改革開放以來，在中央真誠邀請國際組織幫助中國扶貧的大背景下，自福特基金會1990年援助云南省的扶貧項目始，世界銀行、聯(lián)合國各組織、發(fā)達國家政府、大的慈善組織等國際援華農(nóng)村發(fā)展項目陸續(xù)進行，其中小額信貸扶貧到戶尤為活躍，規(guī)模較大的組織至今仍有300多個。如果用扶貧到戶、扶持弱勢群體、可持續(xù)性等指標(biāo)考量，做得比較好的大約有100多家。

　　但是，由于國際援華小額信貸大都是以項目的名義出現(xiàn)并存在的，機構(gòu)及其工作人員都是臨時性的，再加上國際項目的復(fù)雜性，中國金融主管部門至今都沒有正式承認過其“合法性”，更沒有向其發(fā)放“許可證”而納入管理的范疇。于是，有的國際援華小額信貸項目也就隨著項目結(jié)束而結(jié)束了，而更多的項目及項目工作人員則希望納入被管理，以實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

　　一、國際援華小額信貸的狀況

　　1980年代末尤其1990年代初，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、聯(lián)合國農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會、聯(lián)合國人口基金會(UNICEF)、聯(lián)合國糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金會等國際組織，通過貸款和無償援助，采取直接投資和間接投資等形式，在中國中西部地區(qū)組織了若干個小額信貸扶貧的試點。隨之，澳大利亞、加拿大、歐共體、福特基金會、國際小母牛組織、國際漸進組織、世界銀行、世界宣明會、香港樂施會等國家政府、多國組織、國際非政府組織等也在一些中西部貧困地區(qū)進行了小額信貸扶貧的試驗。

　　國際援華小額信貸，大約分為以下幾種類型：

　　第一類，國際組織出資、國際組織派出主管官員、國際組織運作、吸收中國官員與專家參與、中國貧困地區(qū)老百姓受益的小額信貸。

　　聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）援助中國的小額信貸項目，是由國家商務(wù)部中國國際交流中心具體負責(zé)實施。在試點的48個縣中，小額信貸本金達到60，000萬人民幣，貸款農(nóng)戶累計接近10萬。該項目借鑒中國社科院試點的經(jīng)驗，選擇了四川儀隴和云南金平、麻栗坡等最偏遠貧困的地區(qū)進行試點，促使云南、四川等省政府首先在省內(nèi)積極推廣并取得成功，最后被中央扶貧機構(gòu)接受并在全國推廣。項目試點縣組織結(jié)構(gòu)則是在各地不同的政府部門成立專門的項目辦公室來管理和實施，后來都成為各省的小額信貸示范點。特別是四川儀隴縣的小額信貸管理，得到國內(nèi)和國際專家的高度評價，是國內(nèi)最好的小額信貸示范點之一，很多省份派人參觀取經(jīng)，一些國際組織主動與儀隴洽談合作。菲律賓、伊朗等發(fā)展中國家的扶貧機構(gòu)也派人到交流中心訪問交流。項目的大部分都成立了在當(dāng)?shù)刈�冊的鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會或類似的社團組織，并招聘了一批在基層從事項目工作和信貸管理的專職工作人員，被稱之為“中國社區(qū)工作隊”隊員。該項目被公認為國內(nèi)管理最完善、效果最好的外援項目之一，并成為在國際“小額信貸高峰會議”組織中注冊的最大的中國項目，排在全球前30位之列，在亞洲排名第18位。

