2005年8月25日至31日，卡特里娜颶風登陸美國西岸，先后影響了佛羅里達州及墨西哥灣沿海地區(qū)，并對新奧爾良市造成了嚴重的破壞。新奧爾良市防洪堤決口，市內80％的地區(qū)被水淹沒，1200多人死亡，全部經濟損失超過1000億美元，是美國歷史上最嚴重的一次自然災害。更為糟糕的是，政府的救援人員和救援物資遲遲不能到位，10萬人被困避難所，沒水、沒電、沒食物；
新奧爾良市內社會秩序完全破壞，暴徒沖上街頭，搶劫、放火、殺人。

一場天災進而又演變?yōu)橐粓鋈说�。颶風過后，政府部門、新聞媒體和研究機構紛紛對這一事件進行反思，相關研究陸續(xù)出版。本文旨在通過對卡特里娜颶風相關研究的初步整理，幫助讀者全面了解颶風過后各方研究的重點和進展，以此啟發(fā)更為深入的研究與分析。

　　政府方面，從當年9月起，一系列關于卡特里娜颶風的聽證會就在華盛頓參、眾兩院陸續(xù)召開，截止到目前，先后有近100本聽證會的報告公開出版，其內容涉及颶風過后犯罪率上升的問題[1]、颶風救援中各方責任的問題[2]以及國防部如何應對颶風災害的問題[3]等。美國政府責任辦公室（Government Accountability Office）也先后向國會提交了多份報告，包括醫(yī)療衛(wèi)生用品的分配與使用[4]、墨西哥灣沿岸地區(qū)的環(huán)境保護政策[5]以及聯(lián)邦政府支持項目[6]等。在所有的政府報告中，最受人們關注的是2006年初美國國會眾議院特別調查委員會公布的調查報告《主動失敗》[7]和美國白宮發(fā)表的調查報告《聯(lián)邦政府對卡特里娜颶風的響應：吸取的教訓》[8]。前者認為“在每個層面上，個人、集體、慈善組織和政府，都沒有經受住卡特里娜颶風的挑戰(zhàn)”，其中政府機構的表現(xiàn)受到了強烈的抨擊，報告認為從總體上聯(lián)邦政府對颶風的反應是“不負責任、混亂無序和組織癱瘓”的，尤其是國土安全部聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）官員缺乏訓練和經驗，使受災地區(qū)的災情雪上加霜。報告總結到卡特里娜颶風“是一場國家失敗，它丟棄了最神圣的向國民提供公共福利的職責”。報告肯定了慈善組織在救災中的作用，但也指出這些組織尤其是美國紅十會面臨著宗旨限制、物資不足、組織無序等挑戰(zhàn)。白宮發(fā)表的調查報告認為缺乏計劃、組織和領導不力以及FEMA管理人員經驗不足等是導致聯(lián)邦政府在颶風期間救援失誤的主要原因。報告總結了政府在颶風救援中獲得的17條教訓，涉及軍隊能力、搜救、公共安全、公共衛(wèi)生、通訊、NGO等多個方面，并針對這些教訓提出了125個改進政府應急反應能力的特別建議，以及兩項急迫的改革任務：一是建立一個制度化的、綜合性的國家應急準備體系；
二是促進一種全新的、充滿生機的應急準備文化的形成。

　　媒體方面，除了在電視、廣播、報紙、雜志、互聯(lián)網上鋪天蓋地的及時性報道外，很多新聞記者還將現(xiàn)場獲取的一手材料編輯出版，形成了大量關于卡特里娜颶風的圖片集[9]或紀實報道[10]，一些颶風的親歷者也將自己的經歷敘述出版[11]，這些紀實性的材料真實地再現(xiàn)了颶風期間或颶風前后城市的變化以及人們的生活狀態(tài)。此外，一些有影響力的雜志紛紛推出了卡特里娜颶風的特輯，其中包括時代雜志出版的《卡特里娜颶風：改變美國的風暴》[12]等。

　　研究方面，從卡特里娜颶風救援中反映出的社會公平，尤其是種族（race）、階級（class）等敏感的社會問題引起了大量學者的關注。在新奧爾良市44.5萬的人口中，黑人所占比重超過67%，低于貧困線的人口達到28%，約20%的人沒有車，而這其中大部分是非洲裔美國人。因而當颶風來襲時，有錢的白人基本已經撤離，留守的大部分是貧窮的黑人，他們要么沒有車無法撤離，要么想保住僅有的財產——房子。結果，颶風將種族、階級等社會問題暴露無疑。有十位黑人學者共同撰文《颶風過后》[13]來探討美國的種族問題，他們中既有學者將問題完全歸咎于種族主義，也有學者認為非洲裔美國人自身也有責任，還有學者將矛頭指向奴隸制的遺留問題，雖然沒有結論但引發(fā)了人們的思考。然而大多數(shù)研究的基調都將災難的根源直指種族主義，例如《尋找高地》[14]就試圖證明是種族的偏見影響了政府、企業(yè)和私人機構對黑人社區(qū)的救援，從而將自然災害演變?yōu)槿藶榈臑碾y；
《暴風仍在繼續(xù)》[15]揭示了在災后重建的過程中，不公平的待遇依然存在；
《謊言之下》[16]認為“貧窮的、弱勢的、非白人的生命是不被美國政府重視的”。而《沒有這樣的自然災害》[17]和《天空在哭泣》[18]等書也旗幟鮮明地將導致災難的原因歸咎于種族和階級。此外，還有一些著作嘗試從犯罪、教育、種族、歷史、正義、媒體等多重視角切入并進行分析，《卡特里娜的社會學》[19]和《透過卡特里娜》[20]這兩本合集就探討了社會正義的作用、歷史上種族主義的淵源、媒體的報道、政府的反應、社會資本在災后重建中的作用等在卡特里娜颶風中所反映出的重要的社會學議題，雖然沒有得出一致的結論，但有助于更為全面地理解卡特里娜颶風的社會影響。哈佛非洲裔美國人公共政策雜志也推出了一期�？痆21]來探討卡特里娜颶風中的社會政策問題。

