江沛,遲曉靜:中國(guó)國(guó)民黨“黨國(guó)”體制述評(píng)
發(fā)布時(shí)間:2020-06-14 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
[摘要]在西方政黨政治潮流及蘇俄體制的影響下,中國(guó)國(guó)民黨總理孫中山形成了一套頗有特色的“黨治”理念,為此后中國(guó)國(guó)民黨執(zhí)政體制奠定了理論基礎(chǔ)。1926年,廣州國(guó)民政府初步建立起中國(guó)歷史上第個(gè)“黨國(guó)”體制。1927年4月,伴隨著南京國(guó)民政府成立和統(tǒng)一全國(guó),中國(guó)國(guó)民黨繼續(xù)實(shí)施其“黨國(guó)”體制。“黨國(guó)”體制的核心在于,作為執(zhí)政黨的中國(guó)國(guó)民黨,以黨的意識(shí)形態(tài)作為治國(guó)的基本原則,以“黨政雙軌制”的權(quán)力管理體系作為自上而下的行政運(yùn)作模式。這一獨(dú)具特色的行政管理體制,既是西方政黨政治理念特別是蘇俄政黨體制進(jìn)入中國(guó)政壇的結(jié)果,也是傳統(tǒng)中國(guó)政治文化與西方現(xiàn)代政黨體制及理念相互作用的產(chǎn)物。由于理念與利益的分化,“黨國(guó)”體制不僅形成了中國(guó)現(xiàn)代政治制度及其運(yùn)作模式的重大變革,成為中國(guó)國(guó)民黨統(tǒng)治體系內(nèi)黨,政,軍的利益紛爭(zhēng)的根源,也由于黨,政兩條管理系統(tǒng)并存且關(guān)系滯礙而導(dǎo)致行政成本倍增,進(jìn)而演變?yōu)橹袊?guó)國(guó)民黨政治制度上的一大頑癥。
[關(guān)鍵詞]中國(guó)國(guó)民黨;
黨國(guó)體制;
“黨政雙軌制”;
孫中山;
蘇俄政黨體制
中國(guó)國(guó)民黨大陸執(zhí)政時(shí)期建立起來的“黨國(guó)”體制,開創(chuàng)了20世紀(jì)中國(guó)政治制度演變的新篇章。“黨國(guó)”體制發(fā)仞于西方政黨政治理念,在晚清民初中國(guó)政壇的傳播和孫中山基于現(xiàn)實(shí)利益考慮而對(duì)蘇俄以黨統(tǒng)政體制的推崇及由此產(chǎn)生的“黨治”理念,初試于廣州國(guó)民政府時(shí)期的政治實(shí)踐,成熟于國(guó)民黨全國(guó)執(zhí)政的南京政府時(shí)期。在政治體制上實(shí)行了頗具特色的“黨國(guó)”體制,在行政管理上具體表現(xiàn)為“黨政雙軌制”的管理機(jī)制。由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂,加上具有獨(dú)裁傾向的軍人首領(lǐng)蔣介石的操縱,“黨國(guó)”體制在具體實(shí)施過程中逐漸與初期的政治理論相脫節(jié),并使國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的政黨政治漸成畸形,在黨政不分的體制下,演繹出“黨弱政強(qiáng)”,“黨弱軍強(qiáng)”的基本特點(diǎn)。王奇生認(rèn)為:中國(guó)國(guó)民黨推行的黨政雙軌制,是“中國(guó)有史以來政治控制體制由單軌制向雙軌制的重大轉(zhuǎn)變,亦是近百年來中國(guó)政治體制由帝治向黨治,由王朝體制向黨國(guó)體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個(gè)重要表征,可謂中國(guó)政治制度史上‘千年未有之變局’!边@一評(píng)價(jià),強(qiáng)調(diào)了“黨國(guó)”體制在中國(guó)近代政治制度史上的轉(zhuǎn)折意義,頗具啟發(fā)性。
由相關(guān)學(xué)術(shù)史的回顧可知,有關(guān)中國(guó)國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的相關(guān)研究,處于一個(gè)起步階段,若干重要問題尚有再深化的必要。對(duì)這一問題持續(xù)而深入的研究,是理解中國(guó)國(guó)民黨在大陸執(zhí)政時(shí)期的政治思想及活動(dòng)的根本所在。本文旨在對(duì)中國(guó)國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的中西源流,基本理念,不同時(shí)期的具體實(shí)踐,基本形態(tài)的變異及其影響進(jìn)行較為系統(tǒng)的考察。
一、源流:孫中山“黨治”理念與蘇俄體制的影響
與傳統(tǒng)的王朝集權(quán)制度相比,源于西方的政黨政治,不僅打破了少數(shù)精英分子通過世襲制度對(duì)政治資源的壟斷,也在某種程度上體現(xiàn)了更多階層和民眾的利益與需求,體現(xiàn)的是更大范圍內(nèi)民眾參與政治的基本歷史趨勢(shì)。顯然,政黨政治是人類在尋求政治民主化進(jìn)程中的必由階段。
西方政黨政治的理念進(jìn)入中國(guó),起于甲午戰(zhàn)后的改革及革命運(yùn)動(dòng),真正付諸政治實(shí)踐始于民國(guó)之初。各政黨對(duì)未來中國(guó)采納何種政治體制意見不一,如共和憲政,如專政集權(quán)等,莫衷一是,但此時(shí)尚無一黨專權(quán)的提法。站在中國(guó)政黨政治潮頭的孫中山曾說:“余之謀中國(guó)革命,其所持之主義,有因襲吾國(guó)固有之思想,有規(guī)撫歐洲之學(xué)說事跡者,有吾所獨(dú)見而創(chuàng)獲者”。在孫中山的思想表層,源于法國(guó)啟蒙思想的“自由,平等,博愛”的意識(shí),構(gòu)成他政治思想中“新學(xué)”的核心理念,然而傳統(tǒng)政治文化的積淀與革命現(xiàn)實(shí)的需要,又使孫中山的政治理念及實(shí)踐特征表現(xiàn)出明顯的傳統(tǒng)意味。思想中的中西雜陳,實(shí)踐中的新舊并存,不僅極大地模糊了中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的目標(biāo),也使其建國(guó)理論的現(xiàn)代性構(gòu)成充滿變異。
在探索建立共和國(guó)過程中,孫中山看到了西方國(guó)家政黨政治的重要性,多次聲稱:“國(guó)家必有政黨,一切政治始能發(fā)達(dá)!薄叭魺o政黨,則民權(quán)不能發(fā)達(dá),不能維持國(guó)家,亦不能謀人民之幸福,民受其毒,國(guó)受其害,是故無政黨國(guó),國(guó)家有腐敗,民權(quán)有失敗之患!薄安还苷敲裰鞯幕蚴蔷鞯,政黨總是在的,而且政府的指導(dǎo)權(quán)也總是從一黨轉(zhuǎn)移到彼一黨的。中國(guó)也已開始有了自己的政黨。事實(shí)上,中國(guó)的黨,社,已經(jīng)太多了,最好他們能聯(lián)合成兩三個(gè)有力的大黨。每一政黨的明確政策將會(huì)隨著時(shí)間的推移而確定下來”,因而孫中山“向來主張以黨治國(guó)”。1912年,同盟會(huì)與其他團(tuán)體共建國(guó)民黨,并在民初國(guó)會(huì)選舉中獲得大勝。孫中山甚至認(rèn)為英美式政黨政治已在中國(guó)展開,其治國(guó)理念明確“以英,美先進(jìn)國(guó)之[為]模范”,政黨政治“一以養(yǎng)成多數(shù)者政治上之智識(shí),而使人民有對(duì)于政治上之興味;
二組織政黨內(nèi)閣,直行其政策;
三監(jiān)督或左右政府,以使政治之不溢乎正軌”,顯然,此時(shí)的孫中山主張多黨制而不是“一黨治國(guó)”,國(guó)民黨的組成及活動(dòng)也仿效歐美的政黨模式。然而,在與袁世凱倡行假共和,真專制的對(duì)壘中,國(guó)會(huì)第一大黨的國(guó)民黨被宣布非法,多黨制為基礎(chǔ)的代議制被棄之如敝履。民國(guó)初年中國(guó)政治體制的變異,使心儀歐美代議制的孫中山大受震動(dòng)。