　　再如，聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)出資，中國地方政府具體組織的“貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項目”（簡稱LPAC項目）。到2005年，聯(lián)合國兒童基金會已為該項目提供了800萬美元的無償援助，同期云南省項目區(qū)共得到400余萬元人民幣的援助。LPAC項目于2001年啟動，在我國11個省、市、自治區(qū)的34個縣開展，云南省的騰沖、漾濞、瀘水3個縣參與了該項目的實施，項目活動期限為五年。項目以推動貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)，以小額信貸為切入點，以開發(fā)培訓(xùn)和創(chuàng)收活動為載體，以貧困地區(qū)婦女為服務(wù)對象，開展的各類項目活動把貧困婦女組織起來，對她們進行創(chuàng)收技能和健康知識的培訓(xùn)，并向她們傳授其所應(yīng)有的權(quán)利方面的知識（例如，女童有受教育的權(quán)利、婦女有參與家庭、社會決策的權(quán)利等）。截止2004年12月，分別在的漾濞、騰沖、瀘水三縣10個鄉(xiāng)35村，共投入資金約600多萬元。其中，小額信貸資金390萬元（兒基會270萬元，政府配套120萬元）。累計貸款5731筆，累計滾動貸款總額4200余萬元，貸款利率為9.6%年；
培訓(xùn)費、固定資產(chǎn)約330萬元（汽車、電腦、打印、復(fù)印、傳真設(shè)備、電視機和DVD等）。此外，項目縣還得到了兒童基金會的女童助學(xué)、校舍修建及衛(wèi)生廁所的修建資金，以及一些社會慈善機構(gòu)的援助。例如，瀘水縣曾得到兒童基金會、澳大利亞瑪麗斯特慈善會、臺灣慈濟會援助102余萬元；
漾濞縣曾得到兒童基金會、兒童基金會香港委員會及香港市民應(yīng)善良先生的無償援助21萬元。三個項目縣共組建貸款大組156個，貸款小組900個，受益農(nóng)戶4567戶約20 000余人。參與貸款婦女利用貸款，主要從事種植業(yè)（蔬菜、水果等）、養(yǎng)殖業(yè)（豬、牛、羊、雞、鵝等）、加工業(yè)（做豆腐、剝核桃）、商業(yè)（小本生意、小買賣）。總的看，貸款資金運行態(tài)勢良好，還貸率高達98.2%，其中漾濞98%，騰沖100%，瀘水96.6%，貸款婦女熱情高漲。

　　第二類以中國為主籌措資金、國際組織資金扶持、中國官員與專家運作、中國貧困地區(qū)老百姓受益的小額信貸。

　　杜曉山教授領(lǐng)導(dǎo)的中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的“小額信貸扶貧”課題組和“中國扶貧經(jīng)濟合作社”，得到中國社科院領(lǐng)導(dǎo)和國務(wù)院扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)的支持，同時也得到了福特基金會的資助，以后又獲得了孟加拉鄉(xiāng)村銀行的低息貸款、臺灣企業(yè)家楊麟先生、花旗銀行等多家國際組織和人士的資助。從1994年開始，先后在6個縣建立小額信貸扶貧試驗點，邊研究邊試驗，完成了一批帶有創(chuàng)新性的科研成果，在小額信貸扶貧理論研究中做出了突出貢獻；
同時也通過試驗點直接對貧困農(nóng)戶提供了信貸幫助和其他一些扶貧活動。先后共投入貸款資本金1500萬元，累計發(fā)放貸款1億多元，目前正在獲貸款支持的貧困戶16000多戶，累計受益農(nóng)戶3—4萬戶，覆蓋貧困人口約15萬人。

　　第三類是中國半官方機構(gòu)代理世界銀行等援助項目

　　中國半官方機構(gòu)代理世界銀行等援助項目中，以中國扶貧基金會小額信貸項目最為突出。1996年開始，中國扶貧基金會的前身負責(zé)實施中國秦巴山區(qū)世界銀行貸款項目中的小額信貸項目。主要服務(wù)于那些不能從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款而又具備一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的貧困人群。此后，中國扶貧基金會的項目擴展至全國13個貧困縣，具有以下三大特點：一是金額大，受益廣。十幾年來累計向13萬多農(nóng)戶發(fā)放小額貸款近3億元，共有50多萬貧困人口直接從中受益。在國家有關(guān)政策的支持下，在福建、山西、遼寧、貴州、湖南、河北和海南7省的10個貧困縣建立了小額信貸分支機構(gòu)。2007年放款1.06億元，成為國內(nèi)非政府組織小額信貸項目中規(guī)模最大的扶貧項目。二是“輸血”、“造血”相結(jié)合，設(shè)計了“信貸業(yè)務(wù)+農(nóng)民培訓(xùn)”的模式，不僅為貧困農(nóng)戶提供金融支持，還為這些項目農(nóng)戶提供生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理、法律知識等多方面的培訓(xùn)和市場信息服務(wù)。三是大大提高了農(nóng)村婦女地位。項目一直堅持優(yōu)先支持婦女發(fā)展的原則，在2007年貸款客戶中，有52%的客戶屬于女性客戶，大大提高了婦女地位和參與能力。該項目深受農(nóng)村貧困人群的歡迎，被譽為“中國的窮人銀行家”。2006年底，更是得到了國家級金融機構(gòu)的認可，獲得國家開發(fā)銀行的億元批發(fā)貸款授信。截至2007年2月，中國扶貧基金會在全國共成立了10個分支機構(gòu)，管理貸款本金6850萬元人民幣，有效貸款客戶超過21,000人

