財(cái)稅關(guān)系的惡化往往是政府變法或民眾革命的觸媒或催化劑。在某種程度上，財(cái)政稅收體制可視為“政治文明”和“執(zhí)政能力”的關(guān)鍵指標(biāo)。因?yàn)樗�比憲法條文、執(zhí)政黨黨章、主流意識(shí)形態(tài)和政府承諾更真實(shí)、更準(zhǔn)確地反映出國(guó)家與公民、中央與地方的真實(shí)關(guān)系。財(cái)政稅收牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的方方面面：政府的組織分工與日常運(yùn)作，公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與價(jià)格，公民對(duì)政府的權(quán)利與義務(wù)等等。民眾的生活質(zhì)量以及“上層建筑”的巨大開(kāi)銷(xiāo)，都在財(cái)稅關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)。

　　黃仁宇認(rèn)為，中國(guó)歷史上著名的王安石變法、張居正變法均出于財(cái)政壓力下“按數(shù)目字管理稅收”的改革動(dòng)機(jī)，改革失敗后遭遇內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)，龐大的軍費(fèi)開(kāi)支使政府破產(chǎn)，宋、明王朝的覆亡因而無(wú)可避免。在大清朝，“厘災(zāi)”、巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款、財(cái)政改革失敗、“保路運(yùn)動(dòng)”（中央與地方爭(zhēng)奪鐵路資產(chǎn)）等也造成了革命形勢(shì)的高漲。外國(guó)經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)了這一點(diǎn)，如英國(guó)革命、美國(guó)的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)、法國(guó)革命等均與債務(wù)危機(jī)、財(cái)政壓力、征稅沖突直接相關(guān)。英國(guó)革命始于議會(huì)與國(guó)王爭(zhēng)奪征稅權(quán)；
美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)始于殖民地人民反抗橫征暴斂和稅收歧視；
法國(guó)革命始于國(guó)王為解決國(guó)家債務(wù)而不得不召開(kāi)“三級(jí)會(huì)議”。降及現(xiàn)代，希特勒之得以顛覆魏瑪共和國(guó)，與一次大戰(zhàn)后戰(zhàn)爭(zhēng)賠款引致的財(cái)稅危機(jī)不無(wú)關(guān)系。二戰(zhàn)后亞非拉地區(qū)一些新興的民主共和政體之屢遭政變而淪為專(zhuān)制獨(dú)裁，或多或少也可歸因于民主政府面臨的空前財(cái)稅壓力。

　　當(dāng)然，歷史不會(huì)以如此單純的面目再現(xiàn)。國(guó)家的變局雖多因財(cái)稅而起，但隨著變法、革命的深化，財(cái)稅問(wèn)題通常會(huì)從主題變?yōu)楦鳖}，逐漸被一些后來(lái)居上的更宏大的主題所壓倒，甚或被完全淡忘。而革命或動(dòng)亂最終所真正改變的，未必是舊體制的財(cái)稅關(guān)系，而更可能是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系中其他的領(lǐng)域。無(wú)論是“變法”還是“革命”，結(jié)果也非單一。是令納稅人獲得更多的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)自由，還是使他們一無(wú)所獲、甚至受到更加嚴(yán)酷的專(zhuān)制奴役，兩種可能性同時(shí)并存，完全取決于“變法”（或革命）所在國(guó)政治力量的博奕。

　　以史為鑒，當(dāng)前中國(guó)的財(cái)稅關(guān)系值得人們高度警惕。它既是“中國(guó)特色的改革”之產(chǎn)物，也蘊(yùn)含著動(dòng)亂與崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要從財(cái)稅體制切入，深入探討官與民、中央與地方的真實(shí)關(guān)系。本文擬分析中國(guó)的“財(cái)政承包制”和“分稅制”，以探討這兩種體制之下中央與地方真實(shí)的政治關(guān)系及其可能的演變方向。

　　一、由“財(cái)政大一統(tǒng)”向“財(cái)政承包制”的轉(zhuǎn)變

　　改革開(kāi)放之前，中國(guó)的財(cái)稅體制是一種政企不分和高度集權(quán)的“大一統(tǒng)”體制。其特點(diǎn)是：國(guó)家直接控制全社會(huì)生產(chǎn)性資源，物資統(tǒng)一調(diào)配，資金統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)沒(méi)有人財(cái)物和產(chǎn)供銷(xiāo)方面的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，家庭和個(gè)人也幾乎沒(méi)有多少可供自主支配的金融資產(chǎn)，政府既管理公共事務(wù)也控制企業(yè)和個(gè)人事務(wù)，既提供公共物品也提供私人物品。在這一體制之下，政府預(yù)算、銀行信貸、國(guó)企財(cái)務(wù)幾乎合三為一：財(cái)政是國(guó)家的帳房，銀行是國(guó)家的出納，國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家的車(chē)間，集體經(jīng)濟(jì)是國(guó)家的作坊，公民則是國(guó)家的奴工。中央計(jì)劃部門(mén)壟斷產(chǎn)品定價(jià)權(quán)，政府得以按照極不公平的低價(jià)格對(duì)農(nóng)業(yè)等非國(guó)有部門(mén)進(jìn)行制度性盤(pán)剝，將它們的剩余收入（“大躍進(jìn)”時(shí)期甚至將農(nóng)民維持生存所必需的必要農(nóng)產(chǎn)品也盤(pán)剝殆盡）通過(guò)“價(jià)格剪刀差”全部轉(zhuǎn)移到國(guó)有部門(mén)，然后，再通過(guò)國(guó)營(yíng)企業(yè)的利稅上繳一并收歸政府統(tǒng)一支配。

　　表面上，在“大一統(tǒng)”體制下仍有中央、省、縣三級(jí)預(yù)算單位，但地方政府的收支權(quán)限毫無(wú)獨(dú)立性可言，既嚴(yán)格受控，又隨時(shí)可由中央收回。中央是一切人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的唯一源泉，地方政府并沒(méi)有任何與中央討價(jià)還價(jià)的資格和能力。其間，1958—1961年曾一度試行“體制下放”，將88%的中央部屬企業(yè)下放給地方管理，以此賦予地方政府較多的財(cái)權(quán)。這一分權(quán)試驗(yàn)成事不足、敗事有余，為各地大“放衛(wèi)星”、大“刮共產(chǎn)風(fēng)”提供了肆意搜刮民財(cái)?shù)臋?quán)力，迅即被災(zāi)難性的“三年嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難”徹底擊潰。隨著“大躍進(jìn)”的慘敗，財(cái)稅體制改為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，重又回到了財(cái)政“大一統(tǒng)”的老路上。