　　政府在颶風中的表現(xiàn)也是學者們關注和批評的焦點，主要集中在政府救災過程中所表現(xiàn)出的管理不善和缺乏領導，更具體地說是針對政府對新奧爾良市救援的反應遲緩。在救災72小時的黃金時間內，新奧爾良市幾乎孤立無援。由于警力嚴重不足，救災更多地依靠國民警衛(wèi)隊，但國民警衛(wèi)隊在48小時后才有40輛坦克進入新奧爾良市，并且由于缺乏指揮，并沒有立即投入救災行動中。因而在颶風過后的前三天，只有警察局、消防局同少數(shù)市民在新奧爾良市內展開營救工作�！稙碾y的政治學》[22]從技術的層面指出新奧爾良在應對颶風方面是事先有預案的，很多聯(lián)邦機構（例如FEMA, OEP, LOEP, NHC, MCI和 ESF）也是事先有計劃的，但問題在于這些計劃是相互抵觸，并且缺乏靈活性，因而最終在面對颶風時“大政府變成了大官僚”�！斗亲匀粸暮Α穂23]從價值觀的層面批評布什政府忽視了受災民眾的需求，并指出這種忽視并非始于對卡特里娜颶風的反應，颶風只是將其結果公之于眾，顯示了在當代美國種族和階級是如何決定人們的生死�！侗╋L氣候》[24]更是直指政府這種行為是對美國個人自由和民主制度的威脅，經濟的發(fā)展已經使人們在一定程度上摒棄了人類生命是神圣不可侵犯的信條，并且使一些群體凌駕與另一些群體之上，一種新型的專制主義正在美國蔓延。

　　當人們都在質疑政府作用的同時，NGO的在颶風中的表現(xiàn)得到了較為廣泛的肯定。美國紅十字會、救世軍、天主教慈善會、聯(lián)合會等民間組織都參與到了救援之中（參見附錄1）。這些組織共向私人募集了42億美元，其中僅美國紅十字會一家就募集了21億美元[25]。此外，大量的草根組織活躍在救災一線，在艱苦的條件下，它們幫助居民撤離，并直接向受災民眾提供各類服務，從提供食物、衣物、住宿、社區(qū)重建等常規(guī)性的服務到幫助艾滋病患者和感染者返回新奧爾良地區(qū)、幫助受颶風影響的藝術家和音樂家、幫助受災地區(qū)的殘疾兒童等特殊服務[26]。根據(jù)國家慈善數(shù)據(jù)中心（National Center for Charitable Statistics）的統(tǒng)計顯示，從1996年到2006年路易斯安納州的慈善組織數(shù)量增加了將近一倍，從6377家增長到11485家，同期基金會的數(shù)量增長了81%，從579家增長到1050家[27]。《災難的政治學》[28]在總結卡特里納颶風的經驗時指出有四個團體在颶風中表現(xiàn)出色，分別是：個人志愿者、軍隊人員、企業(yè)雇員和有宗教背景的組織（faith-based organization or religion organization）的志愿者，并且認為有宗教背景的組織在災后重建過程中可以起到領導作用�！吨С趾谌酥亟ㄐ聤W爾良和墨西哥灣沿岸的信》[29]中民權活動家曼恩也鼓勵黑人團結起來重建家園，并探討了具體的行動策略和技巧。

　　總體而言，颶風對于美國既是一場災難，也是一次預警。9·11事件發(fā)生之后，美國將太多的精力投入到了應對外部恐怖主義的斗爭中，而國內的貧困、種族等大量社會問題被掩蓋；
基礎的防御工程由于軍費開支的激增而得不到應有的資金予以及時修繕；
一些非軍事的部門（如FEMA）更是由于得不到應有的重視而被降級。颶風將這些問題暴露無疑，它提示聯(lián)邦政府的施政重心要有所回歸，迅速通過各項有效的政策措施幫助災后重建[30]，增強政府在危機應對方面的能力[31]，使政府在災難面前更為有效[32]。