　　二、國際援華小額信貸項目全部取得了舉世公認的成就

　　300多家國際援華小額信貸項目，全部取得了舉世公認的成就，這是沒有疑問的，而且這些項目的每個工作人員都可以根據(jù)自己的經(jīng)歷作一番表述。我由于曾考察過多個國際組織資助云南省的小額信貸，研究過多個省區(qū)的小額信貸，自己也主持過小額信貸項目，因此對國際援華小額信貸項目感觸尤深，一直對國際援華小額信貸項目取得的成就激動不已。在我看來，以下幾個方面的成就是國內(nèi)扶貧所值得學(xué)習(xí)的。

　　首先，是實現(xiàn)了扶貧到戶的目標(biāo)。

　　我國自1980年代中期開展大規(guī)模扶貧后，經(jīng)歷過把扶貧對象定位于貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困山系、貧困老區(qū)、貧困邊疆、貧困企業(yè)等的演進。由于農(nóng)戶貧困，縣、鄉(xiāng)、村也貧困，政府更貧困，因而在中國的扶貧進程中，就扶持對象來看，也就曾經(jīng)經(jīng)歷過“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶貧”、“扶官不扶民”和“扶強不扶弱”的偏向和缺限，而且屢屢出現(xiàn)。到1994年《八七扶貧攻堅計劃》，才終于確定了扶貧到戶的目標(biāo)。

　　扶貧到戶，就要把資金、技術(shù)等寶貴的扶貧資源直接送達貧困農(nóng)戶手里。那么，怎樣才能把資金、技術(shù)等寶貴的扶貧資源直接送達貧困農(nóng)戶手里，卻是一個爭議很大的問題。自1997年后云南、四川、陜西等地政府學(xué)習(xí)孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸扶貧到戶模式，開展的卓有成效的試驗，不久便在國務(wù)院某部門領(lǐng)導(dǎo)的所謂“規(guī)范”農(nóng)村金融的名義下，異化為傳統(tǒng)的“貸富不貸窮”的農(nóng)村金融了。在為數(shù)不少的地方政府官員頭腦里，貧困農(nóng)戶愚昧落后、素質(zhì)低、金融信譽差、不會使用政府的扶貧貼息貸款資金，而必須由農(nóng)村干部、農(nóng)村大戶和富裕戶代為使用，因而貧困農(nóng)戶也就與扶貧貼息貸款資金始終不沾邊。這樣一來，中央決策的扶貧到戶也就始終是紙上的空文，貫徹落實不了。

　　然而，國際援華小額信貸項目卻不一樣，他們始終堅持小額信貸的原則，因而實現(xiàn)了真正的扶貧到戶。這些小額信貸的原則，一是堅持小額度、短周期貸款。適應(yīng)了貧困戶的實際，而富裕戶需要的大都是大額度、長周期貸款，小額信貸當(dāng)然滿足不了，也就把他們排除在外；
二是向窮人貸款不需要抵押與擔(dān)保、窮人貸款必須結(jié)成5戶“互助互督互�！钡男〗M。而富裕戶一般都不愿與貧困戶合作，也就把他們排除了在外；
三是一定的高于金融機構(gòu)的利率。富裕戶是農(nóng)村強勢人群，他們需要貸款一般可以從農(nóng)村信用合作社獲得，而且利率低，因而不愿意貸高利率的小額信貸，也才輪到窮人使用；
四是以貧困農(nóng)戶中的婦女為主要承貸對象，這是富裕農(nóng)戶男主人所不樂意的。如此等等。小額信貸扶貧的資金也就真正地到了貧困農(nóng)戶手里。