　　“大一統(tǒng)”財(cái)政與極權(quán)政治完全匹配，這是它在“放放收收”之長(zhǎng)期變化之中得以存續(xù)的“合理性”前提。毛澤東時(shí)代末期，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與國(guó)家財(cái)政到了全面破產(chǎn)的邊緣。即使毛本人在世，可能也無(wú)法阻止即將到來(lái)的體制變革。而在缺乏充分的意識(shí)形態(tài)借口的情況下，“改善財(cái)政收支狀況”便成了當(dāng)時(shí)的鄧派改革者最拿得出手、最有說(shuō)服力的改革理由。

　　80年代開(kāi)始的改革開(kāi)放以中央政府試圖釋放財(cái)政壓力為契機(jī)。在這個(gè)當(dāng)口上，1979年的巨額財(cái)政赤字如火上加油，為即將啟動(dòng)的改革提供了一股強(qiáng)大的動(dòng)力。這一財(cái)政動(dòng)力甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于眾所稱(chēng)頌的中共十一屆三中全會(huì)所提供的政治動(dòng)力。事實(shí)上，三中全會(huì)仍然規(guī)定“不要包產(chǎn)到戶(hù)”、“不許分田單干”，它與一年多以后才從農(nóng)村自發(fā)啟動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)體制改革”實(shí)際上不太相干。三中全會(huì)的真正功勞不過(guò)是為高層權(quán)力的全面重組做好了準(zhǔn)備，并向地方官員和民眾發(fā)出了一個(gè)變革將至的曖昧信號(hào)。

　　農(nóng)村“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的制度化是中國(guó)改革中的劃時(shí)代事件。這一事件是如何形成的呢？時(shí)任中共中央農(nóng)村政策研究室主任兼國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心主任的杜潤(rùn)生回憶道：“當(dāng)時(shí)貧困地區(qū)成了國(guó)家一個(gè)包袱，解決不了這類(lèi)地區(qū)的吃糧問(wèn)題。糧食調(diào)入省越來(lái)越多，調(diào)出省則越來(lái)越少。在計(jì)劃會(huì)議預(yù)備會(huì)期間，時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任的姚依林與我商量貧困地區(qū)的糧食供應(yīng)問(wèn)題。我建議試一試包產(chǎn)到戶(hù)，讓農(nóng)民自己解決吃飯問(wèn)題。農(nóng)民選擇吃糧靠返銷(xiāo)糧，你把土地包給他，他就不靠你，靠自己的土地弄飯吃。姚依林認(rèn)為有道理，匯報(bào)到鄧小平那里，鄧小平同意并表態(tài)說(shuō)：困難地區(qū)可以搞，搞錯(cuò)了再回來(lái)，有什么了不起，有飯吃就可以不搞，沒(méi)飯吃就搞一搞嘛。從此就開(kāi)了個(gè)大口子�！盵1]由此可見(jiàn)，“甩財(cái)政包袱”才是高層的改革派降服反對(duì)派并大膽放任農(nóng)民自發(fā)改革的理由與動(dòng)機(jī)。

　　此后，“撥改貸”、國(guó)企承包、“利改稅”、開(kāi)辦股市、“雙軌制”、“抓大放小”、教育改革、醫(yī)療改革、住房改革等等，均如法炮制，但無(wú)一不是直接出于“甩財(cái)政包袱”這個(gè)堅(jiān)定不移的改革動(dòng)機(jī)。憑借這些改革措施，中央政府逐漸解除了對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的投融資責(zé)任，對(duì)虧損企業(yè)、中小型國(guó)企的補(bǔ)貼責(zé)任，對(duì)地方政府的財(cái)政扶持責(zé)任，對(duì)教育、醫(yī)療和其他社會(huì)公益的支付（或免征）責(zé)任。人們常說(shuō)，中國(guó)改革是以“放權(quán)讓利”為特征，其實(shí)不然，這一說(shuō)法有倒果為因之誤。縱觀(guān)改革全程，“甩包袱、棄責(zé)任”才是中國(guó)改革的首要特征。當(dāng)然，棄責(zé)離不開(kāi)放權(quán)，放權(quán)是棄責(zé)的必然后果。既然要“甩包袱、棄責(zé)任”，就勢(shì)必要給地方政府、企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行體制松綁——隨著支出責(zé)任的下移，地方的財(cái)權(quán)和各微觀(guān)經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)也就不得不隨之?dāng)U展。然而，解讀這30年改革時(shí)，卻不應(yīng)因此而誤解了中國(guó)改革的內(nèi)在邏輯：在這一過(guò)程中，“甩包袱”是主動(dòng)而為，此乃因；
“放權(quán)讓利”是被動(dòng)跟進(jìn)，其為果。后者服務(wù)于前者且服從于前者。這一進(jìn)程類(lèi)似于“巴以和談”中的“以土地?fù)Q和平”，可謂“以釋放微觀(guān)經(jīng)濟(jì)自由為手段，換取推卸宏觀(guān)財(cái)政責(zé)任”。

　　在中央與地方財(cái)政關(guān)系的層面，1980年中國(guó)開(kāi)始實(shí)施中央和地方“分灶吃飯”，1988年改為“財(cái)政大包干”。這兩種體制都是財(cái)政承包制，與當(dāng)時(shí)推行的國(guó)企承包制大同小異，依各省情況不同共分為6種具體的承包類(lèi)型。其主要內(nèi)容是：按照預(yù)先確定或逐年遞增的比例定額，交夠中央的收入份額，然后，“超收多留、欠收自補(bǔ)”。[2]很明顯，這一體制設(shè)計(jì)對(duì)中央的吸引力在于“交夠中央”，對(duì)地方的吸引力在于“超收多留”。至于所謂的“欠收自補(bǔ)”，便是從上到下層層“甩包袱”之意。此舉產(chǎn)生出兩種后果：其一是地方政府因唯恐“欠收”而自我擴(kuò)權(quán)，“稅不夠、費(fèi)來(lái)湊”，一時(shí)間，各地的“預(yù)算外活動(dòng)”甚囂塵上；
其二是為逃避“自補(bǔ)”之責(zé)，各級(jí)政府便紛紛向人民耍賴(lài)，一而再、再而三地克扣、挪用必需的社會(huì)福利支出，苦苦支撐了30來(lái)年的“社會(huì)主義優(yōu)越性”終于土崩瓦解。

