鄭秉文:借社會保障立法解制度困局
發(fā)布時間:2020-06-14 來源: 感恩親情 點擊:
從 2006年初,《社會保險法(草案)》從原勞動和社會保障部首次公開征求專家意見,到日前全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見,大約經(jīng)歷了三年時間。三年來,草案經(jīng)歷了三個不同機構(gòu)的“洗禮”,即原勞動和社會保障部、國務(wù)院法制辦、人大法工委。三年來,草案內(nèi)容可以說是越“洗”越少,其結(jié)果令人失望。
三年的立法,凝聚了幾百人和十幾個部門的心血;
三年的立法,也充滿了驚心動魄的博弈和進退兩難的尷尬。
制定《社會保險法》的依據(jù)是《憲法》和《勞動法》。作為這一領(lǐng)域的“基本大法”,它應(yīng)該具有一定的專業(yè)性和相當(dāng)?shù)目刹僮餍裕@既是立法者的初衷,更是國際慣例。美國的《社會保險法案》經(jīng)過數(shù)次修訂,2009年1月1日通過的最新版本,共有21章和一個附則,每章都有十幾條,每條又包括十幾款,幾乎每款都有很多目,是一個復(fù)雜龐大卻又操作性很強的“無微不至”的法律體系。
相比之下,中國的《社會保險法(草案)》只有12章91條,全文不足9000字。更為重要的是授權(quán)條款太多,明文授權(quán)國務(wù)院的條款多達九項,許多重要內(nèi)容仍沒有定論。之所以如此,是由很多因素造成的。其中,部門之間的博弈難以定局,制度漏洞難以彌補,是重要的深層原因。
——借立法機會,理清部門之爭
此次草案的討論過程,充滿了部門之間的利益博弈。九項授權(quán)性條款中,五項是由于最終難以確定,只能“授權(quán)”國務(wù)院!吧鐣kU費的征收機構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定”這一條就是一個典型。
三年里三個階段的起草過程中,征繳機構(gòu)的確定經(jīng)歷了此消彼長的“蛇形決策過程”:社會保險部門征繳→稅務(wù)部門征繳→國務(wù)院決定;
在此過程中,充滿了各種不同立場的交鋒,最終還是將征繳機構(gòu)的確定推給了國務(wù)院。早在1999年國務(wù)院頒布的第259號令《社會保險費征繳暫行條例》里,允許兩個部門同時征繳,由地方省級人民政府自行決定的規(guī)定,本來就是個折中的辦法,一個妥協(xié)的結(jié)果。
十年來,“雙重征繳”制度帶來了諸多混亂。十年后的今天,制定《社會保險法》應(yīng)是解決這些久拖不決問題的大好機會。政府理應(yīng)努力協(xié)調(diào)各方關(guān)系,聽取專家和社會意見,抓住這次立法的機會,厘清長期以來部門之間責(zé)任和利益的邊界,讓《社會保險法》真正能夠解決一些實際問題。
——立法難,緣于社會保險制度框架未定型
美國1935年通過的第一稿《社會保險法案》,經(jīng)過了一年半的詳細論證。用現(xiàn)在的眼光看,細節(jié)處固然還有瑕疵,但是,在理念和整體設(shè)計上還是比較完整的,奠定了隨后70多年美國社會保險制度框架的基礎(chǔ),其融資方式和給付公式都較為符合實際。截至2007年底,美國養(yǎng)老、遺屬及殘疾保險基金總資產(chǎn)為 22385億美元。美國2001年制定的統(tǒng)賬結(jié)合部分積累制的改革報告,由16名專家(共和黨和民主黨各八名)經(jīng)過七個月的封閉討論,形成一個經(jīng)過嚴密測算的長達256頁的一攬子改革方案。雖然由于在野黨的激烈反對未能呈交國會,最后流產(chǎn),但這個一攬子改革方案說明,社會保險制度涉及國民的根本利益,從職業(yè)生涯繳費到退休受益,貫穿一生的絕大部分時光。因此,它是一個系統(tǒng)工程,其制定的方法應(yīng)該是集中力量,做各種科學(xué)的測算與論證,而不是想當(dāng)然。制度設(shè)計也應(yīng)長遠規(guī)劃,有統(tǒng)一的理念支撐,而不是走一步算一步。
但是,中國自1997年正式確立社會保險制度開始,五年之后的2002年,便開始出現(xiàn)農(nóng)民工退,F(xiàn)象,一直到今天,有增無減;
八年之后的2005年,便開始不得不強行予以行政干預(yù),連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇至今,否則,便與機關(guān)事業(yè)單位的差距越來越大。1997年確定的個人賬戶比例為11%、逐漸做實8%的制度結(jié)構(gòu),到2005年,個人賬戶縮小至8%,2006年又將做實比例下調(diào)到3%或5%(各試點地區(qū)不一樣)。當(dāng)試點擴大到11個省份之后,就已經(jīng)陷入進退維谷的境地,試也不是,不試也不是。試點做實賬戶的800億元人民幣,承受著通脹可能帶來的貶值風(fēng)險,決策者卻束手無策。
中共十六屆六中全會和十七大提出的2020年基本建立城鄉(xiāng)社會保障體系的戰(zhàn)略部署,亦沒有具體實施步驟和進度表。早在2007年2月就首次向?qū)<艺髑笠庖姷霓r(nóng)民工社會保險制度,至今也已拖了整整兩年,難以出手。