　　其次，是引入、傳授國際上新的發(fā)展理念。

　　國際援華小額信貸項目之所以能夠堅持上述原則，是與國際上推崇的流行的一系列新理念做指導(dǎo)的。國際上推崇的流行的這些新理念很多，據(jù)我接觸的，主要的有以下方面：

　　一是如何判斷貧困的原因？傳統(tǒng)的中國觀點往往把貧困歸結(jié)為自然環(huán)境差、貧困者素質(zhì)低等，而國際新理論卻從社會方面找原因，得出了社會沒有給貧困者以發(fā)展的機會的更深刻的結(jié)論，因而扶貧的指導(dǎo)思想就是把發(fā)展的機會和發(fā)展權(quán)利，直接送給貧困者；

　　二是貧困者會不會利用發(fā)展機會？傳統(tǒng)的中國觀點都認為貧困者不會利用發(fā)展機會，必須由非貧困者幫助利用；
而國際新理論卻用大量的事實真相證明，貧困者只要得到發(fā)展機會，都會十分珍惜，都會好好使用，都煥發(fā)出了聰明才智；

　　三是貧困者有沒有金融意識？傳統(tǒng)的中國觀點都認為貧困者沒有金融意識，不愿使用貸款，不會使用貸款，使用不好貸款，政府的扶貧貼息貸款不能讓貧困戶用；
而國際新理論卻認為貧困者的金融意識同城里人一樣的強，一點不比城里人差。

　　如此等等。上述幾個理論觀點的差異，反映了我國社會科學(xué)的落后。

　　再次，是培訓(xùn)了一大批本土人才。

　　國際援華小額信貸項目從一開始，都很重視培訓(xùn)項目工作人員，把此作為項目的一個很重要的內(nèi)容，這與中國人設(shè)計項目、作項目形成了鮮明地對照。我曾參與主持福特基金會援助云南省的兩個農(nóng)村發(fā)展項目：一個是扶貧項目、一個是社會（區(qū)）林業(yè)項目，就先后資助、選送云南省70多位年青學(xué)者，赴國外大學(xué)攻讀農(nóng)村發(fā)展方面的碩士學(xué)位、博士學(xué)位。這兩個項目于1990年代初期開始時，我國國內(nèi)學(xué)者中絕大部分人，都還對國際上先進的農(nóng)村發(fā)展理論不很清楚，而且英語不過關(guān)，無法與國際項目的資助者、管理者交流。特別是，隨著我國的對外開放，日益增多的國際組織援助農(nóng)村發(fā)展項目，急需大批能勝任的專家。而國際市場上的專家有點供不應(yīng)求，再加上國際專家并不了解中國情況，工作困難重重。為此，福特基金會援助云南省的農(nóng)村發(fā)展項目培訓(xùn)的學(xué)者，就成為了許多國際援華農(nóng)村發(fā)展項爭聘的搶手貨。我曾親自送出國的10多位的學(xué)者，歸國后的工作日程無一不是排的滿滿的。

　　三、國際援華小額信貸面臨的困難與問題

　　但是，由于中國的體制改革的滯后，國際援華小額信貸項目無一沒有碰到一連串的困難與問題，特別是預(yù)后發(fā)展與出路，更是不少人關(guān)心的問題。這些問題，主要的可以歸納為“三沒有”：

　　一是至今沒有納入中國有關(guān)部門的管理

　　這里說的國際援華小額信貸組織并未納入中國有關(guān)部門的管理，(點擊此處閱讀下一頁)

　　指的是納入國家金融主管理部門的管理。雖然，國際援華小額信貸項目及其組織都經(jīng)過中國政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)，但卻不是國家金融主管理部門的批準(zhǔn)。據(jù)我所知，他們都一直希望納入中國政府有關(guān)金融主觀部門的管理。根據(jù)中國政府規(guī)定，進入中國從事扶貧、農(nóng)村發(fā)展的國際組織，在中央政府部門一級，都進行了分工，也就是說，哪些國際組織需要由哪個中央政府部門管理。比如，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的所有項目，一開始就歸口為國家外經(jīng)貿(mào)部管理，外經(jīng)貿(mào)部被撤消后則歸口為國家商業(yè)部管理。由于UNDP援助中國的小額信貸項目最多，歸口管理的國家商業(yè)部也就比較重視。在杜曉山等發(fā)起籌備中國小額信貸促進網(wǎng)絡(luò)過程中，國家商業(yè)部及其領(lǐng)導(dǎo)給予了全力支持，也就在情理之中了。