　　中央政府推出財(cái)政承包制是迫于支付壓力的權(quán)宜之計(jì)。它并不情愿以公正合理、規(guī)范有序、長(zhǎng)期穩(wěn)定的方式向地方“分權(quán)”或“讓利”，只是通過(guò)給予地方官員和企業(yè)內(nèi)部人一些臨時(shí)性的財(cái)政激勵(lì)，使之產(chǎn)生創(chuàng)收、增收的積極性，以便迅速渡過(guò)財(cái)政難關(guān)。承包的好處在于，既可確保中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，又可順便將中央對(duì)地方和社會(huì)的支出責(zé)任改為由地方、企業(yè)和居民自行負(fù)責(zé)。所謂“行政性分權(quán)”或“財(cái)政分權(quán)”、“財(cái)政聯(lián)邦主義”之類(lèi)的說(shuō)法，并非財(cái)政承包制的初衷，更不是中國(guó)改革的遠(yuǎn)期體制目標(biāo)；
相反，“分權(quán)”乃是本不在計(jì)劃之內(nèi)、卻必在情理之中的“意外”的改革后果。

　　財(cái)政承包制類(lèi)似于大革命之前法國(guó)的“包稅制”。其弊端有四：一是不公平，承包的方式分門(mén)別類(lèi)、各地不同，承包數(shù)額或分成比例未經(jīng)嚴(yán)格測(cè)算（當(dāng)然，也不可能建立在科學(xué)嚴(yán)格、準(zhǔn)確無(wú)誤的預(yù)測(cè)之上），這造成了“鞭打快�！薄⒍愗�(fù)懸殊、苦樂(lè)不均；
二是不協(xié)調(diào)，承包制激勵(lì)各地盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)，為與鄰省鄰市爭(zhēng)奪財(cái)源，各地大搞“諸侯經(jīng)濟(jì)”、市場(chǎng)分割、地方保護(hù)；
三是不規(guī)范，承包制助長(zhǎng)各地隱瞞稅源和收入，各級(jí)政府為了少交多留、少支多收而各自為政、層層設(shè)防、處處設(shè)卡、瞞上欺下，財(cái)經(jīng)秩序一片混亂；
四是不道德，從中央到地方，各級(jí)政府一面以向下“甩包袱”為樂(lè)事，教育、衛(wèi)生和社會(huì)公益陷于困頓；
一面又以“創(chuàng)收”為能事，亂收亂罰、坐收坐支，競(jìng)相出臺(tái)一些以費(fèi)擠稅、以罰代征的土政策和土辦法，五花八門(mén)的預(yù)算外、體制外“小金庫(kù)”收入急劇膨脹，官場(chǎng)普遍腐敗墮落，漸至不可收拾。

　　“分灶吃飯”和“財(cái)政大包干”是救急應(yīng)變、“摸著石頭過(guò)河”的產(chǎn)物，是一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“應(yīng)急型”體制。它的產(chǎn)生著眼于當(dāng)時(shí)的眼前利益，最高當(dāng)局也從未打算長(zhǎng)久推行下去。因此，體制運(yùn)行中的情形常常是：中央缺乏信用，習(xí)慣性地以上壓下，動(dòng)不動(dòng)就食言自肥、單方面變卦；
地方大耍無(wú)賴(lài)，今朝有酒今朝醉，對(duì)中央陽(yáng)奉陰違、軟磨硬抗。此可謂“上梁不正下梁歪”、“上有政策、下有對(duì)策”。既然是過(guò)渡性的體制，朝令夕改、過(guò)期作廢，正是“不騙白不騙、不撈白不撈”的大好時(shí)機(jī)。

　　財(cái)政承包制之下多方博弈的最終結(jié)果是：中央雙拳難敵地方千手。中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比例從1984年的40.5%一路下滑到1993年的22%，以致接近一半的中央政府支出不得不靠舉債維持。出現(xiàn)這種中央偏瘦、地方偏肥的結(jié)果，其實(shí)也是意料中事。以中國(guó)之大，各地情況千差萬(wàn)別，中央政府當(dāng)然沒(méi)有能力對(duì)31個(gè)省、331個(gè)地市、2,100多個(gè)縣和45,000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有效的財(cái)政監(jiān)督。而這套財(cái)政承包制的缺陷和漏洞又實(shí)在太多，若離開(kāi)了自上而下的貼身監(jiān)管，這一體制斷不可能自發(fā)均衡、自我完善、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，“大一統(tǒng)”體制下所形成的中央與地方之間的“父子關(guān)系”便在財(cái)政承包制下迅速變異：大體上，地方對(duì)中央的態(tài)度，在中央管得嚴(yán)時(shí)是“看壓力”辦事，管得松時(shí)便“憑良心”辦事，總之，很難憑規(guī)則、憑制度辦事。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)各地官員主要以不惹怒中央、不危及官位為其真實(shí)的行為準(zhǔn)則。

　　盡管中國(guó)的政治集權(quán)、組織集權(quán)并無(wú)根本性的松動(dòng)，但財(cái)權(quán)的無(wú)序化分散必然會(huì)削弱真實(shí)的“中央權(quán)威”。而所謂“中央權(quán)威”，則是一黨制政權(quán)必須固守的政治堡壘。于是，財(cái)政承包制也就終于走到了盡頭。當(dāng)然，財(cái)政承包制也有一些重要的“收獲”：它撕開(kāi)了舊體制的缺口，以豐厚的財(cái)政利益和充足的腐敗機(jī)會(huì)俘虜并瓦解了官方內(nèi)部的反改革勢(shì)力，并使企業(yè)和個(gè)人在中央與地方爭(zhēng)權(quán)奪利的夾縫中獲得了有限的經(jīng)濟(jì)自由，從而使“大一統(tǒng)”的舊財(cái)政體制成為歷史。而“大一統(tǒng)”財(cái)稅體制的徹底崩塌，又使毛時(shí)代的極權(quán)政治失去了財(cái)政依托。因此，不論權(quán)勢(shì)階層有多么的不情愿，不論此后的最高當(dāng)局在毛鄧之間如何左右搖擺，專(zhuān)制政體的總體趨勢(shì)也只能是無(wú)可奈何地走向無(wú)序和衰落。

