十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，同意把《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議，這意味著新一輪行政管理體制改革將在全國范圍內(nèi)全面展開。我認為，基于以往行政管理體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，這一改革不能任由行政權(quán)力自己主導(dǎo)，人大及其常委會在行政管理體制改革中的地位和作用至關(guān)重要。

　　若干年以來,行政管理體制改革一直是公眾關(guān)心的熱點,進展情況表現(xiàn)為“熱了又冷，冷了又熱”，改革效果不如人意。突出問題是，理當成為行政管理體制改革最主要動力源泉和受益者的社會公眾很少參與，代表人民行使國家權(quán)力的人大及其常委會較少介入，行政機關(guān)自身成為這一改革的主導(dǎo)者和實踐者。這種改革的思路往往產(chǎn)生于某些行政領(lǐng)導(dǎo)者的一念之中或者產(chǎn)生于行政領(lǐng)導(dǎo)群體的合意之中，在“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”日益突出和嚴重的情況下，行政主導(dǎo)的改革容易疏離于社會大眾的意愿之外，極易脫離法律的框架，結(jié)果背離依法行政的改革方向而導(dǎo)致行政權(quán)力的新一輪擴張。結(jié)論是，行政管理體制改革不能由行政權(quán)力自己來主導(dǎo)，更不能由少數(shù)強勢行政部門及其官員壟斷。如果沒有社會公眾的廣泛參與，并通過代表人民行使國家權(quán)力的人大及其常委會發(fā)揮主導(dǎo)作用，行政管理體制改革就不可能保持正確的方向。因此，行政管理體制改革的成功應(yīng)當具備三大條件，第一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，第二是讓社會公眾廣泛參與利益博弈，充分發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用，第三才是行政部門自身的積極性。三者之中，一二兩條最為重要。

　　國家權(quán)力機關(guān)應(yīng)當圍繞行政管理體制改革制定完善相關(guān)立法，以保證行政管理體制改革的合法性。既然依法行政要求行政機關(guān)的每一項行為須有明確的法律授權(quán)作依據(jù)，無權(quán)行使沒有法律規(guī)定的任何行政行為，那么，行政管理體制上的重大改革更必須有法可依，且相關(guān)的法律必須極其明確并具有可操作性，唯有如此，才能有效地限制行政權(quán)力的自我擴張，防止行政權(quán)力的濫用。行政機關(guān)在行使權(quán)力中包括在改革中的權(quán)力運作必須符合法定程序，一旦超出了法律規(guī)定的范圍，或者重大事項未經(jīng)人大審議決定，也就成了假改革之名行違法之實，行使了人民并未賦予的權(quán)力，這種權(quán)力實際上是無源之水，無本之木，是違憲行為。過去許多地方的改革舉措往往形成“一放就亂，各行其是”的局面，根源就在于此。

　　縱觀今日中國之行政管理體制改革，我的看法是，人大及其常委會不但應(yīng)當在其中發(fā)揮更多的積極性，而且應(yīng)當以自身依法加強和完善人民代表大會制度的具體舉措來推動行政管理體制的改革，使其保持正確的方向，將改革成果制度化和法制化。

　　根據(jù)中國各級人大機關(guān)的工作情況，目前改革可供選擇的突破點較多，例如：

　　在人大決定權(quán)方面，著手財政預(yù)決算審查制度具體程序的改革，將現(xiàn)行的一攬子審查改為分部門和分項目的審查，將過去的形式審查改變?yōu)檎嬲�的實質(zhì)審查，從而將財政預(yù)決算大權(quán)真正操之于權(quán)力機關(guān)，實現(xiàn)財政稅收和行政收費公開性透明度原則，確保其取之于民用之于民，并可以從源頭上遏制機關(guān)腐敗現(xiàn)象的漫延。

　　在人大任免權(quán)方面，應(yīng)普遍實行民主推薦差額選舉制度和選舉程序的完善，改革罷免權(quán)的行使�？梢栽O(shè)計一套罷免權(quán)運作的程序，罷免議題的提出除黨委以外，還應(yīng)當有由人大代表、或人大常委會委員聯(lián)名提出議案等方式，或者對于重大罷免議案成立專門的特別問題調(diào)查委員會，形成報告及相關(guān)材料，最后提交人大常委會討論通過。如此，人大及其常委會將選任和罷免的主動權(quán)掌握在自己手中，才能更好地實現(xiàn)對政府及相關(guān)行政官員的有效制約。

　　在人大監(jiān)督權(quán)方面，要強化個案監(jiān)督。對于最高權(quán)力機關(guān)而言，“個案監(jiān)督”必不可少，如果沒有“個案監(jiān)督”，人大及其常委會就容易成為表面風光的空架子。問題是，國家權(quán)力機關(guān)“個案監(jiān)督”的主要方向應(yīng)當是行政部門，并且一般應(yīng)當是關(guān)系全局的突出問題，人民群眾反映強烈的問題，例如，公款消費問題就應(yīng)當是人大及其常委會“個案監(jiān)督”的一大重點。圍繞“個案監(jiān)督”，還要重視法律規(guī)定的人大質(zhì)詢制度的正常運行，建立和完善相關(guān)的程序，使人民大眾、人大代表和常委會委員的意見建議和要求能夠及時地在權(quán)力機關(guān)會議上得到反映，由政府或相關(guān)行政部門作出解答和回應(yīng)。對不能令人滿意的答復(fù)，人大要明確表明態(tài)度，給予批評，限期改進，直至動用罷免權(quán)。

　　這些改革都是為著一個目標：為了更好地履行憲法規(guī)定的權(quán)力機關(guān)職能，行使好立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)，這既是中國特色的“一院制”和人民當家作主的現(xiàn)實要求，也是黨中央多次提出和強調(diào)的“加強人民代表大會制度建設(shè)”的任務(wù)，法律上和理論上不存在要不要如此改革的爭議，關(guān)鍵只在于如何付諸行動，落實為具體舉措，不求一步到位，但求實實在在，以穩(wěn)健踏實的改革舉措逐步推進，使人大及其常委會在國家政治生活中真正發(fā)揮最高權(quán)力機關(guān)的作用，監(jiān)督和保證行政管理體制改革保持正確的航向。

　　行政管理體制改革的目標是為了建設(shè)服務(wù)型政府，改革最深厚的基礎(chǔ)和最大的動力不在行政部門，而源于人民群眾的要求和愿望之中。在這個意義上可以說，人大及其常委會在我國行政管理體制新一輪改革中的地位和作用至關(guān)重要，各級黨委加強對人大改革工作的領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要，沒有人大及其常委會的主導(dǎo)、監(jiān)督、推進和規(guī)制，以及自身改革的配套，實現(xiàn)行政管理體制改革的完勝是不可想象的。

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