　　國際援華小額信貸組織希望、要求納入國家金融主管理部門的管理，說到底，是要取得與國內(nèi)農(nóng)村信用合作社等農(nóng)村金融機構(gòu)一樣的優(yōu)惠政策待遇。

　　二是沒有享受政府政策的優(yōu)惠

　　大家知道，我國農(nóng)村發(fā)展制定并執(zhí)行著一整套政府優(yōu)惠政策，例如工商登記、減免稅收、土地優(yōu)價、人員培訓(xùn)、等等。農(nóng)村信用合作社就不但獲得許多優(yōu)惠政策，而且還獲得了在農(nóng)村壟斷經(jīng)營的特權(quán)。然而，國際援華小額信貸組織卻一項也沒有享受到，這當(dāng)然是很不公平的。

　　三是沒有可持續(xù)性的資金補充

　　在我國，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社的后續(xù)資金供給，主要是人民銀行執(zhí)掌的再貸款指標(biāo)，以及虧損補貼等。獲得了再貸款指標(biāo)，就可以再放貸。然而，國際援華小額信貸組織卻沒有享受到再貸款指標(biāo)，也不能從其他商業(yè)銀行融資；
更不能吸收老百姓的存款，因為我國規(guī)定吸收存款是正規(guī)金融機構(gòu)的權(quán)力，是一條“高壓線”，誰也不能碰，誰碰了就毫不留情的收拾誰，而且不是一般的收拾，是動用專政工具，把當(dāng)事人逮捕。這當(dāng)然也是很不公平的。

　　四、國際援華小額信貸組織的去向

　　300多家國際援華小額信貸項目的將來發(fā)展方向，一直是人們關(guān)注的焦點之一，更是這些小額信貸項目工作人員所迷惘的大問題。在此，筆者提出以下可選擇的意見。

　�。ㄒ唬┮徊糠挚梢赞D(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行

　　300多家國際援華小額信貸項目中的一部分，已經(jīng)有了管理嚴格的體制與機制，風(fēng)險防范能力較強；
有了一支經(jīng)驗豐富的隊伍，人員素質(zhì)較高；
有了一定規(guī)模的客戶，盈利能力較強。達到了這樣的條件，就可以不失時機地轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行。

　　當(dāng)然，按照國家銀監(jiān)會《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕5號 ）的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行必須有商業(yè)銀行作為發(fā)起人，而我國國內(nèi)的商業(yè)銀行，至今沒有一家涉及國際援華小額信貸項目的，也就是說全部不符合銀監(jiān)會的規(guī)定，那么也就是說都不能轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行了。有關(guān)部門的有關(guān)人員，也就是這樣想的、這樣行事的。

　　我覺得，這是一種很要不得的思維和行事規(guī)則。當(dāng)前，我國的農(nóng)村金融正處于改革的初期，農(nóng)民、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要什么樣的機構(gòu)和哪些服務(wù)，哪些機構(gòu)可以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，哪些規(guī)定是合理的，需要出臺什么樣的政策，如此等等，都需要實踐的檢驗。因此，僅僅用銀監(jiān)會的一個并不成熟的暫行規(guī)定，來套改革開放中的新事物，而且不允許試驗，顯然是非常錯誤的，非常有害的，非常要不得的。

　�。ǘ�）一部分轉(zhuǎn)為貸款公司或小額貸款公司

　　貸款公司是根據(jù)人民銀行的試點、國家銀監(jiān)會的有關(guān)規(guī)定而設(shè)立的、“只存不貸”的機構(gòu)。所謂的貸款公司有三種：

　　第一類是人民銀行2005年5月確定在四川、陜西、山西、貴州和內(nèi)蒙古進行的貸款公司的試點，特點是民營企業(yè)及其老板可以成為發(fā)起人組建，當(dāng)然均是用自己的錢向“三農(nóng)”貸款，而且不許吸收存款，叫做“只貸不存”；
投放于“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金比例不低于70%，原則上不能跨區(qū)域經(jīng)營；
單筆貸款總額一般不超過1萬元，最高不超過2萬元。