　　以“穩(wěn)定”為宗旨的政治、意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)與以“發(fā)展”為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)之間的分離，僵化萎縮的專(zhuān)制政治與無(wú)序興盛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的沖突，是鄧小平時(shí)代最為顯著的“中國(guó)特色”。在鄧時(shí)代的總體背景下，財(cái)政承包制其實(shí)也算是“生逢其時(shí)”：它剛好與鄧的實(shí)用主義理論“摸論”、“貓論”相吻合，與零打碎敲的間斷改革相配套，也剛好與“專(zhuān)制政治+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的總體局面相適應(yīng)。這一套財(cái)稅體制早已為發(fā)展的不“科學(xué)”、社會(huì)的不“和諧”種下了禍因。但正是由于這套財(cái)稅承包體制漏洞百出，在中央與地方頻繁的財(cái)政摩擦中，才給個(gè)人和企業(yè)留出了一塊有限的自由空間。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　若非如此，改革的局面恐怕就將是另一幅景觀(guān)了。

　　二、分稅制與地區(qū)差距、貧富差距的擴(kuò)大

　　1994年中國(guó)實(shí)施“分稅制”，29種稅收被劃分為中央稅、地方稅和共享稅，稅收征管機(jī)關(guān)也從此一分為二為國(guó)稅局與地稅局。其中，消費(fèi)稅、關(guān)稅是中央稅，占全部國(guó)企利潤(rùn)70%以上的中央企業(yè)、銀行和其他金融企業(yè)等大型國(guó)企的所得稅也由中央獨(dú)享；
最大的稅種增值稅被定為共享稅，中央與地方按75：25的固定比例分成，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也是共享稅，按60：40分成；
營(yíng)業(yè)稅和其他一些小稅種則被定為地方稅。

　　“分稅制”通常被認(rèn)為是一種典型的“財(cái)政聯(lián)邦主義”的預(yù)算制度，但我們切不要被概念所迷惑，中國(guó)的“分稅制”并無(wú)此種內(nèi)涵。與改革前的財(cái)政承包制相比，中國(guó)“分稅制”是反其道而行之，重收權(quán)而反分權(quán)，所實(shí)施者恰好是實(shí)實(shí)在在的“財(cái)政集權(quán)主義”。其實(shí)，沒(méi)有建立在憲政基礎(chǔ)之上的政治聯(lián)邦主義，“財(cái)政聯(lián)邦主義”是無(wú)所依托的。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)：由于地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，所謂“地方稅”，其稅種、稅基、稅率均由中央確定，也只有中央才有權(quán)作出變更，因此，至少在名義上，地方政府始終只是被動(dòng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它們既無(wú)權(quán)多征稅，也無(wú)權(quán)少征稅。所以，“地方稅”實(shí)在是虛有其表，實(shí)質(zhì)上也還是“中央稅”——不過(guò)是無(wú)需金庫(kù)周轉(zhuǎn)、允許地方直接領(lǐng)用的特種“中央稅”。在分稅制大局已定的情況下，1998年，朱镕基政府又實(shí)施了“費(fèi)改稅”的改革，試圖進(jìn)一步壓縮地方政府的財(cái)權(quán)并使分稅制規(guī)范化，但這一改革未能成功，當(dāng)然，它是絕不可能成功的。

　　分稅制的主要成果是使中央政府控制住了大部分的稅收收入，重新掌握了財(cái)政主動(dòng)權(quán)。1994年，中央財(cái)政收入的比重從22%一躍而升至55%以上，此后，便一直穩(wěn)定在一半以上的水平。但是，中國(guó)的分稅制只涉及到了中央與地方財(cái)稅關(guān)系的一個(gè)方面，即稅收收入的重新分配，而完全沒(méi)有涉及整個(gè)體系的另一方面——支出責(zé)任的重新分配。對(duì)中央而言，這是一筆包賺不賠的好生意：放出去的權(quán)、讓出去的利被制度性地收回了，而甩出去的包袱卻一勞永逸地甩掉了。在收入分享的規(guī)則完全改變之后，關(guān)于支出責(zé)任的規(guī)則并沒(méi)有作出相應(yīng)的調(diào)整：在未建立起有效運(yùn)轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付體系的情況下，地方政府仍然負(fù)擔(dān)高達(dá)70%以上的財(cái)政支出。由此，收入分配與支出責(zé)任之間的聯(lián)系被強(qiáng)行割斷。中央與地方的財(cái)政處境實(shí)現(xiàn)了大逆轉(zhuǎn)，公共服務(wù)和社會(huì)福利再一次成為此輪財(cái)政改革的犧牲品。政府文教衛(wèi)生支出的比例在分稅制實(shí)行后持續(xù)下降，從1994年占各級(jí)政府支出的22.1%降至2000年的17.2%，此后雖又緩慢回升，但迄今仍未回復(fù)到稅制改革之前的最高水平。[3]尤其是在貧窮落后的地區(qū)，合法稅源嚴(yán)重不足，預(yù)算外的“自籌”、“創(chuàng)收”則幾乎逼近極限，基層政府負(fù)債累累，“吃飯財(cái)政”仍不足以維持，于是，連最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育和最基本的公共服務(wù)也都大打折扣、難以為繼了。

　　財(cái)權(quán)與事權(quán)的相互背離與相互掣肘，這是現(xiàn)行分稅制的最顯著特征。分稅制雖然對(duì)收入進(jìn)行了明確的劃分，但各級(jí)政府間的支出負(fù)擔(dān)比例缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)范，那么，在事實(shí)上，支出比例就只能依據(jù)上級(jí)對(duì)下級(jí)的相對(duì)權(quán)威來(lái)決定。這導(dǎo)致權(quán)力越小的低層級(jí)政府負(fù)擔(dān)越重，而由于它們是公共物品的直接提供者，更加接近當(dāng)?shù)孛癖�，注定要替中央和上�?jí)政府“背黑鍋”、承擔(dān)民意的責(zé)難，因此，它們免不了要“兩頭受氣”，也就特別容易變成“破罐子破摔”；
而權(quán)力越大的上級(jí)政府越容易逃避公共支出責(zé)任，可以將剩余的收入留作機(jī)動(dòng)，或用于好大喜功之處，或用于與民爭(zhēng)利之途，或備不時(shí)之需，或按長(zhǎng)官意愿隨意支配。