民初,西方政黨政治的運(yùn)作程序在中國(guó)表現(xiàn)出了明顯變異,如黨員跨黨現(xiàn)象的普遍性,黨義異同難以區(qū)別,“黨綱不過是一種空洞的招牌”,“一切黨都沒有民眾作基礎(chǔ)”,“不過是讀書紳士階級(jí)的專用品”。“此時(shí)候已有了長(zhǎng)久歷史的國(guó)民黨的組織和黨員間的聯(lián)絡(luò)指揮,恐怕還不如這個(gè)新成立的全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)組織的完密,運(yùn)用的活潑,靈敏!贝送猓瑖(guó)民黨內(nèi)部派系分化過大,利益不均,沖突不斷的問題,多次嚴(yán)重影響到革命黨應(yīng)有的組織功能及必需的組織效率,也令孫中山苦惱不已。為實(shí)現(xiàn)“二次革命”及再造民國(guó)的宏愿,孫中山希望國(guó)民黨在與北洋軍閥的斗爭(zhēng)中,充分體現(xiàn)出一個(gè)革命型政黨所應(yīng)有的凝聚力和戰(zhàn)斗力。孫中山認(rèn)為,非得有一個(gè)徹底的革命,才能解決中國(guó)所有的政治問題。“南北新舊國(guó)會(huì),一概不要它,同時(shí)把那些腐敗官僚,跋扈武人,作惡政府[客],完完全全掃干凈它,免致它再出來?yè)v亂,出來作惡,從新創(chuàng)造一個(gè)國(guó)民所有的新國(guó)家,比現(xiàn)在的共和國(guó)家還好得多!倍獙(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),一個(gè)具有較強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力的革命黨的存在就顯得非常重要,“革命未成功時(shí)要以黨為生命,成功后仍絕對(duì)用黨來維持!贝藭r(shí),孫中山在不同場(chǎng)合屢次倡議“以黨治國(guó)”理論,既是對(duì)民初共和體制變異的極度不滿,更是對(duì)國(guó)民黨無力奪取政權(quán),穩(wěn)定政局的不滿。從某種意義上講,孫中山政黨理論的核心,是先“以黨建國(guó)”,即依靠革命政黨以革命方式奪取政權(quán),然后“以黨治國(guó)”,運(yùn)用政權(quán),訓(xùn)練民眾,最后實(shí)現(xiàn)全民政治,其思路尚局限于西方政黨政治的路數(shù)中。
1917年11月,沙俄帝國(guó)爆發(fā)十月革命并導(dǎo)致政權(quán)更替。十月革命后,列寧領(lǐng)導(dǎo)布爾什維克黨進(jìn)行了創(chuàng)立無產(chǎn)階級(jí)專政體系的探索。1922年底,俄共(布)一黨獨(dú)存和專政的局面形成,黨代表人民行使權(quán)力的國(guó)家管理模式同時(shí)確定。蘇俄式“黨國(guó)”體制的基本特征是:在自上而下的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)蘇聯(lián)蘇維埃代表大會(huì)——中央執(zhí)行委員會(huì)(主席團(tuán))——加盟共和國(guó)蘇維埃代表大會(huì)——州與省蘇維!獏^(qū)蘇維!と藚^(qū)所屬市蘇維埃,鎮(zhèn)蘇維埃,村蘇維埃外,另外建立起一整套黨的組織管理機(jī)構(gòu),形成了黨組織與行政機(jī)構(gòu)共同分治公共權(quán)力的雙重管理體系。
與此同時(shí),成功領(lǐng)導(dǎo)了一場(chǎng)中心城市暴動(dòng),全國(guó)響應(yīng)并迅速奪權(quán)革命的布爾什維克黨,強(qiáng)烈吸引著處于革命激進(jìn)主義思潮中的孫中山和知識(shí)分子群體。1918年,孫中山即表示希望“中俄兩黨團(tuán)結(jié)共同奮斗”。1921年,孫中山正式提出了“以黨治國(guó)”的概念,這一理念顯然是有別于之前的“黨治”思想的。1922年1月,他明確表示:“法美共和國(guó)皆舊式的,今日唯俄國(guó)為新式的;
吾人今日當(dāng)造成一最新式的共和國(guó)。”在比較中俄兩國(guó)革命的效果后他又指出:“此后欲以黨治國(guó),應(yīng)效法俄人!边@一時(shí)期,孫中山倡行學(xué)習(xí)蘇俄的興奮點(diǎn),主要在于蘇俄能為國(guó)民黨提供什么具體的政治與軍事援助,為此,孫中山與蘇俄接觸頻繁并有目的地屢次強(qiáng)調(diào)“以俄為師”。這一政治態(tài)度,終于換得了蘇聯(lián)政府200萬(wàn)金盧布的財(cái)政支持與提供武器,軍事顧問的軍事援助。但孫中山并沒有因此全盤接受蘇俄政治理念及體制,他曾明確表示:“共產(chǎn)組織,甚至蘇維埃制度,事實(shí)均不能引用于中國(guó)。因?yàn)橹袊?guó)并無使此項(xiàng)共產(chǎn)制度或蘇維埃制度可以成功之情況也。”王奇生也認(rèn)為:孫中山“師俄”的目標(biāo),主要是希望以蘇俄黨的組織性及紀(jì)律性改造派系紛爭(zhēng),缺少凝聚力的國(guó)民黨黨務(wù)。隨著蘇俄及共產(chǎn)國(guó)際對(duì)孫中山援助的增加,以現(xiàn)實(shí)政治利益為出發(fā)點(diǎn)的孫中山,先后派蔣介石等人出訪蘇俄,在政治理念上基本拋棄了西方政黨模式,接受蘇俄顧問對(duì)于中國(guó)國(guó)民黨改組的指導(dǎo),甚至接受了共產(chǎn)國(guó)際提出的共產(chǎn)黨加入國(guó)民黨的合作主張。國(guó)民黨“一大”期間制定的黨章,決議案及宣言等一系列文件,基本確定了按照布爾什維克黨模式建黨和按照蘇聯(lián)模式“以黨治國(guó)”的新方針,直到孫中山去世未有變化。
孫中山“以黨治國(guó)”的理念具體包括如下內(nèi)容:一,中國(guó)國(guó)民黨是各個(gè)革命階級(jí)的聯(lián)盟。1924年國(guó)民黨改組前,孫中山稱政黨是“代議機(jī)關(guān)或政府之腦海”,認(rèn)為中國(guó)同盟會(huì)和中華革命黨是革命黨而不是政黨,“必須流血冒險(xiǎn),犧牲性命財(cái)產(chǎn),才能做成革命之功”,才能完成由革命黨到政黨的角色轉(zhuǎn)換。改組后,孫中山認(rèn)為中國(guó)國(guó)民黨兼具革命黨與政黨的雙重功能,要求國(guó)民黨,“一方面當(dāng)對(duì)于農(nóng)夫,工人之運(yùn)動(dòng),以全力助其開展……,一方面又當(dāng)對(duì)于農(nóng)夫,工人要求參加國(guó)民黨,相與為不斷之努力,以促國(guó)民革命運(yùn)動(dòng)之進(jìn)行!倍袊(guó)國(guó)民黨要想真正成為各社會(huì)階級(jí)的聯(lián)盟,孫中山認(rèn)為必須推行三民主義,以民族主義反對(duì)帝國(guó)主義,建立強(qiáng)大的獨(dú)立民族國(guó)家,以民權(quán)主義使民眾享有直接民權(quán)為基礎(chǔ)的五權(quán)分立制度和真正的地方自治,以民生主義實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“耕者有其田”,節(jié)制資本,改善民眾生活。如此,中國(guó)國(guó)民黨才能具備代表各階級(jí)利益的資格與能力,也才能“以黨治國(guó)”。二,改組后,黨的組織原則襲用聯(lián)共(布)的民主集權(quán)制原則和組織制度,增加了黨內(nèi)民主性,權(quán)力主要集中在各級(jí)黨組織;
確立了全國(guó)代表大會(huì),地方代表大會(huì),地方黨員大會(huì)的制度,分別為各級(jí)黨部的權(quán)力機(jī)關(guān)。再由它們選出各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)具體管理黨務(wù)。代表大會(huì)閉會(huì)期間,執(zhí)行委員會(huì)為代行權(quán)力機(jī)關(guān)。在執(zhí)行機(jī)關(guān)中,采取委員會(huì)合議決策的體制,這是國(guó)民黨對(duì)俄共黨章的移植。此外,國(guó)民黨還保留總理制,總理?yè)碛袑?duì)決議的最后決定權(quán),黨的領(lǐng)袖顯然有僭越黨章的嫌疑。三,以黨統(tǒng)政是“以黨治國(guó)”理念的核心。孫中山認(rèn)為,革命未成功前,革命黨的主要責(zé)任是建國(guó);
革命勝利后,中國(guó)國(guó)民黨是擔(dān)負(fù)中華民國(guó)政治權(quán)力管理的唯一政黨!案锩闯晒r(shí),要以黨為生命;