　　第二類是國家銀監(jiān)會2007年1月22日發(fā)布的《貸款公司管理暫行規(guī)定》設(shè)立的，性質(zhì)為：“經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的專門為縣域農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供貸款服務(wù)的非銀行業(yè)金融機構(gòu)。”“貸款公司是由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行全額出資的有限責(zé)任公司。”

　　第三類是國家銀監(jiān)會和人民銀行2008年5月4日發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，而發(fā)展的小額貸款公司，特點是是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

　　上述三類貸款公司各有特點，國際援華小額信貸項目可以根據(jù)自己的具體情況，選擇最有利的模式。

　　（三）一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)村資金互助社

　　根據(jù)國家銀監(jiān)會2007年1月22日發(fā)布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，國際援華小額信貸的一部分，可以轉(zhuǎn)為農(nóng)村資金互助社。

　　按照銀監(jiān)會規(guī)定，所謂農(nóng)村資金互助社“是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)。” 銀監(jiān)會還規(guī)定“農(nóng)村資金互助社以吸收社員存款、接受社會捐贈資金和向其他銀行業(yè)金融機構(gòu)融入資金作為資金來源�！�

　　國際援華小額信貸項目一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)村資金互助社，也和資助者的宗旨、初衷相差不遠。

　�。ㄋ模┮徊糠洲D(zhuǎn)為村基金

　　所謂村基金，是指由政府、村民出資，村民所有、村民管理、村民收益、村民監(jiān)督的農(nóng)村互助資金。在我國，最早試驗村基金的，當(dāng)數(shù)貴州省威寧縣草海保護區(qū)，由美國鶴類基金和美國漸進組織所資助下的村民保護基金，按照小額信貸的方式對村民貸款。可惜的是，該基金后來由于具體負責(zé)人調(diào)動，村干部把著使用，一般老百姓貸不著，而歸于失敗。另一個試點規(guī)模稍大一點的村基金，是由我主持的全球環(huán)境基金（GEF）立項、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）執(zhí)行的“中國云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護示范項目（YUEP項目）”小額信貸子項目，從2001年3月啟動，先后在48個村成立了46個村基金，投入本金80萬元，至2007年末，已對3560個貧困村民貸款358．6萬元，村民項目成功率95%，按期還款率100%。

　　2006年5月18日，國務(wù)院扶貧辦、財政部聯(lián)合發(fā)布國開辦發(fā) [2006] 35 號文“關(guān)于開展建立‘貧困村村級發(fā)展互助資金’試點工作的通知”，決定在河北、山西等14個�。▍^(qū)）的140個村開展了“貧困村村級互助資金試點”，旨在探索和完善財政扶貧資金使用管理新機制，緩解貧困村、貧困戶生產(chǎn)發(fā)展資金缺乏、貸款難問題，增加貧困群眾收入，提高貧困村、貧困戶自我積累、互助互濟和持續(xù)發(fā)展能力。2007年，試點擴大到27個有扶貧開發(fā)任務(wù)的�。▍^(qū)、市），新增試點村274個。目標(biāo)有4個：一是幫助貧困村建立互助資金組織，放大財政扶貧資金投入量，緩解貧困村發(fā)展生產(chǎn)資金短缺問題，創(chuàng)新扶貧模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；
二是探索建立扶貧資金與農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合的有效方式，促進貧困村各種生產(chǎn)要素的整合，提高貧困村生產(chǎn)經(jīng)營水平和市場競爭能力；
三是提高貧困群眾自我管理、自我組織和自我發(fā)展的能力，培育專業(yè)合作組織和新型農(nóng)民；
四是總結(jié)經(jīng)驗，探索路子，培育典型，示范推廣，逐步在全國有條件、有需要的貧困村建立互助組織。

　　國際援華小額信貸項目的一部分轉(zhuǎn)為村基金的形式，最好是捐贈。這是因為，在國際組織援助運作小額信貸的地方，都是貧困地區(qū)，老百姓很貧困，不可能拿出錢來購買。而捐贈為村基金，也符合捐贈者的捐贈本意。

