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黃鐘:分權(quán)制衡重于監(jiān)督

發(fā)布時(shí)間:2020-06-07 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊:

  

  在剛剛過(guò)去的一年里,《物權(quán)法》、《勞動(dòng)合同法》等數(shù)部新法律出臺(tái),《監(jiān)督法》等法律開(kāi)始實(shí)施。對(duì)這些法制建設(shè)的有形成果,也是見(jiàn)仁見(jiàn)智,既響徹過(guò)歡呼之聲,也咆哮過(guò)批評(píng)之音。

  不過(guò),對(duì)一般公眾來(lái)說(shuō),這些法律無(wú)論如多么重要,它們都不可能是生動(dòng)、有趣的。和這些曾讓媒體興奮的法律相比,這一年里,輿論廣泛關(guān)注的一些案件,或許更能夠直觀地讓人們感受到中國(guó)的法治真實(shí)進(jìn)程,或者說(shuō),更能夠真切看出眼下中國(guó)式“法治建設(shè)”的底色。而只要底色不變,則法治無(wú)望。

  2007年2月14日,藍(lán)慶華被任命為重慶市統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)。在一個(gè)副廳局級(jí)干部數(shù)以萬(wàn)計(jì)的國(guó)家,這個(gè)并不起眼的職務(wù)任命,卻一時(shí)間成了全國(guó)性的起眼新聞。真是應(yīng)了人怕出名豬怕壯那句老話(huà)。

  在2006年轟動(dòng)一時(shí)“彭水詩(shī)案”中,時(shí)任中共彭水縣委書(shū)記的藍(lán)慶華,一下子成了熱點(diǎn)人物。他丟了縣委書(shū)記一職,借用重慶一位領(lǐng)導(dǎo)的話(huà)來(lái)說(shuō),是因?yàn)樗小半S意干預(yù)司法的行為”。

  不管藍(lán)慶華多么有才干,也不管紀(jì)檢部門(mén)按照黨風(fēng)黨紀(jì)的相關(guān)規(guī)定,對(duì)其進(jìn)行什么樣的黨紀(jì)處分,這都屬于黨務(wù)問(wèn)題。這跟釣魚(yú)協(xié)會(huì)馬桶協(xié)會(huì)是否接納某個(gè)爛仔為會(huì)員,或開(kāi)除某個(gè)爛仔的會(huì)員資格,都是這個(gè)協(xié)會(huì)的家務(wù)事一樣,沒(méi)人可以強(qiáng)迫釣魚(yú)協(xié)會(huì)處理誰(shuí),它就是成了臭名在外的爛仔大本營(yíng),別人也管不著,但是家規(guī)不能代替國(guó)法,施用家規(guī)代替不了法律責(zé)任的追究,當(dāng)然啦,家規(guī)更不能凌駕于國(guó)法之上或者違反國(guó)法。

  可藍(lán)慶華這樣一個(gè)無(wú)視國(guó)法的黨務(wù)人員,捅完馬蜂窩,轉(zhuǎn)眼間,居然從一個(gè)純粹的黨務(wù)員搖身一變,成了公務(wù)員,當(dāng)上了政府官員。這意味著權(quán)力對(duì)民意和國(guó)法的蔑視。藍(lán)慶華個(gè)人之大幸,乃國(guó)家之大不幸。他這事,別說(shuō)擱在美國(guó)英國(guó),就是擱在臺(tái)灣香港,都會(huì)是件臭不可聞的政治丑聞?稍谥貞c,這頂多就是條只能有限說(shuō)道說(shuō)道的新聞而已。藍(lán)某沒(méi)有小一片嘩然的輿論之中羞得辭職,任命藍(lán)某的人也沒(méi)有在一片嘩然的輿論之中羞得不敢任命,中國(guó)官德之淪喪可見(jiàn)一斑。對(duì)權(quán)力來(lái)說(shuō),民意就如同放屁。沒(méi)有權(quán)力制衡機(jī)制,民意就是沒(méi)爹娘的孤兒,缺乏支點(diǎn)的浮萍,是否有人愛(ài),得憑運(yùn)氣。

  當(dāng)媒體對(duì)藍(lán)慶華事件只能淺嘗輒止之時(shí),山西稷山的一個(gè)誹謗案又引起了廣泛關(guān)注。2007年5月17日,山西稷山縣法院判決薛志敬犯誹謗罪,判處有期徒刑1年,緩刑3年。此前,該法院已判薛志敬的同案疑犯楊秦玉、南回榮犯誹謗罪。他們也都是被判處有期徒刑1年,緩刑3年。這三個(gè)人之所以獲刑,就是因?yàn)樵?006年,他們以“稷山笨嘴笨舌人”的名義,向運(yùn)城市委書(shū)記等人,郵寄了37份《眾口責(zé)問(wèn)李潤(rùn)山》。李潤(rùn)山是稷山的中共縣委書(shū)記。