成功后,仍絕對(duì)用黨來維持!闭䴔(quán)建立后,為“芟除實(shí)行國(guó)民黨主義之一切障礙,更應(yīng)以黨為掌握政權(quán)之中樞。蓋惟有組織,有權(quán)威之黨,乃為革命的民眾之本據(jù)”。孫中山還認(rèn)為,西方資本主義國(guó)家的兩黨制或多黨制弊端極大,主張中國(guó)應(yīng)模仿十月革命后蘇俄實(shí)行一黨制,由中國(guó)國(guó)民黨單獨(dú)承擔(dān)和治理中華民國(guó)的責(zé)任。四,孫中山認(rèn)為,“以黨治國(guó)”的基本要求,是要把黨的意識(shí)形態(tài)如三民主義理論作為國(guó)家的根本原則,“并不是用本黨的黨員治國(guó),是用本黨的主義治國(guó)”。五,孫中山提出了“權(quán)能分治”“五權(quán)分立”的理念,目的在于防止專制獨(dú)裁現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)把國(guó)家權(quán)力分為“政權(quán)”和“治權(quán)”。前者也叫民權(quán),包括選舉,罷免,創(chuàng)制,復(fù)決四項(xiàng)應(yīng)該交到人民手中;
后者也叫政府權(quán),包括行政,立法,司法,考試,監(jiān)察五權(quán)。通過權(quán)與能的劃分,用民權(quán)來管理治權(quán),組成一個(gè)完整的權(quán)力機(jī)關(guān),以達(dá)到兩權(quán)平衡。六,“訓(xùn)政”時(shí)期由國(guó)民黨擔(dān)負(fù)“訓(xùn)導(dǎo)”國(guó)民行使“政權(quán)”的責(zé)任,并強(qiáng)調(diào)其最終目的是還政于民。在孫中山看來,中國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)人口中,大多數(shù)是“不知不覺”,而管理國(guó)家需要“先知先覺”,以此為據(jù),將整個(gè)國(guó)民革命分為“軍政”,“訓(xùn)政”,“憲政”三個(gè)時(shí)期,分別實(shí)行“軍法之治”,“約法之治”,“憲法之治”。不難看出,孫中山“以黨治國(guó)”學(xué)說的指導(dǎo)思想,是要在中國(guó)建立一種有別于西方政黨政治的新型政黨運(yùn)作模式。孫中山“黨治”思想內(nèi)涵的日益豐富成熟,成為國(guó)民黨政權(quán)確立“黨國(guó)”體制的理論基礎(chǔ)。
從早期接受西方政黨政治理念及運(yùn)作模式的立場(chǎng),轉(zhuǎn)而吸收蘇俄“一黨專政”體制,晚年孫中山政治理念的轉(zhuǎn)變影響深遠(yuǎn),即可以視為孫中山意識(shí)到政黨政治不可逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)的順勢(shì)而為,也可以看作他對(duì)民初北京政府時(shí)期代議制政治運(yùn)作混亂局面極度不滿的反映。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
暴力奪取政權(quán)以及強(qiáng)化國(guó)民黨凝聚力及組織效率的現(xiàn)實(shí)需要,又使孫中山在不愿接受蘇俄式共產(chǎn)主義理念及蘇維埃體制的同時(shí),卻對(duì)截取蘇俄“一黨專政”的技術(shù)層面興趣濃厚。在具體的政治運(yùn)作層面上,“一黨治國(guó)”的理念不僅要將黨的意識(shí)形態(tài)置于與憲法同樣的最高地位,而且如果沒有抱有信仰的黨員的貫徹與執(zhí)行,“主義治國(guó)”勢(shì)所難行。顯然,孫中山的“以黨治國(guó)”理念,混合著西方憲政理念和蘇俄體制影響的復(fù)雜成份,對(duì)廣州,武漢國(guó)民政府時(shí)期“黨國(guó)”體制的初創(chuàng)以及南京國(guó)民政府“黨國(guó)”體制的成熟,均產(chǎn)生了重大影響。
二、確立:廣州國(guó)民政府的政治實(shí)踐
所謂“黨治”理念,主要是強(qiáng)調(diào)由革命的政黨來領(lǐng)導(dǎo)革命和治理國(guó)家!昂(jiǎn)而言之,以黨治國(guó)并不是用本黨的黨員治國(guó),是用本黨的主義治國(guó)”,是用三民主義“統(tǒng)一全國(guó)人民的心理”。這是孫中山先生“以俄為師”,仿效蘇俄“黨國(guó)”體制而在政治制度上推進(jìn)的重大革新措施之一。經(jīng)過改組以后的中國(guó)國(guó)民黨,號(hào)稱是工人,農(nóng)民,小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)四個(gè)革命階級(jí)的聯(lián)盟,“以黨治國(guó)”與“聯(lián)俄”“容共”的政策,是此時(shí)國(guó)民黨的基本綱領(lǐng)。孫中山逝世后,國(guó)民黨中央采取了一種所謂“委員合議制”決策方式,目的在于強(qiáng)調(diào)合議精神,反對(duì)個(gè)人獨(dú)裁。
1924年1月,中國(guó)國(guó)民黨“一大”通過的《中國(guó)國(guó)民黨總章》規(guī)定,黨的組織系統(tǒng)按全國(guó),省,縣,區(qū),分區(qū)的不同等級(jí),依次設(shè)各級(jí)執(zhí)行委員會(huì),下級(jí)黨部受上級(jí)黨部的管轄。并要求在“秘密,公開或半分開之非黨團(tuán)體,如工會(huì),俱樂部,會(huì)社,商會(huì),學(xué)校,市議會(huì),縣議會(huì),省議會(huì),國(guó)議會(huì)之內(nèi)”,特別組織國(guó)民黨黨團(tuán)。會(huì)議通過的《組織國(guó)民政府之必要提案》規(guī)定:國(guó)民黨依照孫中山手?jǐn)M的《國(guó)民政府建國(guó)大綱》“組織國(guó)民政府”。這一時(shí)期,中國(guó)國(guó)民黨設(shè)立各級(jí)黨部的規(guī)定,顯示出向社會(huì)結(jié)構(gòu)深層的滲透意識(shí),其明確提出的由其“組織國(guó)民政府”的“黨國(guó)”理念,雖然未及詳細(xì)規(guī)定至關(guān)重要的黨政關(guān)系原則,但“黨國(guó)”體制已是呼之欲出。1925年6月,中國(guó)國(guó)民黨中央政治委員會(huì)決議組建廣州國(guó)民政府,規(guī)定國(guó)民政府必須在中國(guó)國(guó)民黨的指導(dǎo)和監(jiān)督下掌管全國(guó)政務(wù),國(guó)民政府是國(guó)民黨的行政和執(zhí)行機(jī)關(guān),“黨國(guó)”由此而來。廣州國(guó)民政府不是對(duì)南京臨時(shí)政府體制的繼承,而是對(duì)孫中山“黨治”理論的實(shí)踐,其在中國(guó)現(xiàn)代政治制度沿革史上具有轉(zhuǎn)折性意義。
1925年7月1日成立的廣州國(guó)民政府,是在原廣州大元帥府的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的,是早在1924年1月國(guó)民黨“一大”上決定建立的新式“黨治”政權(quán)。孫中山逝世后,代大元帥胡漢民于1925年6月27日發(fā)布改組政府令。7月1日,國(guó)民政府宣告成立,同日公布的《國(guó)民政府組織法》,基本體現(xiàn)了新政府的階級(jí)性質(zhì),組織原則等,規(guī)定“國(guó)民政府受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督,掌理全國(guó)政務(wù)”,必須符合國(guó)民黨的基本政綱和每一時(shí)期的具體政策,充分體現(xiàn)了孫中山“以黨治國(guó)”的政治原則。為實(shí)現(xiàn)國(guó)民黨對(duì)政府的指導(dǎo)監(jiān)督,國(guó)民黨中央在決議成立國(guó)民政府的同時(shí)修訂了中央政治委員會(huì)的組織法,規(guī)定了兩項(xiàng)內(nèi)容:一是政治委員會(huì)直屬中央執(zhí)行委員會(huì),以指導(dǎo)國(guó)民革命為基本任務(wù);
二是中央政治委員會(huì)決定施政方針并交國(guó)民政府執(zhí)行,中央政治委員會(huì)與國(guó)民政府的關(guān)系是決策者與實(shí)施者的關(guān)系。
