副總理朱?基下去談判，談判過程非常艱苦。這個談判過程是研究中國政治的極好個案。從理性的角度來看，分稅制最初的設計有很多問題，受到了一些人士的批評，但是他們不知道，政治邏輯與經濟邏輯是兩碼事。

　　經濟觀察報：分稅制的效果如何？

　　王紹光：恢復“稅收國家”的一個結果，就是財政狀況的改善。

　　1994年剛剛改革的時候，因為有慣性，不可能一下子改過來，1995、1996年中國的財政收入占GDP的比重最低，大概達到10%左右。但是此后財政收入占GDP的比重、財政支出占GDP的比重慢慢提高，政府整體的汲財能力加強了。中央政府財政收入占全國財政收入的比重也大大提高。

　　但是它的問題還在于不統(tǒng)一，預算缺乏監(jiān)督。以前預算外資金基本不受各級人大的監(jiān)督，現(xiàn)在叫大財政，大口徑的財政收入和大口徑的財政支出，把預算外也包括了進去。后來又出現(xiàn)了一個東西，比預算外還預算外，就是“體制外”，即名目繁多的收費——所謂三亂（亂罰款、亂收費、亂集資）是其代表。后來出臺了很多政策，把收費項目砍了很多，實現(xiàn)了收支兩條線。但是這兩年又出現(xiàn)了一些新的情況，比如土地財政。土地財政不在預算內，也不在預算外，所以一下子膨脹了起來，在很多地方幾乎占到地方財政收支的50%、60%，甚至70%。

　　經濟觀察報：這是一些地方政府亂搞建設的主要經濟來源。

　　王紹光：這是寅吃卯糧，子孫的錢今天用。按照潛力來說，那些土地應該賣更多的錢，結果現(xiàn)在往往一任政府就給它賣掉了，花掉了，今后再沒有地方可賣。所以，當前要進行預算監(jiān)督的一個前提，就是要把這個錢統(tǒng)一起來——不管你是預算外還是體制外，都要逐漸地融到財政的大盤子里面，做成一本賬。

　　中國的道路有多長

　　經濟觀察報：你認為中國何時才能成為一個真正的預算國家？

　　王紹光：我當然希望這個過程越短越好�？墒抢硇愿嬖V我，這個過程會非常長。經常有人對我講，這個過程為什么不能快一些？我就跟他舉清華大學的例子。

　　在清華大學，各個學院的狀況是非常不均衡的。有的學院每個教員的辦公室有二三十平米，有的學院教員只有一個辦公桌。各院系教員的收入水平更是參差不齊。這在國外或者香港是難以想象的。那么能否用一紙命令把清華各個院系的辦公條件、收入水平拉齊呢？短期內不可能。如果想改變一個清華大學都這樣，你可以想象改變一個國家有多難。我曾經開玩笑說，什么時候清華能改了，中國改革希望就比較大。但是我也并不悲觀，因為事實證明，我們正在向著目標邁進。比如說現(xiàn)在預算外資金也納入了監(jiān)督框架，就是大進步。在部門預算的推進方面，中國也取得了一些進展�；鶎诱�府部門——如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級——我估計問題更多一點。

　　經濟觀察報：人們會懷疑這些預算本身的科學合理性。有了預算以后，用什么樣的方法監(jiān)督？也是個嚴峻的現(xiàn)實問題。

　　王紹光：理論上當然是各級人大來監(jiān)督，現(xiàn)在的問題是許多人大代表看不懂預算報告。怎么看預算、怎么監(jiān)督預算是需要學習的。預算本身也有矛盾性：預算不詳細，不可能監(jiān)督；
預算太詳細，動輒幾千頁長，也不可能監(jiān)督。說要人大代表把全國的預算全看一遍，不可能，太復雜。

　　經濟觀察報：公眾如何監(jiān)督呢？

　　王紹光：人民監(jiān)督現(xiàn)在也做了一些努力，在基層和上層都有一些努力。比如浙江和黑龍江正在試點的參與型預算，非常有意思，值得更多的人關注。

　　經濟觀察報：這些努力恐怕遠遠不夠。

　　王紹光：西方很多國家的普通公民也很難真正直接參與到整個預算的過程。現(xiàn)在我們往往覺得促進進步最好的方法就是批評，比如有很多人講，美國進步時代出現(xiàn)變化很重要是因為有一個“扒糞運動”。事實上，“扒糞者”們的文章大量集中出現(xiàn)在1902年到1906年期間。不錯，他們對制造改革輿論、喚醒和動員民眾、推動美國的社會改革起了一定作用，但民眾對“扒糞者”的支持在1912年左右逐漸消失了。從歷史來看，“扒糞運動”起的作用是有限的，在預算改革方面所起的作用就很小。

　　經濟觀察報：美國預算運動的動力機制來自哪里？

　　王紹光：批評是重要的，建設也很重要。當時還有另外一批人，叫做改革者。

　　經濟觀察報：建設的動力，不就是來自批評嗎？

　　王紹光：批評是有用的，但又是不夠的。與“扒糞者”不同，改革者不僅批評現(xiàn)狀，還能拿出替代方案，他們不是不要政府，而是希望讓政府變得公開、透明、有效。

　　我把人分成兩種，一種叫利益相關者，就是直接的利益相關者。利益相關者和他們的代表，應該參與影響他們利益的那些政策的決策過程。更大范圍叫人民，人民就不一定完全是利益相關的人，有些時候他與具體的決策沒有什么關系。比如說，某地預算里面說建一個垃圾處理廠，對于住在垃圾處理廠附近的人是利益攸關的，但與其他城市的人就沒什么關系。但是總體來講，人民是主權的所在，他只要愿意參與就應該有權參與。兩類人中，最重要的是利益相關者，他們是否享有參與權至關重要。但參與的原則放大以后，那就不僅僅是在政府的預算里，包括國企改革等等，所有的利益相關者都應該能夠參與，參與影響他們利益的決策過程。

　　經濟觀察報：我理解，這也就是參與式的改革吧？

　　王紹光：中國經濟改革一直伴隨著各種理論爭論、政策爭論以及思想爭論。有這樣的爭論不是壞事而是好事，這樣的爭論是有意義的爭論。畢竟中國經濟改革已經經歷了一代人的時間，我們自身需要一個基本的、歷史的回顧、反思和總結。在今天來說，預算改革是中國改革的一個非常好的突破口，而且是一個非常關鍵的突破口。它的展開和許多改革措施一樣，需要參與式的改革。

　　我同意胡鞍鋼的說法：“中國的改革需要通過廣泛的討論、公開的辯論，絕對不能為少數(shù)人所壟斷，既不能為少數(shù)政治精英所壟斷，也不能為少數(shù)知識精英所壟斷”，“我們需要廣泛參與的改革。所有的改革，無論是國企改革，還是社會保障體制改革，都應該讓所有的利益相關者參與，既參與改革的設計，也參與改革的評估，讓他們享有平等的參與權、表達權、討論權，乃至投票權”。

　　來源：經濟觀察報

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