  輿論又是嘩然。媒體紛紛報(bào)道、評(píng)論,法學(xué)家也在專(zhuān)業(yè)刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)文章進(jìn)行探討。

  有媒體則稱(chēng),稷山“誹謗”案是我國(guó)第一起由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的誹謗個(gè)人案,開(kāi)了我國(guó)司法史上的“先河”。而華東政法大學(xué)的郭延軍,則在《法學(xué)》雜志上發(fā)表“地方‘一把手’不可公器私用違法止‘謗’”。就該事件發(fā)表的所有評(píng)論里,可以說(shuō)這是最精彩的一篇。郭先生認(rèn)為:稷山“誹謗”案3名被告的行為應(yīng)定性為舉報(bào)而非“誹謗”,不構(gòu)成犯罪。即使“受害人”認(rèn)定3位干部的行為構(gòu)成誹謗罪,也只能自訴,不能由公安部門(mén)偵查、檢察院公訴。將自訴案辦成公訴案,縣委書(shū)記涉嫌濫用職權(quán),公檢法三家涉嫌違法辦案。

  其實(shí),這起案子更是黨國(guó)不分體制的產(chǎn)物,是黨權(quán)凌駕政權(quán)的產(chǎn)物。這才是最需要深思和最需要變革的地方。

  我們可以假設(shè)稷山那位縣委書(shū)記缺乏基本的法律常識(shí),看到了《眾口責(zé)問(wèn)李潤(rùn)山》不知道該怎么辦?晒簿、檢察院、法院卻不可能不知道刑法和刑事訴訟法是如何規(guī)定的。因?yàn)椤缎谭ā返?47條規(guī)定,“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人,情節(jié)嚴(yán)重的,處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利”!扒翱钭铮嬖V的才處理,但是嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家利益的除外!薄缎淌略V訟法》第18條第三款,“自訴案件由人民法院直接受理”?梢(jiàn),在誹謗案件上,自訴是原則,公訴是例外。

  就算薛志敬等人把信發(fā)給包括運(yùn)城市委書(shū)記等37位干部的行為絕對(duì)不屬于舉報(bào),只要公安局、檢察院、法院中任何一個(gè)部門(mén)能夠依法辦事,法律程序都不可能走到薛志敬等人被稷山法院判刑的地步。

  如果是縣委書(shū)記本人找到了警察,說(shuō)有人在誹謗他,那么,一個(gè)守法的警察就應(yīng)該告訴這位書(shū)記:這是一個(gè)屬于自訴的案件,你應(yīng)該直接上法院去告。如果書(shū)記本人沒(méi)有來(lái),是他的秘書(shū)或別的什么人跟公安局說(shuō),有人在誹謗咱們縣委書(shū)記,你公安局操哪門(mén)子的心去查呀?倘若公安局只做他本應(yīng)做的事,薛志敬等三人被拘押、逮捕、網(wǎng)絡(luò)通緝等事就根本不會(huì)發(fā)生。

  同樣地,自訴案件也無(wú)須勞檢察院的大駕去公訴。畢竟,在稷山的“兩會(huì)”期間寄出幾十舉報(bào)信,給的都是黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部,怎么會(huì)成了“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序”呢?難道開(kāi)“兩會(huì)”是進(jìn)入了緊急狀態(tài)的非常時(shí)期,得中止憲法部分條款的實(shí)施不成?可見(jiàn),要是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院能夠依法辦事,公安局的逮捕證辦不下來(lái),公訴的事也不可能出現(xiàn)。

  就算公安局、檢察院的人法律沒(méi)學(xué)好,可還有法院這道關(guān)呢。憲法第135條規(guī)定,就是讓法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí),“分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約,以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。過(guò)不了法院這道關(guān),薛志敬等人的頭上,就落不了任何罪名。可在稷山誹謗案中,最后只剩下分工配合,憲法的制約要求卻形同具文了。是法官不懂法嗎?不是。因?yàn)橛袌?bào)道稱(chēng),檢察院的公訴書(shū)曾被法院給退回去過(guò),理由就是該案不屬于公訴范圍,可是當(dāng)檢察院再次公訴時(shí),法院就沒(méi)有再堅(jiān)持先前的做法了。最后,稷山法院一本正經(jīng)地“依法”判了薛志敬等人犯了誹謗罪。

  更為要緊的是,稷山“誹謗案”中的楊秦玉,被公安局代奏的時(shí)候,是稷山縣人大法工委主任、縣人大常委會(huì)委員。按照《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十條的規(guī)定,在縣人大閉會(huì)期間,非經(jīng)縣人大常委會(huì)的許可,縣人大代表不受逮捕或者刑事審判,如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施,應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣人大常委會(huì)許可。