如深町英夫所言,與此前廣州的軍政府,陸海軍大元帥府大本營(yíng)不盡相同的,廣州國(guó)民政府的合法性并非來源于國(guó)會(huì),而是孫中山的政治“遺囑”。為了維護(hù)政府的合法性,孫中山的繼承者不得不更加強(qiáng)調(diào)“黨國(guó)”體制并力求徹底的推行。據(jù)國(guó)民黨廣東省黨部的請(qǐng)求,國(guó)民政府決定:“嗣后對(duì)于任用人員,文職委任以上,武職尉官以上,務(wù)以本黨黨員為準(zhǔn),不必以特種條件限制”。這一規(guī)定,顯然并不滿足于孫中山的“用本黨的主義治國(guó)”,而是朝著“黨員治國(guó)”的方向大步跨進(jìn)的。由于國(guó)民黨確立“黨治”原則為政治體制的核心,并通過各級(jí)黨部的建立以及對(duì)行政權(quán)力的“監(jiān)督”之權(quán)來體現(xiàn)“黨權(quán)”的權(quán)威,黨員又成為政府官員任職的先決條件的規(guī)定,無形中為各階層,團(tuán)體參與政治提供了明顯的導(dǎo)向,也導(dǎo)致了吸收黨員的濫化。由入黨進(jìn)而邁入權(quán)力管理階層的升遷之路,使“黨組織成為連接國(guó)家與社會(huì)的獨(dú)一無二的‘升官’媒介”,由此,“黨國(guó)”的認(rèn)同意識(shí)被不斷強(qiáng)化,合法性也得以日益鞏固。
在中央軍事機(jī)構(gòu)中,以國(guó)民政府軍事委員會(huì)和新組建的國(guó)民革命軍總司令部為最重要。軍事委員會(huì)是國(guó)民政府中設(shè)立的最高軍事行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),實(shí)際上代表著原定設(shè)立的軍事部的職權(quán)。7月5日,國(guó)民政府明確規(guī)定:軍事委員會(huì)“受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督,管理統(tǒng)率國(guó)民政府所轄境內(nèi)海陸軍,航空隊(duì)及一切關(guān)于軍事各機(jī)關(guān)! 國(guó)民革命軍總司令不僅對(duì)國(guó)民政府負(fù)責(zé),也對(duì)國(guó)民黨“在軍事上須完全負(fù)責(zé)”。實(shí)際上它已不全受國(guó)民政府管轄,而是“受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督”,從某種程度上說,它是國(guó)民黨中央控制的最高軍事機(jī)構(gòu)。
這一時(shí)期的許多規(guī)定,都強(qiáng)調(diào)了國(guó)民黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位,但由于戰(zhàn)亂環(huán)境的影響,蔣介石的“武人”出身和個(gè)人野心的膨脹,在加上此時(shí)某些制度規(guī)定的漏洞,以及諸派系之間的紛爭(zhēng)等原因,“黨國(guó)”體制在具體的行政權(quán)力管理上逐漸遠(yuǎn)離了初衷。在1925年7月公布的《中華民國(guó)國(guó)民政府軍事委員會(huì)組織法》規(guī)定,軍事委員會(huì)委員兼任軍事部長(zhǎng)。1926年7月7日公布的《國(guó)民革命軍總司令部組織大綱》明確規(guī)定,國(guó)民革命軍總司令兼任軍事委員會(huì)主席。漸次形成了軍權(quán)高度集中的事實(shí),使廣州國(guó)民政府內(nèi)部迅速形成了一股以軍事實(shí)力為依托,日益破壞廣州國(guó)民政府的“黨國(guó)”體制,并最終導(dǎo)致以軍干政,以軍治黨的新軍閥主義勢(shì)力。這些軍閥之間紛爭(zhēng)不斷,“黨國(guó)”體制面臨的變異,是包括孫中山等一批國(guó)民黨先驅(qū)所沒有想到的。
在地方行政體系方面,1926年11月,廣州國(guó)民政府公布的《修正省政府組織法》規(guī)定:廢除了舊的省,道,縣三級(jí)制,改為省,縣兩級(jí)制,并且將舊的行政長(zhǎng)官獨(dú)任制改為集體領(lǐng)導(dǎo)的委員合議制。根據(jù)“黨治”原則,“省政府于中國(guó)國(guó)民黨指導(dǎo)監(jiān)督下,受國(guó)民政府之命令處理全省政務(wù)!。1926年修正法又將此改為:“省政府于中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督之下,受國(guó)民政府之命令管理全省政務(wù)!碧貏e增加了同級(jí)省黨部對(duì)省政府負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督之責(zé)的規(guī)定。在地方黨政關(guān)系方面,1924年1月國(guó)民黨改組前,在其勢(shì)力控制下的廣東,黨政人事基本上是相通的,此時(shí)黨組織并未掌握實(shí)際行政權(quán)力。改組后,國(guó)民黨自上而下建立起了各級(jí)黨務(wù)組織。廣州國(guó)民政府建立后,國(guó)民黨各級(jí)黨部依法與同級(jí)行政部門并行存在,并對(duì)其具有指導(dǎo)及監(jiān)督之權(quán)。此時(shí),黨權(quán)高于政權(quán)的例證比比皆是。1926年10月,國(guó)民黨中央召開各省區(qū)聯(lián)席會(huì)議,正式通過《省黨部與省政府之關(guān)系議決案》,規(guī)定省級(jí)黨部與政府間關(guān)系大致有如下三種情況:1,省政府在省黨部指導(dǎo)之下;
2,省政府在中央特別政治委員會(huì)及省黨部指導(dǎo)之下;
3,省政府與省黨部合作。前兩者是以黨治政的表現(xiàn),是統(tǒng)屬關(guān)系;
后者則是黨政合作,屬平行關(guān)系。同年,國(guó)民政府公布的《修正省政府組織法》規(guī)定:“省政府于中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo),監(jiān)督之下,受國(guó)民政府之命令,管理全省政務(wù)”。至此,省級(jí)黨部關(guān)系體制被統(tǒng)一明確為省黨部指導(dǎo),監(jiān)督省政府的關(guān)系,亦即黨政統(tǒng)屬關(guān)系。這一時(shí)期的縣級(jí)黨政關(guān)系,未有統(tǒng)一規(guī)定,有的黨強(qiáng)政弱,有的政強(qiáng)黨弱,各地情形參差不一?偟目磥,這個(gè)時(shí)期地方黨政關(guān)系尚處于探索和調(diào)適階段,但國(guó)民黨黨部多數(shù)凌駕于政府之上,黨權(quán)高于政權(quán)。
1926年10月,北伐的國(guó)民革命軍占領(lǐng)了武漢三鎮(zhèn)。12月5日,國(guó)民黨中央黨部及國(guó)民政府正式遷至武漢。隨即,武漢國(guó)民政府重新修訂了政治制度,對(duì)國(guó)民政府和軍事委員會(huì)人事作了重大的調(diào)整,在民國(guó)政治制度史上有重要意義。12月13日,中央聯(lián)席會(huì)議成立,兼具黨,政雙重職能,代行中央政治會(huì)議職權(quán),并代表國(guó)民政府處理內(nèi)政外交等重大事務(wù)。在此過程中,針對(duì)蔣介石軍權(quán)過大的現(xiàn)象,中央黨部還在武漢發(fā)起了“提高黨權(quán)”運(yùn)動(dòng)。1927年3月召開的國(guó)民黨二屆三中全會(huì),鑒于“自北伐軍興,軍事,政治,黨務(wù)之集中個(gè)人,愈使政治之設(shè)施,不能受黨的指導(dǎo),而只受軍事機(jī)關(guān)的支配”的狀況,從而“縱成個(gè)人獨(dú)裁軍事專政之謬誤,妨害中央執(zhí)行委員會(huì)在政治上之威權(quán),形成黨內(nèi)投機(jī)腐化之傾向!睕Q定“將一切政治,軍事,外交,財(cái)政大權(quán)均集中于黨”。全會(huì)決定對(duì)政治制度進(jìn)行重大的修改:重申以全國(guó)代表大會(huì)為國(guó)民黨最高權(quán)力機(jī)關(guān),廢除中央常務(wù)委員會(huì)主席,實(shí)行常務(wù)委員集體領(lǐng)導(dǎo)制度;
修改國(guó)民政府組織法并改組國(guó)民政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全會(huì)還有針對(duì)性地修正了軍事委員會(huì)組織法,置軍事委員會(huì)于國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)之下,確立了“黨管軍事”原則。
