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賀雪峰:農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革為什么錯了

發(fā)布時間:2020-06-13 來源: 感恩親情 點擊:

  

  在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,原來大部分事業(yè)單位所應(yīng)提供的公共服務(wù),恰恰正是那些市場不能提供、由市場提供不經(jīng)濟以及市場難以衡量的服務(wù)

  

   “以錢養(yǎng)事”沒有市場前提

  

  2006年湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在全省推開,期待通過轉(zhuǎn)換政府職能,引入競爭機制,變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”,按照政府出錢、購買服務(wù)、合同管理、農(nóng)民認可、考核兌現(xiàn)的要求,推進為農(nóng)村提供公共服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革。

  不過,改革的實際運轉(zhuǎn)效果難如人意。鄂西一位長期從事農(nóng)村工作的縣長評價這項改革的后果是四句話,即“財政負擔(dān)加重了,人員搞少了,感情搞生了,思想也搞亂了”。

  從實踐情況來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中事業(yè)單位的改革,人員并沒有調(diào)整。以前發(fā)工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工,現(xiàn)在變成了“民辦非企業(yè)組織”的員工,政府并沒有因為改制而依地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而大幅裁減人員。政府也沒有理由裁員,一是這些事業(yè)單位的職工已經(jīng)工作多年,他們有勞動的權(quán)利,二是如果不考慮以前事業(yè)單位職工的出路,他們就會上訪。

  改革也沒有減少政府支出:政府通過合同撥付的養(yǎng)事錢,實際上仍然是財政按照改制前的人頭撥付的經(jīng)費。

  換句話說,政府拔款的數(shù)量未變,同時以前所養(yǎng)的事業(yè)單位人員及數(shù)量也沒有變。差異只是說法變了,改制前叫做“以錢養(yǎng)人”,改制后被稱為“以錢養(yǎng)事”。

  如果不能將以前事業(yè)單位的職工一腳踢開,而只能向以前事業(yè)單位改制過來的民辦非企業(yè)組織購買服務(wù),而沒有其他競爭者的話,這樣的市場行為就不完全。

  更重要的是,政府購買的服務(wù),其服務(wù)主體必須有專業(yè)從業(yè)資格。事業(yè)單位改制以后,各個以前的主管部門都給改制而來的民辦非企業(yè)組織以專業(yè)資格證書。政府如果不找這些有專業(yè)證書從而有服務(wù)資格同時又不能一腳踢開的原事業(yè)單位職工服務(wù)的話,政府甚至無法為農(nóng)民購買到服務(wù)。

  事實上,由事業(yè)單位改制過來的民辦非企業(yè)組織不僅僅有從業(yè)資格,而且有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常處于壟斷地位的專業(yè)設(shè)施和服務(wù)體系。比如廣電服務(wù)中心的有線電視服務(wù)本身就是商業(yè)化的,且往往是壟斷性的。

  

  市場化改革后果:公共服務(wù)質(zhì)量下降

  

  而且,這種改制帶來的負面問題很嚴重。因為是“以錢養(yǎng)事”,是一年一簽合同,基本上是可以數(shù)量化、標準化的具體服務(wù),就使這些改制而來的民辦非企業(yè)組織不再需要長遠觀點和長期規(guī)劃,不需要發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性。

  而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,原來大部分事業(yè)單位所應(yīng)提供的公共服務(wù),恰恰正是那些市場不能提供、由市場提供不經(jīng)濟,以及市場難以衡量的服務(wù)。

  舉例來說,水利水產(chǎn)服務(wù)中心所提供的水利服務(wù),不僅要求水利服務(wù)具有專業(yè)化水準,而且要求水利服務(wù)中心對當(dāng)?shù)厮闆r有透徹了解,對水利建設(shè)有長遠安排與規(guī)劃,對如何有效建設(shè)農(nóng)村水利,改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件,有主動的建議。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,不可能有兩個對當(dāng)?shù)厮哂胸S富具體知識和專業(yè)水準的水利服務(wù)中心來供政府購買服務(wù)時選擇。

  相反,因為“以錢養(yǎng)事”,水利服務(wù)中心有了臨時觀點,他們只辦政府交辦的具體事務(wù),并且可以用專業(yè)化來應(yīng)付政府的標準化檢查。換句話說,水利服務(wù)中心完全可以不作為,而利用其壟斷地位和信息不對稱的優(yōu)勢,拿政府最多的錢,卻只提供極少有實質(zhì)意義的服務(wù),水利中心完全沒有必要有服務(wù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的主動精神和積極性。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有強烈的非標準化、非專業(yè)化、臨時性和綜合性的特點,這與當(dāng)前中國鄉(xiāng)村地域龐大,情況千差萬別且農(nóng)村市場化程度仍然不高(農(nóng)村人財物的流出)的實際有關(guān)系。

  傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村工作方式是“下去—籠統(tǒng),回來再分工”,一旦鄉(xiāng)村有了中心工作,則鄉(xiāng)村各級各部門都會一并來進行中心工作的突擊,比如林權(quán)改革、合作醫(yī)療改革、抗旱救災(zāi)、農(nóng)技推廣、防疫、計劃生育、安全生產(chǎn)等等,都在農(nóng)村具有綜合性、突發(fā)性、階段性特點。

  如果強調(diào)專業(yè)化和市場化,每項具體事業(yè)都要從市場上購買,則幾乎不可能,不僅沒有足夠的潛在服務(wù)供給者,而且購買成本會極高。改革前的事業(yè)單位并非沒有事情可做,改制的目的是要調(diào)動事業(yè)單位的積極性,但事實往往變成改制不僅沒有調(diào)動積極性,也沒有能夠提供更多更好的服務(wù),變得形式上很市場,實質(zhì)上無內(nèi)容了。

  調(diào)動事業(yè)單位積極性的方向,不是所謂“以錢養(yǎng)事”,因為“以錢養(yǎng)事”本身缺少基本的市場條件(市場主體多元化、服務(wù)標準化等),而是調(diào)動事業(yè)單位的主動性和創(chuàng)造精神,要讓事業(yè)單位有事業(yè)心和責(zé)任心,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展出謀劃策、規(guī)劃方案,要讓他們熟知當(dāng)?shù)剜l(xiāng)情村情民情,有能力為政府提供建議,有能力為政府推進工作,有能力為農(nóng)民提供市場所無法提供的服務(wù)。

  回顧一下中國的改革,往往都是一種大撤大建的方式,先變形式再變內(nèi)容,變來變?nèi)ィ瑩Q湯不換藥,卻在變動中產(chǎn)生了巨大的傷痛。這是激進的改革方式。另外一種改革是不變形式而變內(nèi)容,雖然看起來沒有大的改革,卻在承認現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上持續(xù)推進,從而產(chǎn)生出巨大的收益。這是保守但并非無效的改革。

  在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中,如何避免轟轟烈烈的大撤大建式的激進改革(這種改革往往是想象多于實踐,理論脫離經(jīng)驗),而在承認現(xiàn)狀尊重現(xiàn)實的基礎(chǔ)上推進改革,就不僅是一項智慧,而且是切切實實涉及到數(shù)百萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工利益,涉及到我們能為九億中國農(nóng)民提供什么樣服務(wù)的大問題。

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