從以上對中國社會保險制度某些方面的簡單描述,可以看出制度被頻繁變更,沒有完整和成型的體系。這也就解釋了為什么《社會保險法(草案)》中有那么多地方難以落筆,原因就是社會保險制度設(shè)計存在很多問題。而且,這些問題之間相互聯(lián)系,互為條件和制約,單獨解決一個問題仍于事無補。只能“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,不斷打“補丁”。
由于制度的零碎,沒有完整的理念,導(dǎo)致相關(guān)的細節(jié)無法以立法的形式確定下來。參保人和參保單位的費率水平、個人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)等方面都無法明確規(guī)定。而公務(wù)員參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案、社會保險基金投資運營體制、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間和步驟,這些大的方面也都無法確定。
中國社會保險制度還處于未定型、未定性、未定局的階段,一切都在“摸黑”的不確定狀態(tài)中,這是立法的難處。但同時,這次立法也是中國社會保險制度改革的機遇。應(yīng)借立法機會,從制度結(jié)構(gòu)上重新審視、完善和揚棄中國目前的社會保險制度。解放思想、實事求是,克服畏難情緒,知難而上,確定中國的福利理念,提出框架性的、完整的社會保險制度設(shè)計。否則,《社會保險法》很可能徒有其表,即使出臺,也會被束之高閣,無法發(fā)揮作用。
——出路在于“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合
導(dǎo)致社會保險制度困境的重要原因,是個人賬戶與社會統(tǒng)籌“簡單相加”的統(tǒng)賬結(jié)合制度。這一制度最初是為國企改革設(shè)計,適合企業(yè)的特征,當(dāng)將其擴大到全社會時,問題就產(chǎn)生了。由于參保激勵不足,導(dǎo)致費基不實和逃費現(xiàn)象十分普遍,以致費率不得不維持在較高水平,這又造成門檻太高,覆蓋面難以擴大,從而形成惡性循環(huán)。統(tǒng)籌層次相對較低卻難以提高,是導(dǎo)致眾多矛盾的根源。參保人難以自由流動,導(dǎo)致社會保險制度城鄉(xiāng)分割;
流動人口難以入保,農(nóng)民工社會保險成為難題;
基金管理分散,投資政策難以統(tǒng)一制定等。
這些都是因為在中國二元結(jié)構(gòu)僵化、財政“分灶吃飯”和戶籍制度約束的條件下,統(tǒng)籌部分難以流動造成的。而強制提高統(tǒng)籌層次,可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險和逆向選擇,導(dǎo)致保險費收繳困難。
基于名義賬戶理論設(shè)計的“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度,可以解決以上問題。名義賬戶制是將社保賬戶變成一個銀行賬戶,將個人繳納與企業(yè)配比的保險費全部記入個人賬戶,不設(shè)統(tǒng)籌部分。但是,其運作也與銀行相似,銀行只需在儲戶提款時供款即可,至于貸款部分,則與儲戶無關(guān)。也就是說,只需保證參保者退休后能按時足額拿到養(yǎng)老金即可。
這種制度在名義上形成的是完全積累制,參保者隨時可以查看個人賬戶,人走到哪里都是同一賬戶,可一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。由于制度透明度高,不受戶籍限制,公務(wù)員與城鄉(xiāng)居民都平等參保,很多其他問題便可迎刃而解。而且,賬戶資產(chǎn)可由中央統(tǒng)一集中代管和投資,資金使用效率提高,還可以大幅降低費率。
但是,與完全積累制不同的是,參保人退休時,仍然發(fā)放終生退休金,相當(dāng)于目前統(tǒng)籌基金的功能和效果。并且,取消15年最低繳費年限,多繳多得,利益掛鉤,一直發(fā)放到受益人死亡。
當(dāng)然,我們不必照搬發(fā)達國家的名義賬戶制,但在中國經(jīng)濟亟待結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻,在國內(nèi)消費始終無法提振的情況下,社會保險制度改革作為社會保障體系的主體,實應(yīng)提上議事日程,而且,應(yīng)該放棄碎片化的社會保險制度設(shè)計,采取統(tǒng)一漸進的模式,在確定統(tǒng)一框架的基礎(chǔ)上,不斷完善!渡鐣kU法》為我們提供了這一契機,抓住這一機會,對下一步中國社會保險制度改革的推進至關(guān)重要。財經(jīng)
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