這一時(shí)期,由于北伐戰(zhàn)爭(zhēng)展開及政權(quán)擴(kuò)張的需要,軍事成為國(guó)民黨政權(quán)運(yùn)作過程中的重中之重,國(guó)民黨執(zhí)政的內(nèi)在特征不得不以軍事為依托,進(jìn)而突出政治及黨治的合法性。身掌軍權(quán)的蔣介石,正是利用了《國(guó)民革命軍總司令部組織大綱》的規(guī)定,把總司令部置于國(guó)民政府之上,實(shí)現(xiàn)以軍治黨,以軍治政的軍事獨(dú)裁。事實(shí)上的以軍治黨,以軍治政,不可避免地與孫中山苦心經(jīng)營(yíng)的“黨國(guó)”體制相違背,現(xiàn)實(shí)政治也不可避免地推動(dòng)著“黨治”原則的變形。此后,由于國(guó)民黨的執(zhí)政環(huán)境未有明顯改善,通過軍事手段維持政治統(tǒng)治的方式成為國(guó)民黨政治運(yùn)作的常態(tài),“以軍治黨”,“以軍帶政”甚至黨政必須服務(wù)于軍事斗爭(zhēng)的運(yùn)作模式,嚴(yán)重影響到國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。在經(jīng)過廣州,武漢時(shí)期的短暫高漲后,黨權(quán)日漸低落,“黨國(guó)”體制日益空洞化。
三、成熟:南京政府時(shí)期的“黨國(guó)”體制
1927年4月成立的南京政府,是中國(guó)國(guó)民黨從廣東一隅走向全國(guó)執(zhí)政的轉(zhuǎn)折點(diǎn),也是廣州時(shí)期“黨國(guó)”體制向全國(guó)擴(kuò)張的開始。隨后兩年中,國(guó)民黨通過軍事行動(dòng)統(tǒng)一了全國(guó)。按照孫中山的政治理念,全國(guó)形式上的政治統(tǒng)一,標(biāo)志著國(guó)民黨“軍政”時(shí)期的結(jié)束和“訓(xùn)政”時(shí)期的開始,而“以黨治國(guó)”是國(guó)民黨“訓(xùn)政”時(shí)期政治制度的基礎(chǔ)與核心。
根據(jù)國(guó)民政府組織法規(guī)定,國(guó)民政府組織系統(tǒng)為三級(jí)制:第一級(jí)為國(guó)民政府,包括國(guó)民政府委員會(huì),國(guó)民政府主席;
第二級(jí)為五院:行政院,立法院,司法院,考試院,檢察院;
第三級(jí)為五院所屬各部,會(huì)!拔逶褐啤痹从趯O中山的“五權(quán)分立”學(xué)說,是以西方三權(quán)分立體制為基礎(chǔ),結(jié)合中國(guó)古代的考試,監(jiān)察制度而提出的獨(dú)特的政治構(gòu)架——五權(quán)分立。“訓(xùn)政”時(shí)期,國(guó)民黨雖然標(biāo)榜按孫中山的遺愿創(chuàng)建五院制政府,五院彼此獨(dú)立。對(duì)國(guó)民政府和五院的權(quán)力也都作了具體規(guī)定。但在“以黨治國(guó)”的前提下,“中國(guó)國(guó)民黨中央央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議,在決定訓(xùn)政大計(jì)指導(dǎo)政府上,對(duì)中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé);
國(guó)民政府在實(shí)施訓(xùn)政計(jì)劃及方案上,對(duì)中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議負(fù)責(zé)!憋@然,國(guó)民政府是國(guó)民黨政策的代言人和政策的執(zhí)行工具。
孫中山的“黨治”理念是“以本黨的主義治國(guó)”,但這一設(shè)想如果付諸實(shí)踐的話,不可能僅僅是空洞地宣稱將黨建在國(guó)上,沒有黨對(duì)行政體系,社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐級(jí)滲透,黨義就很難真正進(jìn)入社會(huì)與文化的深層,“主義治國(guó)”也便如空中樓閣。由于南京政府時(shí)期“黨國(guó)”體制的合法性,源于孫中山的“黨治”理念,也就必然要合理合法地“黨化”行政管理體制,并嘗試自上而下地展開黨組織的運(yùn)作體系。1928年10月3日,國(guó)民黨第172次中常會(huì)通過的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》,以國(guó)家根本大法的形式,確立了“訓(xùn)政”時(shí)期“以黨治國(guó)”的政治體制。此后,在具體的自上而下的行政體系構(gòu)建中,黨務(wù)組織系統(tǒng)與行政組織系統(tǒng)雙軌并進(jìn),以充分體現(xiàn)“黨治”原則。中央黨部之下依次設(shè)立省黨部,縣黨部,區(qū)黨部,分別與省,縣,區(qū),鄉(xiāng)等級(jí)行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng),終于形成了對(duì)行政權(quán)力的多級(jí)雙重管理體制,也可稱作“黨政雙軌制”,這是中國(guó)近代行政控制體制的重大轉(zhuǎn)變。
然而,此時(shí)的國(guó)民黨統(tǒng)治體系中,出現(xiàn)了蔣介石,胡漢民與汪精衛(wèi)三駕馬車爭(zhēng)雄的局面,三人都自詡是孫中山的“忠實(shí)信徒”和學(xué)生,也都難以忤逆三民主義思想及“黨國(guó)”體制的合法性。在國(guó)民黨內(nèi),胡漢民,汪精衛(wèi)的資歷,威望都遠(yuǎn)在蔣介石之上。作為孫中山的主要政治繼承人,胡漢民也是南京政府最初的負(fù)責(zé)人,也是“黨國(guó)”體制的主要奠基人,胡漢民堅(jiān)持“以黨治國(guó)”的原則,便是以黨的主義治國(guó),“民族先有革命的需要,才有革命的思想,才定革命的主義;
有了革命的主義,才成立革命黨”。胡漢民認(rèn)為,以三民主義為指導(dǎo)思想的國(guó)民黨,是“多數(shù)人照他們所信仰的主義,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
適應(yīng)人群的需要,而自規(guī)律發(fā)展其行動(dòng)有一種組織”,甚至胡漢民提出了“黨外無政,政外無黨”的說法。因此,在訓(xùn)政時(shí)期,只能有國(guó)民黨一黨專政,國(guó)民黨是一切民眾組織,活動(dòng)的中心。在胡漢民一手?jǐn)M定的《訓(xùn)政大綱》里,胡漢民的這些思想得到了充分的體現(xiàn),如國(guó)民黨應(yīng)該訓(xùn)練民眾掌握選舉,罷免,創(chuàng)制,復(fù)決“四權(quán)”,五大治權(quán)則付托國(guó)民政府“總攬而執(zhí)行”,國(guó)民黨中執(zhí)會(huì)中央政治會(huì)議則指導(dǎo)監(jiān)督國(guó)民政府對(duì)重大國(guó)務(wù)的執(zhí)行。
以軍事起家的蔣介石,不能直接與“黨國(guó)”體制的合法性相抗衡,故表面上必須倡行“黨治”,聲稱“我們的政府是由黨產(chǎn)生出來的,黨是政府的一個(gè)靈魂,政府完全要黨來指導(dǎo),要黨員來?yè)碜o(hù),輔助,才能施行我們黨的政綱,發(fā)揮我們的黨的效力”,強(qiáng)調(diào)的也是孫中山的“主義治國(guó)”理念。訓(xùn)政開始時(shí),國(guó)民黨內(nèi)部長(zhǎng)期實(shí)行“合議制”,相互制衡的效能有效地遏制了國(guó)民黨內(nèi)的寡頭統(tǒng)治。但對(duì)于一心要奪取最高權(quán)力,卻在國(guó)民黨內(nèi)地位低微的蔣介石而言,要想真正掌握中央權(quán)力,就只有借軍事力量的增長(zhǎng)以擴(kuò)大個(gè)人在國(guó)家核心權(quán)力層面中的影響。而要做到這一點(diǎn),在具體的地方行政,軍事決策程序中,就必須采取“抑黨抬政”,“抑黨抬軍”的方式,提高軍隊(duì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特地位。通過中原大戰(zhàn),穩(wěn)定國(guó)民黨統(tǒng)治的蔣介石進(jìn)一步鞏固了軍事實(shí)力,借“約法之爭(zhēng)”打擊了與其“黨國(guó)”理念不同的胡漢民等國(guó)民黨元老及各派勢(shì)力。