　　分稅制之下，市、縣兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)全部的養(yǎng)老、失業(yè)、低保、撫恤和其他社會(huì)保障項(xiàng)目的支出，而農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何社會(huì)保障（城郊富裕農(nóng)村或有若干社保項(xiàng)目，但其支出全由村組自籌，與公共財(cái)政無(wú)關(guān)）；
縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)了基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的70%、公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的60%左右。2004年的一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)村小學(xué)的成本負(fù)擔(dān)比例如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)78%、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)9%、省地兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)11%、中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%。[4]無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論是在單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，這種將教育、醫(yī)療、社保等關(guān)鍵性的大宗公共支出交給最低級(jí)次政府的做法都是獨(dú)一無(wú)二的。因?yàn)檫@是極不合理且極不妥當(dāng)?shù)淖龇�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市都是很小的預(yù)算單位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的差距極其懸殊，而上述公共支出在政治上與統(tǒng)治的合法性、正義性密切相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)上又具有明顯的反周期性質(zhì)（經(jīng)濟(jì)越落后、景氣越蕭條、稅源越少，衛(wèi)生、社保方面的支出反而越大）。把這樣一些支出完全交給最低層的政府，既不利于中央政府收攬人心，又在客觀(guān)上使各地的民眾更加遠(yuǎn)離權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等。這等同于國(guó)家背叛和拋棄了貧困落后地區(qū)的人民。

　　中國(guó)現(xiàn)行的分稅制不但不能有效地調(diào)劑余缺、維護(hù)均衡，相反，它具有按經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度累退征稅的性質(zhì)（即越窮困的地區(qū)征稅越多），從而加劇了中國(guó)的貧富差距和地區(qū)差距。占共享稅絕大部分份額的是增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，但它們都按照固定不變的比例在中央與地方間分成，并未對(duì)貧富不同的地區(qū)加以任何區(qū)分。所以，在那些富裕的地區(qū)，地方稅的收入既多，共享稅的收入同樣較多，又因?yàn)榫哂型顿Y環(huán)境、發(fā)展程度方面的優(yōu)勢(shì)，如土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)等預(yù)算外、制度外的收入也就相應(yīng)更多。而貧困地區(qū)則出現(xiàn)完全相反的情形：地方稅收與共享稅少，稅外的其他收入更相形見(jiàn)絀。為了維持“吃飯財(cái)政”和最低水準(zhǔn)的公共服務(wù)，貧困地區(qū)的居民也就必須忍受比富裕地區(qū)更高的綜合稅負(fù)。越貧困的地方，不僅公共服務(wù)的數(shù)量越少、質(zhì)量越次、水平越低，而且，當(dāng)?shù)卣�府憑借這些低劣的公共服務(wù)，還向居民榨取比富裕地區(qū)更高比例的行政收費(fèi)。因此可以說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行的分稅制在本質(zhì)上就是一種嫌貧愛(ài)富、擴(kuò)大地區(qū)差距的收入分享體制。以最富裕的上海市與最貧窮的貴州省為例，分稅制前兩地人均財(cái)政支出最高相差5.8倍；
分稅制后此差距便擴(kuò)大至9.3倍；
此后，經(jīng)“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”和“構(gòu)建和諧社會(huì)”的政策微調(diào)，這一差距仍然維持在8倍以上。[5]這樣懸殊的人均財(cái)政支出地區(qū)差距在國(guó)際上實(shí)屬罕見(jiàn)。如果將上海市的公共服務(wù)界定為“小康水平”，那么，貴州省那種公共服務(wù)低劣、公共品極度奇缺的情況，恐怕只能定為“赤貧”了。

　　按中央與地方的收支比例來(lái)看，地方財(cái)政有將近一半的支出缺口需要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。然而，中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系卻是一個(gè)既薄弱、且畸形的體系。當(dāng)初，中央政府為了說(shuō)服地方政府接受分稅制，承諾對(duì)地方實(shí)施大規(guī)模的“稅收返還”，結(jié)果，中央的所謂“轉(zhuǎn)移支付”便一直以中央稅收向稅源發(fā)生地回流為主體――剛實(shí)施分稅制時(shí)，“稅收返還”占“轉(zhuǎn)移支付”的75%左右，目前仍占到40%以上。這樣，“轉(zhuǎn)移支付”大體上就成了“不轉(zhuǎn)移支付”，完全喪失了統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡的積極功能。“稅收返還”的絕大部分回流到富裕地區(qū)，而且明顯偏向于大中城市，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅僅區(qū)區(qū)300多億，是沒(méi)有“返還”余地的。那些最需要獲得轉(zhuǎn)移支付的貧困地區(qū)、尤其是貧困的農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)閷?duì)中央政府的稅收貢獻(xiàn)太少，幾乎完全得不到來(lái)自中央政府的財(cái)政支持。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的第二個(gè)大項(xiàng)目是對(duì)公務(wù)員加薪的補(bǔ)貼（占轉(zhuǎn)移支付總額的20%左右），它雖然有利于穩(wěn)定黨心、官心、軍心，卻不能惠及民眾，亦無(wú)益于緩解地區(qū)差距和貧富差距。[6]這兩大項(xiàng)目加上其他一些為地方應(yīng)急補(bǔ)漏的項(xiàng)目，幾乎已經(jīng)耗盡了全部的轉(zhuǎn)移支付資金。中央政府已不太可能為地區(qū)間的均衡發(fā)展和“和諧社會(huì)”、“全面小康”提供更有力的財(cái)政支持。

　　三、分稅制與地方政府行為變異

　　現(xiàn)行分稅制還有一個(gè)更嚴(yán)重的弊端：它強(qiáng)化并激勵(lì)了地方政府行為的普遍流氓化、黑惡化。當(dāng)中央政府把大部分的收入都抓在手里、把大部分的支出都交給地方的時(shí)候，它似乎“忘記”了一個(gè)最簡(jiǎn)單的道理：地方官員既不是呼風(fēng)喚雨的神仙，更不是純潔無(wú)邪的天使。當(dāng)某地財(cái)政出現(xiàn)了較大的缺口而上級(jí)政府又拒絕給予必要支援的時(shí)候，地方官員們只可能有以下三種選擇：其一是有多少錢(qián)辦多少事，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)不辦事。比如，在不少地方，公安局常以經(jīng)費(fèi)不足為由拒絕出警；
法院以經(jīng)費(fèi)不足為由拒不接案；
鄉(xiāng)村學(xué)校、衛(wèi)生防疫站維持不下去了，便干脆撤銷(xiāo)，……這樣做無(wú)疑屬下下之策，民眾不滿(mǎn)意尚居地方官考慮的次要問(wèn)題，關(guān)鍵是“政績(jī)”無(wú)從體現(xiàn)，對(duì)上級(jí)也無(wú)法交待。其二是想方設(shè)法多渠道籌資，各部門(mén)八仙過(guò)海，以費(fèi)補(bǔ)稅、以罰代征或變賣(mài)公產(chǎn)。比如，公安局收費(fèi)辦案、罰款放人；
學(xué)校找家長(zhǎng)贊助、向?qū)W生攤派；
防疫站賣(mài)高價(jià)疫苗、搞多種經(jīng)營(yíng)。每個(gè)政府部門(mén)都有創(chuàng)收任務(wù)、罰款指標(biāo)。于是各部門(mén)紛紛演變成事實(shí)上的“第二地稅局”、“第三地稅局”……。這是各地政府的普遍做法，其結(jié)果是過(guò)度搜刮引起的上訪(fǎng)潮，或此起彼伏的“群體性事件”。三是借款舉債、非法融資、違約拖欠，或者暗中挪用財(cái)政專(zhuān)款和專(zhuān)項(xiàng)基金。比如，對(duì)公務(wù)消費(fèi)、政府采購(gòu)以白條付帳，強(qiáng)令轄區(qū)企業(yè)向政府放貸，扣發(fā)公務(wù)員、教師工資或強(qiáng)行向國(guó)企職工集資，挪用社�；�金和救災(zāi)款，有一些地方甚至發(fā)行“地方貨幣”[7]。……但這樣做也不過(guò)是寅吃卯糧，到了必須還款的時(shí)候，財(cái)政局面勢(shì)必更加窘迫。若欠帳累積成了天文數(shù)字，那就或者永久性賴(lài)帳，或者轉(zhuǎn)嫁給銀行、股市或國(guó)企，或迫使中央財(cái)政買(mǎi)單。