　�。ㄎ澹┯械捻椖拷Y(jié)束后可轉(zhuǎn)為慈善組織

　　由于長期來計劃經(jīng)濟體制與機制的影響，中國不少人誤認為只有政府才能成立慈善組織，才能辦慈善事業(yè)；
民間成立慈善組織，辦慈善事業(yè)，就是所謂的資本主義，就要亡黨亡國，就必須加以取締。實踐證明，這是想法與理論是非常錯誤的，這種行為是非常有害的，導(dǎo)致了我國的慈善組織至今發(fā)育殘缺不全，很不充分。一方面，政府辦的慈善組織遠遠不能滿足需求，而且效率很低，腐敗不斷；
另一方面，民間慈善組織處于被禁絕狀態(tài)。

　　隨著改革開放的深入，人們越來越看到，除了個別幾個專制國家外，所有的國家的民間慈善組織都很發(fā)達，不但數(shù)量特多，而且素質(zhì)很高，效率特高，成為幫助社會弱勢群體、抗災(zāi)救災(zāi)的主體。援助中國的300多個國際援華小額信貸項目的絕大多數(shù)，都是民間慈善組織、民間基金會等精心組織的。特別是，有的發(fā)達國家政府援助中國的農(nóng)村發(fā)展項目，也是該國政府委托該國的民間慈善組織、民間基金會實施的。例如，我曾主持評估過的德國政府援助中國云南省的造林項目（德國政府共援助中國15個省、區(qū)的造林項目），發(fā)現(xiàn)德國政府與中國政府簽訂協(xié)議后，政府機關(guān)并不直接操作，而是委托德國復(fù)興銀行來代管，德國復(fù)興銀行也不直接操作，而是通過招標(biāo)，委托一家專家咨詢機構(gòu)來操作。這樣一來，德國政府、德國復(fù)興銀行就很中立，而是全力作好監(jiān)督工作，也就無法腐�。�
通過投標(biāo)中標(biāo)的專家咨詢機構(gòu)，由于來自不易，也就全心全意來操作。

　　因此，有的國際援華小額信貸項目在項目結(jié)束后，轉(zhuǎn)為慈善組織，讓他們按照慈善組織國際慣例來運作，這對于我國民間組織發(fā)展，必將有重大的借鑒意義。

　�。�六）一部分仍舊按照各自的宗旨而繼續(xù)試驗

　　國際上的民間組織，都有各自很明確的成立宗旨、目標(biāo)和管理要求。國際援華小額信貸項目也是這樣，也都有各自援華的宗旨、目標(biāo)和管理要求。例如，我曾主持評估過的聯(lián)合國兒童基金援助“云南省貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項目”（簡稱LPAC項目），宗旨就是以推動貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)，以小額信貸為切入點，以開發(fā)培訓(xùn)和創(chuàng)收活動為載體，以貧困地區(qū)婦女為服務(wù)對象，開展的各類項目活動把貧困婦女組織起來，對她們進行創(chuàng)收技能和健康知識的培訓(xùn)，并向她們傳授其所應(yīng)有的權(quán)利方面的知識（例如，女童有受教育的權(quán)利、婦女有參與家庭、社會決策的權(quán)利等）。再如，我主持的全球環(huán)境基金（GEF）立項、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）執(zhí)行的“中國云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護示范項目（YUEP項目）”，主要目標(biāo)是保護生物多樣性，而為了有效動員保護區(qū)周邊社區(qū)貧困農(nóng)戶參與保護，就不可避免地要幫助他們脫貧致富，因而設(shè)計并實施了村民基金和小額信貸扶貧到戶子項目。