1931年5月5日,在蔣介石力主下,國(guó)民會(huì)議制定并通過了《訓(xùn)政時(shí)期約法》。根據(jù)“約法”規(guī)定,政府的權(quán)力和獨(dú)立性在“以黨治國(guó)”原則下得以擴(kuò)大,胡漢民賴以對(duì)抗蔣介石專權(quán)的“中政會(huì)”,其對(duì)于國(guó)民政府的指導(dǎo)監(jiān)督作用被大大削弱。選舉,罷免,創(chuàng)制,復(fù)決四種政權(quán),都由國(guó)民政府訓(xùn)導(dǎo)之,行政,立法,司法,考試,監(jiān)督五種治權(quán)由國(guó)民政府行使。如此,國(guó)民黨的“黨國(guó)”體制及對(duì)政權(quán)的掌握,便如空中樓閣般的空虛。如此,掌握軍權(quán)的蔣介石,就可以擺脫國(guó)民黨中央“合議制”的約束,以國(guó)民政府主席的身份獨(dú)掌大權(quán)。此外,身為國(guó)民黨高級(jí)官員的蔣介石,卻在各種場(chǎng)合下不斷指責(zé)國(guó)民黨組織渙散,黨員自私自利,不思進(jìn)取,懈怠無能,頗有反對(duì)黨之風(fēng),既可看作蔣介石意在振作國(guó)民黨組織效率與能力的期盼,也可視為蔣介石視黨權(quán)為其個(gè)人專權(quán)障礙的反映。直至1938年4月國(guó)民黨“臨全大會(huì)”上當(dāng)選為國(guó)民黨總裁后,蔣介石才有一種大業(yè)完成,如釋重負(fù)的感覺。此后,以軍權(quán)主導(dǎo)的南京政府時(shí)期的“黨國(guó)”體制,呈現(xiàn)出了與孫中山“以黨治國(guó)”,五權(quán)憲法并力求“還政于民”思想的本質(zhì)區(qū)別,其發(fā)展的走向是專制獨(dú)裁的歧路。
“黨國(guó)”體制在地方層面上的運(yùn)作,顯示出與中央層面截然不同的景象。1928年8月國(guó)民黨二屆五中全會(huì)規(guī)定:“凡各級(jí)黨部對(duì)于同級(jí)政府之舉措有認(rèn)為不合時(shí),得報(bào)告上級(jí)黨部,由上級(jí)黨部請(qǐng)政府依法查辦。各級(jí)政府對(duì)于同級(jí)黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時(shí),亦得報(bào)告上級(jí)政府,轉(zhuǎn)咨其上級(jí)黨部處理”,1929年6月15日,國(guó)民黨三屆二中全會(huì)在《訓(xùn)政時(shí)期黨務(wù)進(jìn)行計(jì)劃案》中,重申了各級(jí)地方黨部與相應(yīng)政府間關(guān)系的原則。這一系列政策法規(guī)顯示,國(guó)民黨在地方實(shí)施的“黨政雙軌制”,是一種近乎于真正的雙軌制,地方黨政機(jī)構(gòu)間是一種互不統(tǒng)屬,平等分開,相互監(jiān)督的關(guān)系。此后出臺(tái)了許多有關(guān)地方黨政關(guān)系的政策,基本上都堅(jiān)持著同一個(gè)原則:國(guó)民黨地方黨部不能直接干預(yù)地方政府的政務(wù),國(guó)民黨中央只有通過中政會(huì)和國(guó)民政府才能向地方政府發(fā)號(hào)施令。反之,地方政府也無權(quán)干預(yù)地方黨部的行動(dòng)。黨政系統(tǒng)如果互有意見,只能逐級(jí)上報(bào)黨務(wù)系統(tǒng)或行政系統(tǒng),再轉(zhuǎn)行政或黨務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行處理。此外,國(guó)民黨黨章還賦予了國(guó)民黨地方監(jiān)察委員會(huì)對(duì)政府的稽核權(quán),也是一種黨對(duì)政府具有監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。
“黨國(guó)”體制在中央與地方層面的不同原則及表現(xiàn),在很大程度上影響著國(guó)民黨的執(zhí)政效率與滲透,控制社會(huì)能力的展現(xiàn)。在中央,不管是黨權(quán)高于政權(quán),軍權(quán)還是相反,不管是胡漢民,汪精衛(wèi)等黨內(nèi)元老掌權(quán)還是蔣介石的軍人干權(quán),畢竟黨政軍間在重大事務(wù)上如“剿共”,建立戰(zhàn)時(shí)體制等問題上沒有較大的利益分歧,政治運(yùn)作尚稱順利。但在省級(jí)以下的地方,黨政相互獨(dú)立,互不干預(yù),互相隸屬的兩個(gè)系統(tǒng),在具體的利益與權(quán)力面前,不可能一個(gè)從事宣傳意識(shí)形態(tài),甘于清貧,而另一個(gè)獨(dú)自運(yùn)用權(quán)力在社會(huì)上“尋租”。于是,本來希望能成為國(guó)民黨穩(wěn)定執(zhí)政基礎(chǔ)的雙輪,卻在實(shí)際運(yùn)作中難以平行運(yùn)行,相互的爭(zhēng)斗只能自亂控制體系。其最終的結(jié)果是無權(quán)力可恃的地方黨部被嚴(yán)重虛化,“黨國(guó)”體制嚴(yán)重空洞化,變成了一塊銹蝕的招牌。
1937年7月,中日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā),戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境導(dǎo)致中國(guó)政治制度迅速轉(zhuǎn)向戰(zhàn)時(shí)體制,黨組織的作用被淡化,“黨國(guó)”體制被進(jìn)一步空洞化。這種體制的調(diào)整,首先是在黨內(nèi)確立了領(lǐng)袖制。1938年3月31日,在武漢召開的國(guó)民黨“臨全大會(huì)”通過的《改進(jìn)黨務(wù)并調(diào)整黨政關(guān)系案》中提出:“中央黨部應(yīng)在制度上明確規(guī)定全黨之領(lǐng)袖,俾此革命集團(tuán)有一穩(wěn)固之重心!辈⒃谛薷牡狞h章中加上“總裁”一章列為第五章,規(guī)定“總裁代行第四章所規(guī)定總理之權(quán)”。大會(huì)選舉蔣介石為總裁?偛眉仁屈h的全國(guó)代表大會(huì)主席,也是中央執(zhí)行委員會(huì)主席。大會(huì)還授權(quán)蔣介石“統(tǒng)一黨政軍之指揮,負(fù)抗戰(zhàn)建國(guó)之大任!敝链,以軍權(quán)起家的蔣介石,終于獲得了黨的領(lǐng)袖地位,正是國(guó)民黨體制中“軍強(qiáng)黨弱”特征的具體表現(xiàn)。
其次,以軍事首領(lǐng)統(tǒng)馭黨和政府。國(guó)民政府的軍事統(tǒng)帥機(jī)關(guān)軍事委員會(huì)曾在1928年11月撤銷。1932年3月,基于“九一八”事變的刺激,國(guó)民黨四屆二中全會(huì)決定恢復(fù)軍事委員會(huì)。國(guó)民黨“中政會(huì)”決定蔣介石為委員長(zhǎng)兼參謀總長(zhǎng)。隨著中日全面戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的迫近,本來是一個(gè)單純軍事機(jī)關(guān)的軍事委員會(huì)職權(quán)逐漸增大,在下屬的軍事參議院,參謀本部,訓(xùn)練總監(jiān)部外,又設(shè)立了國(guó)防經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu),這是軍事委員會(huì)兼管經(jīng)濟(jì)的開始。抗戰(zhàn)爆發(fā)后,國(guó)民黨中央做出決定:由軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)行使陸海空軍最高統(tǒng)帥權(quán),并授權(quán)委員長(zhǎng)對(duì)于黨政統(tǒng)一指揮。并決定設(shè)立戰(zhàn)時(shí)大本營(yíng),后將軍事委員會(huì)加以擴(kuò)充,成為實(shí)際上的戰(zhàn)時(shí)大本營(yíng),其組織和職權(quán)都有擴(kuò)大。1938年調(diào)整后的軍事委員會(huì),下屬機(jī)關(guān)主要有軍令部,軍政部,軍訓(xùn)部,政治部,軍法執(zhí)行總監(jiān)部,軍事參議院,航空委員會(huì),銓敘廳和侍從室等,以后又增設(shè)撫恤委員會(huì),戰(zhàn)地黨政委員會(huì),知青從軍編練總監(jiān)部等。1944年12月,在昆明成立了陸軍總司令部,負(fù)責(zé)對(duì)西南戰(zhàn)區(qū)部隊(duì)的指揮和控制。軍事委員會(huì)是為鞏固國(guó)防,統(tǒng)轄全國(guó)軍民作戰(zhàn)而設(shè)。國(guó)防最高委員會(huì)成立后,軍事委員會(huì)歸屬指揮,并成為它的核心,這一變化同時(shí)也賦予了國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)政治體制軍事化的性質(zhì)。