　　顯然，上述三種方法都不是增收節(jié)支的正當(dāng)方法，更不是可以長(zhǎng)久依托的財(cái)政模式，無(wú)非是不該收的收入偏要強(qiáng)收、動(dòng)不得的款項(xiàng)偏要亂動(dòng)、應(yīng)該付的帳單卻堅(jiān)決不付。在制度或法律層面，這三種方法或違規(guī)，或違法，或犯罪，按照常理，中央本應(yīng)對(duì)此嚴(yán)加懲處。但是，由于中央政府推卸支付責(zé)任在先，又未能在全國(guó)范圍內(nèi)公平合理地實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，所以中央對(duì)地方政府的違規(guī)、違法、犯罪行為通常也只能視而不見(jiàn)，以默許應(yīng)付。只要不是特別出格，只要不釀成重案慘禍，中央政府便沒(méi)有理由、甚至也沒(méi)有資格對(duì)地方政府的不法行為加以懲處。而在沒(méi)有民主監(jiān)督和法治監(jiān)督的情形下，一旦違法犯罪的地方政府行為得不到中央的及時(shí)制止和糾正，那么，罪惡必將廣泛蔓延，官場(chǎng)的政治道德必然向最低水平看齊。所以，各地方政府實(shí)際上普遍采用了減少服務(wù)、胡亂收費(fèi)、寅吃卯糧等增收節(jié)支的方法，即使是在那些財(cái)政收入很充裕的地方也是如此。

　　除非中央政府將甩出去的包袱再撿回去，率先主動(dòng)承擔(dān)起教育、醫(yī)療、社保等大宗開(kāi)支的主要責(zé)任，否則，即便中央有心對(duì)地方的“土地財(cái)政”、“白條財(cái)政”、“收費(fèi)財(cái)政”加以約束，也注定只會(huì)遭到普遍抵制，絕不可能取得成功。因此，所謂“政令不出中南海”便是一種不可避免的必然現(xiàn)象，這既有現(xiàn)行政權(quán)政治威權(quán)下降、組織功能弱化、意識(shí)形態(tài)瓦解等種種原因，但缺乏財(cái)政稅收體制的配套支持，則是中央政令不通的最直接原因。朱镕基任總理時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革和稅改費(fèi)改革曾功虧一簣、不進(jìn)反退。如今，胡溫政府的“宏觀(guān)調(diào)控”運(yùn)動(dòng)也面臨著大致相同的處境。

　　分析中國(guó)地方政治演變的軌跡，就會(huì)看到，自分稅制實(shí)施以來(lái)，地方政府迅速滑向流氓化、黑惡化，官僚系統(tǒng)的整體墮落態(tài)勢(shì)更是非常明顯。他們賤賣(mài)本地國(guó)企，按部門(mén)利益、官員利益最大化的原則隨意處置公共資源，內(nèi)幕交易盛行；
他們粗暴執(zhí)法、亂收亂罰，政府的行政工作成了有償收費(fèi)，執(zhí)法的目的成了罰款，收費(fèi)有任務(wù)、罰款有指標(biāo)；
他們肆意侵占農(nóng)民的土地，官商勾結(jié)、銀商合謀、圈地謀利，瘋狂哄抬地價(jià)、房?jī)r(jià)；
他們非法集資融資，到處打白條、簽帳單，欠帳不還、明搶暗偷；
他們縱容高消耗、高污染的非法企業(yè)和地下經(jīng)濟(jì)，官員入干股、政府開(kāi)黑礦，護(hù)黑養(yǎng)惡，成為黃賭毒等非法行業(yè)的后臺(tái)老板；
他們做假帳、吃空餉，挖國(guó)企墻腳，占銀行便宜，敲股民竹杠，挪用社�；�金，貪占救災(zāi)物資……諸如此類(lèi)，不一而足。這些事情絕非個(gè)案，也不僅僅是個(gè)人行為，而是普遍的、明目張膽的官員行為、部門(mén)行為、政府行為。

　　當(dāng)然，地方官員們并非不知道這些大規(guī)模的坑民行為不僅將危及政權(quán)安全與社會(huì)穩(wěn)定，也有損于中央權(quán)威與官僚機(jī)構(gòu)的“大局”和“整體利益”。但由于分稅制的利益分配嚴(yán)重向中央傾斜，中央與地方的利益一致性已出現(xiàn)了極大障礙。具體而言，從財(cái)政承包制向分稅制的轉(zhuǎn)換，使中央與地方的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化：它們的“共容利益”[8]被削弱了，共同的政治底線(xiàn)發(fā)生了錯(cuò)位。其一，在過(guò)去的財(cái)政承包制下，中央必須以地方政府為財(cái)政中介，若地方的收入少，中央收入將會(huì)更少，所以，中央不得不與地方“共克時(shí)艱”，在這一點(diǎn)上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它們的“共容利益”是相通的，其利益沖突也局限于內(nèi)部分配問(wèn)題。而在分稅制之下，中央和地方均直接向納稅人征收，中央的收入無(wú)需再經(jīng)地方過(guò)手，而且二者的收入分配比例也已經(jīng)固定化，沒(méi)有過(guò)去那種談判協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的余地，于是中央和地方的財(cái)政利益也就變得互不相干，甚至具有某些相互對(duì)立的性質(zhì)。其二，在財(cái)政承包制下，地方政府有保護(hù)稅源、隱瞞收入的動(dòng)機(jī)，常常對(duì)部分企業(yè)實(shí)施不公正的減免稅，客觀(guān)上這會(huì)起到藏富于民間的作用。雖然這妨礙了中央政府提高承包基數(shù)或分成比例，限制了中央財(cái)政的“汲取能力”（王紹光語(yǔ)），但其實(shí)符合中央政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而在分稅制之下，由于地方政府已無(wú)力財(cái)政自給，而中央既不承諾、也不可能對(duì)各地合理的財(cái)政支出做到有求必應(yīng)，因此，地方政府必然傾向于殺雞取卵、竭澤而漁，將征收的潛力（包括合法的與非法的征收潛力）羅掘殆盡。從表面上看，這確實(shí)減少了地方向中央伸手要錢(qián)的數(shù)額，但并不符合中央政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