  可警察抓走楊秦玉,來(lái)了個(gè)違法的先押后報(bào)。2006年4月19日凌晨,楊秦玉被警察帶走,早上八點(diǎn),被送往距稷山縣120公里外的平陸縣看守所。天亮后,楊的愛(ài)人帶著楊的高血壓藥和煙到公安局,卻被告知不知道人在哪里。到了上午11點(diǎn),縣人大常委會(huì)討論限制楊秦玉人身自由的事情。先押后報(bào)居然沒(méi)有在人大常委會(huì)引起波瀾。

  這個(gè)節(jié)骨眼上,人大常委會(huì)里的人大代表們,如果能夠珍視憲法和法律賦予代表的特權(quán),即使都對(duì)刑法和刑事訴訟法一竅不通,就是臨時(shí)抱佛腳,翻查一下相關(guān)法律,他們也能夠明白,警察得立即放人,并且公安局的所作所為,是對(duì)議會(huì)特權(quán)的藐視和踐踏?绅⑸娇h人大常委會(huì)沒(méi)有拿出憲法和法律保護(hù)自己的一個(gè)成員。實(shí)際上,也是議會(huì)在不保護(hù)自己。

  俗話(huà)說(shuō),不怕管,只怕管。按照憲法和法律規(guī)定,不僅是“一府兩院”都得對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé),而且公安局長(zhǎng)是由縣人大常委會(huì)任免的;
縣檢察院檢察長(zhǎng)和法院院長(zhǎng),是由縣人大選舉和罷免的;
縣人大常委會(huì)任免法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員,任免副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員,但縣檢察院檢察長(zhǎng)的任免須報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)?蔀槭裁丛诜缮舷碛羞@些人事權(quán)的人大,卻連自己一個(gè)成員的法定特權(quán)都保障不了呢?

  部分答案,也許在郭延軍先生那篇文章標(biāo)題里就能夠找到。

  就連法學(xué)家,也在把稷山誹謗案中的一個(gè)角色——縣委書(shū)記,稱(chēng)為地方“一把手”,可為什么人們會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地把縣委書(shū)記看成是“一把手”呢?因?yàn)榉_(kāi)任何一部法律,都找不到相對(duì)于縣人大和縣里的“一府兩院”,作為黨務(wù)人員的縣委書(shū)記會(huì)是一把手的依據(jù)。就是相對(duì)于一個(gè)普通警察或一個(gè)最低等級(jí)的法官,從憲法和法律角度而言,縣委書(shū)記也不是他們的“領(lǐng)導(dǎo)”或“上級(jí)”?梢哉f(shuō),從憲法和法律的角度而言,縣委書(shū)記的有權(quán)利的權(quán)力,并不比馬桶協(xié)會(huì)主席更大。

  現(xiàn)行憲法第五條確定了權(quán)在法下的原則:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究”;
“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)!卑凑者@兩個(gè)條款,不僅黨在法下,它的書(shū)記也在法下——“任何個(gè)人”當(dāng)然包括加各種不同前綴的所有書(shū)記。翻開(kāi)現(xiàn)行的政府組織法,沒(méi)有哪個(gè)一個(gè)字眼可以讓人解讀出書(shū)記是“一把手”的意思來(lái)。即使是按照中共黨章,因?yàn)榧w領(lǐng)導(dǎo)的原則,書(shū)記連黨務(wù)機(jī)構(gòu)的“一把手”都不是。

  可是,一旦事實(shí)上有黨務(wù)人員能夠成為法院、檢察院、公安局的“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”,那么只要這個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)”愿意,他很容易讓?xiě)椃ǖ?35條在現(xiàn)實(shí)中變成只剩下他所需要的“相互配合”——當(dāng)然,他也可以任意截取他所需要的“相互制約”。換句話(huà)說(shuō),黨國(guó)不分、一元化權(quán)力機(jī)制下的“分工負(fù)責(zé)”,是手腳耳目的關(guān)系。這是我國(guó)制度安排中重監(jiān)督、輕制衡的表現(xiàn),為某些人和組織的通吃留下了制度空間。只要黨國(guó)不分的問(wèn)題不解決,憲法第135條就是一條掩耳盜鈴的規(guī)定——且不說(shuō)這條規(guī)定本身還有要命的弊端。