再次,黨政軍一體化?箲(zhàn)全面爆發(fā)后,國(guó)民黨對(duì)國(guó)防機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改組,以提高戰(zhàn)時(shí)行政效率。1938年8月,設(shè)置國(guó)防最高會(huì)議。1939年1月,國(guó)民黨五屆五中全會(huì)決定改設(shè)“國(guó)防最高委員會(huì)”,“以統(tǒng)一黨政軍之指揮”,國(guó)防最高委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)一人,由國(guó)民黨總裁擔(dān)任,“委員長(zhǎng)對(duì)于黨政軍一切事務(wù),得不以平時(shí)程序,以命令為便宜之措施”。國(guó)防最高委員會(huì)受國(guó)民黨中執(zhí)會(huì)領(lǐng)導(dǎo),只需議定國(guó)家大政方針,無需法律上的職權(quán)。由于國(guó)防最高委員會(huì)代行國(guó)民黨中央政治會(huì)議職權(quán),包括立法原則,施政方針,軍政大計(jì),財(cái)政計(jì)劃,特任特派官吏及政務(wù)官人選,中央執(zhí)委會(huì)交議事項(xiàng)等6項(xiàng)職權(quán),國(guó)防最高委員會(huì)事實(shí)上兼有了對(duì)所有黨,政,軍事務(wù)進(jìn)行決策的權(quán)力。實(shí)際上,國(guó)防最高委員會(huì)更多的是處理軍事與行政的事務(wù),中常會(huì)則主要處理有關(guān)黨務(wù)的問題,并將有關(guān)行政及軍事的決定交予國(guó)防最高委員會(huì)處理。國(guó)防最高委員會(huì)的成立,是國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)政治體制的集中體現(xiàn),它不僅擁有國(guó)家大政方針的決策權(quán),而且擁有實(shí)施決策的直接指揮和監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上,國(guó)防最高委員會(huì)已是凌駕于國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)和國(guó)民政府之上的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),委員長(zhǎng)則為高居一切之上的獨(dú)裁者。
在中央實(shí)行黨政軍一體化的同時(shí),國(guó)民黨也未放松基層黨政軍一體化的進(jìn)程。1938年4月召開的國(guó)民黨“臨全大會(huì)”上,規(guī)定省市及縣一級(jí)的黨政關(guān)系原則分別是:“省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài)”,“縣市采取黨政融化的形態(tài)”?h以下黨部,對(duì)于政府及民眾團(tuán)體不直接發(fā)生指揮與監(jiān)察關(guān)系,但與同級(jí)政府切實(shí)聯(lián)系,推動(dòng)民眾執(zhí)行本黨政策及政府法令;
各級(jí)黨部書記長(zhǎng)以下工作人員,不得干預(yù)各級(jí)政府機(jī)關(guān)人事任免升降;
縣黨部書記長(zhǎng)應(yīng)出席縣政府會(huì)議并兼任縣參議會(huì)秘書,縣政府教育(或社會(huì))科長(zhǎng),軍事科長(zhǎng),應(yīng)由縣黨部提出的在中央訓(xùn)練合格的黨員擔(dān)任。但在實(shí)際運(yùn)行中,黨政融化并非易事,兩者矛盾重重,明爭(zhēng)暗斗,糾紛不斷。沒有實(shí)權(quán)且缺乏政治資源的黨部,在斗爭(zhēng)過程中常處劣勢(shì),黨權(quán)進(jìn)一步弱化。后來,國(guó)民黨中央意識(shí)到地方黨政對(duì)立問題的嚴(yán)重性,采取種種手段進(jìn)行協(xié)調(diào),但效果極微。
在淪陷區(qū)或戰(zhàn)區(qū),地方黨政軍三者間矛盾相當(dāng)突出,非是黨指導(dǎo),監(jiān)督軍政,相反,黨部是政軍指導(dǎo)下的“工作機(jī)”。國(guó)民黨中央對(duì)在戰(zhàn)區(qū)或淪陷區(qū)的黨務(wù)工作的要求,沒有考慮到黨務(wù)體統(tǒng)的活動(dòng)能力,以及黨政軍三者之間的權(quán)限分配,勢(shì)必引起矛盾與沖突。事實(shí)上,地方黨部也根本沒有力量干預(yù)政和軍的活動(dòng)。戰(zhàn)時(shí)軍隊(duì)體系中,還存在著一個(gè)黨軍矛盾的問題。國(guó)民革命軍模仿蘇聯(lián)體制建立的政工制度,“清黨”后面目全非,軍中黨部也是幾度廢設(shè)。軍隊(duì)的政工制度雖經(jīng)過數(shù)次改革,尤其是張治中的強(qiáng)化,使其作用得到一定體現(xiàn),但效率很低,甚至地位也不明確,毫無前途可言,而且黨軍間糾紛不斷。1939年,在軍隊(duì)恢復(fù)黨部后,又存在黨部與政工制度重復(fù)建設(shè)的問題,更加影響到黨部的地位和工作效率。缺乏制度保障的“以黨治軍”原則,實(shí)際上根本無法做到,黨反而逐漸成為軍隊(duì)的附庸,黨務(wù)工作也極難推行。最終,軍隊(duì)中形成了事實(shí)上的“以軍統(tǒng)政”局面。
顯然,戰(zhàn)時(shí)體制下的國(guó)民黨“黨國(guó)”體制完全有別于戰(zhàn)前。戰(zhàn)前,國(guó)民黨與政府的關(guān)系是采取公開,外部控制的形式。即國(guó)民黨有從中央到基層的系統(tǒng),國(guó)民政府亦有相應(yīng)機(jī)構(gòu),兩大系統(tǒng)的縣以上組織均公開存在,國(guó)民黨對(duì)國(guó)民政府各級(jí)機(jī)構(gòu)的控制在法律上的是明確的,如國(guó)民黨中央通過中政會(huì)控制國(guó)民政府五院,省黨部控制并監(jiān)督省政府,縣黨部“指導(dǎo)督促”縣政府,省縣政府應(yīng)將自己施政綱領(lǐng)送至同級(jí)國(guó)民黨黨部審核,如黨部有不同意見時(shí)政府應(yīng)進(jìn)行修改,但實(shí)際運(yùn)作中這種控制卻是逐級(jí)弱化。抗戰(zhàn)期間,為提高軍事,行政的效率,避免黨政軍因體制原因的相互糾纏,1938年3月,國(guó)民黨“臨全大會(huì)”決定了“調(diào)整黨政關(guān)系之原則三項(xiàng):一,中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài);
二,省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài);
三,縣采取黨政融化,即融黨于政的形態(tài)!边@三項(xiàng)原則的特點(diǎn)是,在中央一如既往地實(shí)行公開控制,但愈往下控制方式愈隱蔽,愈弱化,“黨國(guó)”體制的特點(diǎn)愈不明顯。