　　但在現(xiàn)行分稅制之下，“大局”和“整體利益”主要由中央掌控，地方政府已很難從中分一杯羹。而在地方政府眼中，所謂“大局”和“整體利益”與地方利益、部門(mén)利益、地方官僚的小團(tuán)體利益相比，已經(jīng)變得無(wú)關(guān)緊要了。更加致命的是，在中央與地方之間，甚至出現(xiàn)了一種相反的情形：地方政府巧妙地利用“縣官不如現(xiàn)管”的地利因素和信息優(yōu)勢(shì)，以“大局”相威脅、以“整體利益”相要挾，逼迫中央政府向他們讓步并輸送利益。也就是說(shuō)，地方可以通過(guò)對(duì)“中央權(quán)威”、“大局”和“整體利益”的損害，得到比維護(hù)“中央權(quán)威”、“大局”和“整體利益”更多的部門(mén)利益和個(gè)人收益。因?yàn)�，如果地方政府不履行中央政令、故意不�?fù)責(zé)任，如果他們把中央委托的事情辦砸了、辦壞了，出了大事、產(chǎn)生了惡果，他們自己仍然可以從中得利。但為他們收拾爛攤子的，為失控的“土地財(cái)政”、“白條財(cái)政”、銀行壞帳、社保黑洞和“群體性突發(fā)事件”的政治后果負(fù)最終責(zé)任的，只能是專(zhuān)制政權(quán)的唯一合法代表——中央政府。因?yàn)榈胤焦賳T明白，“天塌下來(lái)，自有中央頂著�！碑吘拐�權(quán)的安危、社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)于中央領(lǐng)導(dǎo)層與地方官員的意義是并不相同的，二者在政權(quán)體系中擁有的權(quán)勢(shì)、享受的尊榮不可同日而語(yǔ)，因此，對(duì)政權(quán)的歸宿感、認(rèn)同感、責(zé)任感也就大不相同。這也是一種“甩包袱”行為：中央把財(cái)政包袱甩給地方，地方便把政治包袱、社會(huì)包袱甩還給中央。看起來(lái)，地方官員比中央政府更明白“屁股決定腦袋”的個(gè)中奧秘。

　　所以，當(dāng)?shù)胤秸�府被削奪了改革初期所曾經(jīng)擁有過(guò)的財(cái)權(quán)，當(dāng)他們不再能從中央財(cái)政的增長(zhǎng)中得到他們認(rèn)為自己應(yīng)得的收益，此時(shí)，他們便會(huì)對(duì)中央采取一種隱晦的報(bào)復(fù)措施。這就是：故意把某些事情辦糟、辦壞，造成某種可以迫使中央政府掏錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定的政治與社會(huì)局面。這樣，就既可以從中漁利、中飽私囊，又可以趁機(jī)向中央哭窮、告急，要求追加轉(zhuǎn)移支付的額度。而這里恰恰有一個(gè)吊詭的地方：在同等條件下，反而是那些治理得比較糟糕的地方政府，更容易得到中央的財(cái)政援助。民眾的不滿(mǎn)、政權(quán)的安全與社會(huì)的穩(wěn)定均成了地方政府向中央要錢(qián)的政治籌碼。這樣一來(lái)，地方政府抓住了中央的軟肋，結(jié)果便是“會(huì)鬧的孩子有糖吃”。

　　四、預(yù)測(cè)及結(jié)語(yǔ)

　　要縮小中國(guó)的地區(qū)差距和貧富差距，要遏止地方政府行為的黑惡化、流氓化趨勢(shì)，要扭轉(zhuǎn)中央與地方關(guān)系中的不正常狀況，必須首先理順財(cái)權(quán)與事權(quán)、收入與支出、權(quán)力與責(zé)任等已被嚴(yán)重扭曲了的關(guān)系。在財(cái)稅體制方面，可分別或同時(shí)采取以下三種改革措施：一是“收包袱”——將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和其他基本公共服務(wù)的支出責(zé)任大幅度地向中央傾斜。但這需要克服改革以來(lái)那種“甩包袱”的政策慣性，大張旗鼓地進(jìn)行反向運(yùn)作。中央政府有這份責(zé)任心嗎？二是重新設(shè)計(jì)現(xiàn)行的分稅制——優(yōu)化稅種、稅基、稅率的結(jié)構(gòu)，重新按各級(jí)政府的事權(quán)與責(zé)任劃分稅權(quán)（包括賦予地方必要的稅收立法權(quán)），改變稅收收入在中央與地方、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間的分配比例，并使之動(dòng)態(tài)平衡。這需要將分稅制的稅收集權(quán)主義改為公正有序的財(cái)政分權(quán)。中央政府舍得放棄好不容易才抓到手的財(cái)政優(yōu)勢(shì)嗎？三是改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制，確保中央的剩余收入能夠準(zhǔn)確投向最需要的地方與最公正的用途，使各地、各級(jí)政府都有充足的財(cái)力以提供最起碼的公共服務(wù)。這需要中央政府克服“山高皇帝遠(yuǎn)”的信息劣勢(shì)，既要充分掌握各地準(zhǔn)確的收支數(shù)據(jù)，又要對(duì)中央下?lián)芙?jīng)費(fèi)的調(diào)度與使用進(jìn)行有效的全程監(jiān)管。中央政府有這個(gè)管治能力嗎？