  這種重監(jiān)督、輕制衡的現(xiàn)象,稍微留心一下平時(shí)的新聞報(bào)道就能夠經(jīng)常發(fā)現(xiàn)。

  就拿2007年12月的一則新聞來(lái)說(shuō)。12月13日,杭州市舉行了市紀(jì)委書(shū)記、法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議,一起探討進(jìn)一步推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的措施,并且市委副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記、政法委書(shū)記在會(huì)上部署了工作。當(dāng)然,報(bào)紙是把這當(dāng)成正面報(bào)道來(lái)宣傳的。這也表明人們已經(jīng)對(duì)“公檢法”等強(qiáng)力機(jī)關(guān)是一家習(xí)以為常了。在福建省,公安廳的一位副廳長(zhǎng)同時(shí)是福州市的市委常委、政法委書(shū)記、公安局長(zhǎng)。這樣一來(lái),“政法戰(zhàn)線(xiàn)”都是同一個(gè)指揮官,等于說(shuō)該市的法院、檢察院、公安局,都處于公安廳的領(lǐng)導(dǎo)之下了。當(dāng)一個(gè)縣的公安局長(zhǎng)同時(shí)又是政法委書(shū)記時(shí),誰(shuí)也無(wú)法擔(dān)保法院不會(huì)在某種程度上淪落成縣公安局的一個(gè)分局。再比如,在某縣,某人先是任縣檢察院檢察長(zhǎng),然后又任縣委常委、政法委書(shū)記、縣公安局長(zhǎng)。在目前的制度環(huán)境下,要這樣的人能夠經(jīng)得住不去通吃的考驗(yàn),就只能寄希望于他們是特殊材料了。

  可事實(shí)表明,權(quán)力如春藥,而吃了春藥不發(fā)情的官員,打著燈籠也難找。你看那武漢市原市委常委、政法委書(shū)記、公安局長(zhǎng)楊世洪,算是權(quán)高位重了吧,不也照樣貪污、受賄、挪用公款?可對(duì)這種制度安排的弊端,人們往往朝加強(qiáng)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)上去考慮,而有意無(wú)意地回避權(quán)力的合理分割和制衡問(wèn)題,回避黨國(guó)不分的問(wèn)題。換言之,要回避分權(quán)和制衡,就一定會(huì)大講特講“加強(qiáng)監(jiān)督”、“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”。

  撇開(kāi)黨國(guó)不分的問(wèn)題,就眼下的公檢法之間的關(guān)系,也是一團(tuán)亂麻(現(xiàn)行的公檢法制度不僅僅是不利于人權(quán)保護(hù)的問(wèn)題,而根本就是有害于人權(quán)保護(hù),此事另文再述)。比如,有的人就鼓吹,法律賦予檢察機(jī)關(guān)的諸項(xiàng)職能應(yīng)朝強(qiáng)化的方向去改革完善。這實(shí)在是遠(yuǎn)離分權(quán)和制衡原則的思路。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度框架內(nèi),檢察機(jī)關(guān)是公訴機(jī)構(gòu),可它又“監(jiān)督”法院,這等于是賦予球員裁判權(quán)。而且,這個(gè)球員還時(shí)不時(shí)和裁判做出一家親的舉動(dòng)來(lái)。比如,2007年7月8日,《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》就是由最高法院和最高檢察院聯(lián)合發(fā)布的;蛟S,這兩個(gè)部門(mén)都不覺(jué)得這有什么不妥,可實(shí)際上,這意味著檢察院這個(gè)球員在給自己當(dāng)裁判,等他下場(chǎng)踢球的時(shí)候,場(chǎng)上的裁判得按照他們一起商量好的標(biāo)準(zhǔn)裁決。如果說(shuō)這些做法也是監(jiān)督的話(huà),越強(qiáng)化,離法治目標(biāo)就越遠(yuǎn)。

  毋庸諱言,有時(shí)候問(wèn)題越多、越嚴(yán)重,反而成了一些人覺(jué)得需要“加強(qiáng)監(jiān)督”“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的理由。其實(shí),中國(guó)式的監(jiān)督跟法治、跟政治民主風(fēng)馬牛不相及。加強(qiáng)監(jiān)督、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的路子會(huì)產(chǎn)生的后果之一,就是為了對(duì)付一個(gè)權(quán)力,又新生出另一個(gè)不受制約的權(quán)力,按下葫蘆起了瓢,標(biāo)本都治不了。誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者和領(lǐng)導(dǎo)者的疑惑,就是輕視分權(quán)和制衡的產(chǎn)物!凹訌(qiáng)監(jiān)督”代替不了立法、行政和司法權(quán)之間合理分配和制衡的需要,“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”代替不了消除黨國(guó)不分的需要,現(xiàn)行的許多“監(jiān)督”、“領(lǐng)導(dǎo)”辦法或制度安排,對(duì)建設(shè)法治國(guó)家來(lái)說(shuō),根本就是開(kāi)倒車(chē)。

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