戰(zhàn)時(shí)“黨治”原則的體現(xiàn),在中央繼續(xù)“以黨統(tǒng)政”,與戰(zhàn)前相同,所不同的是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)政的路徑。戰(zhàn)前“統(tǒng)政”的路徑是通過“中政會(huì)”實(shí)現(xiàn)的,戰(zhàn)時(shí)卻由國(guó)防最高會(huì)議和后來的國(guó)防最高委員會(huì)代行。在省市黨政聯(lián)系形態(tài),也與戰(zhàn)前不同。戰(zhàn)前,省黨部對(duì)省政府實(shí)行外部控制,國(guó)民黨中央曾明確指示其下級(jí)黨部成員不列席省政府的會(huì)議,其意圖是對(duì)省政府的政策與政績(jī)保留批評(píng)權(quán),這種批評(píng)是以省黨部的組織名義提出,比起列席省政府會(huì)議,以與會(huì)人員身分提出更具權(quán)威性。戰(zhàn)時(shí)改為“黨政聯(lián)系形態(tài)”,省政府主席即為省黨部主任委員,全體委員,書記長(zhǎng),由省黨部主任委員與省政府主席輪流擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議主席,聯(lián)席會(huì)議做出的決議按其性質(zhì)分別由省黨部或省政府施行,并將戰(zhàn)前的事后督察變?yōu)槭虑氨O(jiān)督,進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)民黨對(duì)政府的控制。縣以下各級(jí)黨部與政府的關(guān)系取“黨政融化”原則,即“融黨于政”,但不取消國(guó)民黨的基層組織?h黨部以下各級(jí)黨組織機(jī)構(gòu)“對(duì)外秘密”,縣黨部在成立“地方自治籌備委員會(huì)”后才實(shí)行秘密。地方自治籌備委員會(huì)為代行縣參議會(huì)的一個(gè)機(jī)構(gòu),擁有預(yù)算,決算,施政方針及指導(dǎo)權(quán)力。之后,國(guó)民黨還加強(qiáng)了在基層行政及民眾團(tuán)體中的“黨團(tuán)”工作。以黨統(tǒng)政,黨政聯(lián)系,融黨于政,運(yùn)用黨團(tuán)四項(xiàng)方式,成為國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)黨政關(guān)系的基本原則。
總的來說,戰(zhàn)時(shí)政治體制一方面表現(xiàn)為高度集權(quán)。各項(xiàng)變動(dòng)都是為了加強(qiáng)國(guó)民黨對(duì)社會(huì)各方面的監(jiān)控,將一切權(quán)力都集中于中央,最終集中于國(guó)民黨總裁——蔣介石手中,突出“一個(gè)黨”,“一個(gè)領(lǐng)袖”;
同時(shí)也應(yīng)看到“黨國(guó)”體制顯示出了一定的開放性和活力,各地民意機(jī)關(guān)的建立,較過去相比是一個(gè)大的進(jìn)步。
抗戰(zhàn)結(jié)束后,中共等各種政治力量的強(qiáng)大以及外部因素,有力地推動(dòng)著國(guó)民黨主導(dǎo)的“黨國(guó)”體制的變革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
政治協(xié)商會(huì)議召開,“制憲國(guó)大”,“行憲國(guó)大”的舉行,《中華民國(guó)憲法》的頒布,政府的改組等。但作為統(tǒng)治集團(tuán)的國(guó)民黨,缺少一種從“黨國(guó)”體制走向“還政于民”的誠(chéng)意與理念,不可能與其他政治力量分享政權(quán),在孫中山作為手段的“黨國(guó)”體制運(yùn)作中,他們漸漸習(xí)慣于獨(dú)有政治資源并視之為執(zhí)政的終極目標(biāo)。這自然引發(fā)了諸種政治勢(shì)力的反對(duì),戰(zhàn)痕累累的中國(guó)被迫再次走入戰(zhàn)火硝煙,“黨國(guó)”體制由此終于崩潰。
結(jié)語(yǔ)
民國(guó)初創(chuàng),標(biāo)志著中國(guó)政治體制從傳統(tǒng)皇權(quán)向近代代議制的根本性轉(zhuǎn)折,政治合法性也由“君權(quán)神授”向人民“付托”相應(yīng)轉(zhuǎn)變。然而,源于西方的政黨政治和代議體制,必須以獲得民眾的政治認(rèn)同為前提。正是由于當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)與文化中缺乏這種認(rèn)同意識(shí),代議制短時(shí)間內(nèi)無法獲得足夠的政治認(rèn)同而被視為敝履。顯然,培植對(duì)代議制的共同意識(shí)形態(tài),成為政治家尋求合法性的必然。孫中山幾經(jīng)挫折后形成的“黨治”理念,是基于西方政黨政治理念及蘇俄“黨國(guó)”體制的影響而確立的,它以“三民主義”和“五權(quán)憲法”為核心,以“主義治國(guó)”為理念,以“黨國(guó)”體制為模式,以“黨政雙軌制”為基本形態(tài),以“還政于民”為根本目的。由于迅速構(gòu)建全民意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的需要,國(guó)民黨強(qiáng)調(diào)了“黨治”原則,推行黨組織自上而下向社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐級(jí)滲透。
廣州國(guó)民政府創(chuàng)設(shè)的“黨國(guó)”體制,是孫中山“黨治”理論實(shí)踐的載體,一個(gè)基本特點(diǎn)是黨權(quán)高于政權(quán),黨成為國(guó)家與社會(huì)間的聯(lián)系紐帶,“黨政雙軌制”初具規(guī)模且在地方實(shí)踐中頗有特色。這一時(shí)期,對(duì)國(guó)民黨中央和地方的具體組織原則,以及黨政關(guān)系都有明確的規(guī)定,幾乎所有的決議案,都會(huì)強(qiáng)調(diào)國(guó)民黨的指導(dǎo)監(jiān)督,“以黨治國(guó)”得到很好的體現(xiàn)。
進(jìn)入國(guó)民黨全國(guó)執(zhí)政的南京政府時(shí)期后,“訓(xùn)政”被提上了政治日程,“以黨治國(guó)”的原則也漸被民眾認(rèn)同。在中央嚴(yán)格奉行黨指導(dǎo)政府的原則,充分體現(xiàn)國(guó)民黨的領(lǐng)導(dǎo)地位;
在地方實(shí)行黨政分開,黨的系統(tǒng)和地方政府一反以前的主從地位,成為平行,互不統(tǒng)屬的關(guān)系,無權(quán)的黨權(quán)在實(shí)踐中漸被弱化,“黨國(guó)”體制的特征日益模糊。抗戰(zhàn)時(shí)期,“黨國(guó)”體制在實(shí)踐中轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)時(shí)體制”,以國(guó)防最高委員會(huì)統(tǒng)攝黨政軍大權(quán)于一體,蔣介石借機(jī)實(shí)現(xiàn)了個(gè)人獨(dú)裁,地方黨政軍關(guān)系出現(xiàn)了明顯的“軍強(qiáng)黨弱”,“政強(qiáng)黨弱”的跡象,由此造成了國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的空洞化。
1948年時(shí)出任中央大學(xué)教授的吳世昌,曾對(duì)國(guó)民黨體制有一個(gè)如下的評(píng)價(jià):“國(guó)民黨之一黨專政,無疑是模仿蘇聯(lián)的。不過國(guó)民黨政綱規(guī)定訓(xùn)政以后有憲政,不像蘇聯(lián)的長(zhǎng)期一黨專政,是仍以民主政體為目的,訓(xùn)政不過是一段過程。但不幸這段過程太長(zhǎng),甜頭太多,竟使它還沒有走到目的地,便腐化起來!贝_如斯言,國(guó)民黨主導(dǎo)的“黨國(guó)”體制,在理念及實(shí)踐層面上都存在著先天性的困境,孫中山的“黨治”原則中“以本黨的主義治國(guó)”,在政治體制由傳統(tǒng)向近代體制邁進(jìn)的中國(guó),不可能完成停留在意識(shí)形態(tài)的宣傳教育上,而“黨員治國(guó)”的利益誘惑不可避免地形成了黨員“濫化”現(xiàn)象;
“黨政雙軌制”在實(shí)踐中也不可避免地形成了黨政兩條系統(tǒng)的利益紛爭(zhēng),大大增加了行政成本,降低了行政效率,激化了雙方的矛盾,最為關(guān)鍵的是,“黨國(guó)”體制對(duì)政治資源及物質(zhì)利益的過度把持,必須會(huì)造就占據(jù)要津的既得利益集團(tuán),從而形成了體制改革尾大不掉的最大障礙,在漸漸淡忘“還政于民”的終極目標(biāo)的同時(shí)成為政治腐化與社會(huì)動(dòng)蕩的根源。
注釋:略。
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