　　上述三種“改革”思路其實(shí)都需要解決一個(gè)政治前提，即締造一種新型的政治結(jié)構(gòu)與行政體系，重塑各級(jí)政府的政治關(guān)系，使權(quán)力與責(zé)任建立在憲政的基礎(chǔ)之上，這樣才能合理集權(quán)、有序分權(quán)、相互制衡、使財(cái)政民主化、稅收法治化、預(yù)算透明化、監(jiān)督公開(kāi)化。否則，無(wú)論是“甩包袱”還是“收包袱”，無(wú)論是“讓利”還是“爭(zhēng)利”，都很難取得預(yù)期的良好效果。因?yàn)樨?cái)政結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)相輔相成，在當(dāng)前的政治結(jié)構(gòu)不做實(shí)質(zhì)性改變的情形下，恐怕誰(shuí)也無(wú)法保證中央與地方的財(cái)權(quán)不被濫用，誰(shuí)也無(wú)法保證財(cái)政收入不被日益膨脹的官僚機(jī)構(gòu)所蠶食，誰(shuí)也無(wú)法保證中央轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)不被中途截取、挪用和貪污。而這就需要在進(jìn)行財(cái)稅改革的同時(shí)也進(jìn)行相應(yīng)的行政改革和政治改革。

　　目前的困境是，中央政府既無(wú)足夠的財(cái)政能力“收包袱”，更沒(méi)有足夠的政治勇氣改革政體；
至于地方政府，它們既不愿意放棄與中央爭(zhēng)權(quán)奪利，更不愿意放棄向納稅人榨取預(yù)算外、制度外、“小金庫(kù)”的非法利益。而如果維持目前的財(cái)稅體制不變，或只做一些應(yīng)付式的臨時(shí)性改革，那就不難預(yù)見(jiàn)：地方財(cái)政的“爛攤子”將越來(lái)越爛——縣、鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)債將如滾雪球般繼續(xù)增長(zhǎng)，社保基金的缺口也將繼續(xù)擴(kuò)大，“土地財(cái)政”更將與房地產(chǎn)泡沫一道膨脹與破滅，亂收亂罰的“預(yù)算外財(cái)政”將與黑惡化、流氓化的地方官僚一同糜爛……。

　　上述問(wèn)題構(gòu)成了現(xiàn)行政權(quán)的政治隱患和中央財(cái)政的隱性負(fù)債，這個(gè)“爛攤子”終究是要收拾的。一旦經(jīng)濟(jì)與財(cái)政增長(zhǎng)放緩或轉(zhuǎn)入衰退，將有一大批縣、鄉(xiāng)級(jí)的低層財(cái)政陷于癱瘓，可能引發(fā)全面的地方債務(wù)危機(jī)，也可能會(huì)因各地社保金支付困難引發(fā)大面積的“群體性事件”；
若房地產(chǎn)泡沫的破裂加速，巨額的土地信貸必將使銀行壞帳劇增，本已岌岌可危的金融系統(tǒng)將雪上加霜，這極有可能會(huì)引爆金融危機(jī)……到那時(shí)，中央政府將失去從容收拾“爛攤子”的時(shí)機(jī)，不得不立刻負(fù)起替縣鄉(xiāng)政府還債、替社保黑洞補(bǔ)漏、替國(guó)有銀行銷(xiāo)帳等等責(zé)任。一旦出現(xiàn)上述情況，那就離本文開(kāi)頭所言的“納稅人革命”（或社會(huì)動(dòng)亂）為期不遠(yuǎn)了。

　　【注釋】

　　[1]杜潤(rùn)生，“中國(guó)農(nóng)村改革漫憶”，上海《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2004年2月12日。

　　[2]“分灶吃飯”分五種情況：京津滬仍統(tǒng)收統(tǒng)支，江蘇省按固定比例上繳，廣東省按固定定額上繳、福建省按固定定額補(bǔ)貼，其他省“劃分收支、分級(jí)包干”，其中對(duì)貧窮省區(qū)有照顧�！柏�(cái)政大包干”則分六種情況：收入遞增包干（六個(gè)省市）、總額分成（三個(gè)省市）、總額分成加增長(zhǎng)分成（三個(gè)計(jì)劃單列市）、上解額遞增包干（兩個(gè)�。�、定額上解（三個(gè)省市）、定額補(bǔ)助（十四個(gè)省）。國(guó)企承包制是“包死基數(shù)、確保上交、超收多留、欠收自補(bǔ)”。

　　[3]數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

　　[4]見(jiàn)“重塑‘義務(wù)教育法’”，《財(cái)經(jīng)》雜志，2004年第20期。

　　[5]數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

　　[6]關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)和相關(guān)分析，來(lái)源于黃佩華，“21世紀(jì)的中國(guó)能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式嗎”，《比較》第18期，中信出版社，2005年5月。

　　[7]在現(xiàn)行體制下，地方政府既沒(méi)有發(fā)債權(quán)，更沒(méi)有發(fā)鈔權(quán)。但實(shí)際情況并非如此。以下是筆者的親身見(jiàn)聞：90年代末期湖北省十堰市曾以大型企業(yè)東風(fēng)汽車(chē)公司的名義發(fā)行一種“地方貨幣”，人稱(chēng)“馬幣”（該汽車(chē)公司總裁姓馬），與人民幣的“官方匯率”設(shè)定為1：1。因當(dāng)時(shí)地方經(jīng)濟(jì)極不景氣，人民幣緊缺，“馬幣”一時(shí)間成為當(dāng)?shù)氐闹饕�流通貨幣，絕大多數(shù)的商務(wù)結(jié)算均被迫接受“馬幣”�！榜R幣”流通了5年左右，雖名義匯率一直維持不變，但實(shí)際貶值則超過(guò)一半，汽車(chē)公司和當(dāng)?shù)卣�府因此賺到了大把的“鑄幣稅”。而且，通常情況下，“馬幣”只用于業(yè)務(wù)結(jié)算，與人民幣不能自由兌換，若要兌換，則必須向相關(guān)官員行賄。此事未受中央政府處罰，亦未見(jiàn)有國(guó)內(nèi)媒體披露，可見(jiàn)此種敲詐式的融資方式至少也是被默許的。

　　[8]“共容利益”（encompassing interests）是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟·奧爾森（Mancur Olson）所提出的的概念�！俺ｑv匪幫”（專(zhuān)制政府）之所以不再象“流竄匪幫”那樣無(wú)度掠奪，并愿意提供秩序和公共物品，是因?yàn)橛小肮踩堇�益”存在。根�?jù)這一概念的含義，我們也可以說(shuō)，地方政府、下級(jí)官員之所以自覺(jué)服從中央政府的權(quán)威，在于它們擁有“共容利益”。那么，“共容利益”的減損必然會(huì)降低自覺(jué)服從的范圍和程度。

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