　　因此，根據(jù)并尊重捐贈者的意愿，有的國際援華小額信貸項目繼續(xù)在中國項目區(qū)試驗，是非常必要的。

　　五、政府要給予國際援華小額信貸項目的去向以幫助

　　國際援華小額信貸項目的去向，不論采用哪種去向，中國政府都應(yīng)該給予幫助。就我所知，這些幫助大約有以下幾個方面：

　　一是國家金融監(jiān)管部門要更開放些

　　目前，我國金融的監(jiān)管是銀監(jiān)會。我們看到，有關(guān)農(nóng)村金融的法規(guī)的制訂與頒布、試點方案的制定與頒布、全國試點的推廣、新的農(nóng)村金融組織設(shè)立的申請審批、考核、監(jiān)管、懲罰等等，均是銀監(jiān)會。大家知道，這樣一來，銀監(jiān)會就變成了地地道道的法規(guī)制定者、實施者、監(jiān)督者、裁判者，這顯然與市場經(jīng)濟的法則不符。一是自己制定的法規(guī)必定向著實施者的自己；
二是政府機構(gòu)作為法規(guī)實施者，怎樣避免腐敗，是一個難解的難題；
三是自己對自己執(zhí)法，能公平嗎！？如此等等。但是，對這些問題，當(dāng)然有一個深入研究的過程，在此不多敘。

　　我想說的是，國家銀監(jiān)會對國際援華小額信貸項目，要多調(diào)查研究、多過問幫助。在杜曉山先生主持召開的全國小額信貸網(wǎng)絡(luò)的會議上，我曾和應(yīng)邀出席的國家銀監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人在大會上辯論10多個回合，其主題之一就是要求國家銀監(jiān)會對國際援華小額信貸項目，給予承認、調(diào)研與幫助。遺憾的是，辯論到最后，銀監(jiān)會的意見仍然是兩條：一是口頭上支持，行動上不對所有項目履行管理義務(wù)；
二是只要不吸儲，其它業(yè)務(wù)就一概不過問、不干預(yù)。我覺得這是一種消極態(tài)度。

　　二是工商管理部門要主動給予注冊服務(wù)

　　工商管理部門給予注冊服務(wù)，應(yīng)該沒有問題。問題在于注什么冊？鑒于是應(yīng)該免稅的扶貧慈善組織，因此建議開辟新的注冊公司。

　　三是稅務(wù)部門在相當(dāng)長的時期內(nèi)給予免稅

　　稅務(wù)部門在相當(dāng)長的時期內(nèi)給予國際援華小額信貸項目免稅。理由有三：一是真正的小額信貸項目，每筆貸款都不大，因而作為國際援華小額信貸項目組織，就需要雇傭較多的工作人員、花費更多的時間、所需更高的成本；
而且，即使免稅也不一定彌補成本；
二是幾乎所有的國際援華小額信貸項目，都發(fā)現(xiàn)了這樣一個現(xiàn)實：貧困農(nóng)村地區(qū)的老百姓特別是窮人都處在嗷嗷待哺狀態(tài)，國際援華小額信貸項目根本滿足不了要求，讓即使免稅也不一定彌補成本的國際援華小額信貸項目交稅，這不是要扼殺他們嗎？！三是國際援華小額信貸項目的本金，有的來源于對人家所在國老百姓的募捐，人家老百姓捐款目的是要救助窮人的，不是向中國政府交稅的；
有的是所在國的政府財政撥款，人家所在國的政府財政撥款目的是要救助窮人的，也不是向中國政府交稅的。

　　四是政府扶貧機構(gòu)要多協(xié)作

　　自國際援華小額信貸項目開始實施以來，中國各級政府扶貧辦都給予了有力的支持、比較充分的合作。今后，國際援華小額信貸項目將會根據(jù)具體情況，分別走向村鎮(zhèn)銀行等正式金融組織、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等非金融組織、慈善機構(gòu)等，但是無論哪種模式，都沒有脫離扶貧、幫助弱勢群體這個根本宗旨和目標(biāo)，仍然是全國扶貧大“家庭”中的一員。因此，政府扶貧辦不宜把它們從扶貧名單中剔除，仍然要給予有力支持和比較充分的合作。畢竟，在中國，以扶貧為目標(biāo)的非政府組織不是多了，而是太少了。

　　五是政府財政提供資金支持。

　　鑒于國際援華小額信貸項目的目標(biāo)，恰恰是政府財政的份內(nèi)工作。因此，政府財政向國際援華小額信貸項目提供資金支持，就不但是題中之義，而且毫無推脫理由。政府財政提供資金支持，可以在兩個方面：一是列入財政支出科目，每年撥出�？睿�補充國際援華小額信貸項目資金之不足；
二是制定特殊的政策，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)對國際援華小額信貸項目提供資金支持。

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