　　另一方面，雖然NGO在颶風救援中反映迅速并且表現(xiàn)出色，但仍然存在改進的空間。從宏觀上講，政府與NGO之間缺乏有效的合作機制。在應對災難的國家反應計劃（Nation Response Plan）中，美國紅十字會是被納入該計劃進行聯(lián)合行動的主要民間組織，但其他民間組織普遍缺乏與國家救援行動之間的有效的溝通和協(xié)調機制。因而，白宮發(fā)表的調研報告就指出“美國聯(lián)邦政府應該更好地將志愿者和非政府組織的貢獻納入更廣泛的國家救援中。這種整合在此類事件發(fā)生之前，在州和地方層面能夠更好地實現(xiàn)。特別是，州和地方政府在規(guī)劃制定過程中必須讓非政府組織參與，認可它們的成員，并為它們參與聯(lián)合行動提供必要的資源支持�！盵33]從微觀上講，民間組織在參與救災的過程中需要謹記以下四點：一是發(fā)揮組織專長，不同的組織擅長的領域不同，在救災中組織需要發(fā)揮各自所長，進行優(yōu)勢互補，而不是摒棄自身優(yōu)勢，從事相同工作；
二是做好最壞打算，在行動之前不僅需要考慮最有可能面臨的情況，也要考慮到最壞的情況，盡可能地考慮周全，減少不必要的損失；
三是保持靈活應變，不同的災害所面臨的情況不同，民間組織要盡可能保持其靈活性，以應對不同的環(huán)境變化；
四是摒棄差異通力合作，面對災害任何一個組織都無法獨立應對，此時就需要組織之間加強溝通，尋求共識，通力合作。[34]

　　卡特里娜颶風已經過去，人們都希望能夠從這場災難中汲取經驗和教訓，在人類面臨下一場災難時，無論是政府還是民間組織都能夠更有效地行動，使災害的損失降低，更多的生命得以延續(xù)。

　　附錄：主要NGO在卡特里娜颶風中的表現(xiàn)[35]

　　美國紅十字會

　　在國家反應計劃（National Response Plan）下，紅十字會是負責緊急支援職能（Emergency Support Function）（包括大眾救援、緊急援助、住房和人道主義服務（ESF #6））的主要機構。作為國家反應計劃下唯一一家非政府組織的領導機構，美國紅十字會在幫助受災民眾提供食物和住所方面起著至關重要的作用。在卡特里娜颶風中，美國紅十字會給120萬家庭提供了經濟援助，涉及超過370萬的受災民眾。根據(jù)美國紅十會2006年1月9日的報告，自從颶風登陸后，美國紅十字會在27個州和哥倫比亞地區(qū)的近1100個避難所為受災民眾提供了342萬個住宿點。與南部浸信會（Southern Baptist Convention）一起為受災民眾提供了5200萬份食物

　　救世軍(Salvation Army)

　　救世軍在美國參與各類自然災害的救援已有超過百年的歷史。它在救災中的特長是：在災害發(fā)生后及時響應并為受災民眾提供食物；
收容受災民眾并提供心理治療；
最后持續(xù)地提供社會服務以幫助受災民眾回歸正常的生產生活。

　　在卡特里娜颶風前期，救世軍做了以下準備：一是準備了72個每天能提供5千份食物的流動食堂和2個每天能提供2萬份食物的流動廚房，計劃分配到FEMA認為受災最嚴重的地方以及其他需要的地方；
二是動員了200名干事、工作人員和志愿者來運作這些流動廚房；
三是準備提供便攜式的淋浴設施、由卡車改裝的一站式服務店（也叫comfort stations）和供官員指揮應急措施的應急指揮中心。

　　颶風過后，救世軍數(shù)小時內就在New Orleans、Biloxi、Gulfport、Mobile和其他受災地區(qū)提供了大量的食物供給，總計調動了178個流動食堂和11個流動廚房，為受災民眾提供了超過500萬份食物和700萬份三明治、小吃。雖然提供住宿不是救世軍的主要活動領域，但在高峰時期，救世軍提供了225 個住宿點容納了超過31000人。

　　天主教慈善會(Catholic Charities)

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　　美國天主教慈善會主要為有需要的人提供社會服務，而不考慮其宗教、社會、經濟背景。截至2006年1月6日，美國天主教慈善會共向60多個地方天主教慈善會和其他為海灣地區(qū)受災家庭提供服務的天主教組織提供了超過5600萬美金的援助，平均每個組織獲得的資金從6千美金到2500萬美金不等。美國天主教慈善會共募集了13700萬美金。在全國，超過80個地方天主教慈善會為颶風的受災民眾提供服務。救災服務包括：為受災民眾提供食物、經濟援助、衣服、住宿、天然氣和零售店的消費卡以及生活用品；
幫助提供醫(yī)療和藥品；
提供清理幫助、與FEMA和其他組織一起幫助受災民眾；
并提供危機咨詢、個案管理、交通、就業(yè)安置和短期或長期的住房。

　　聯(lián)合會（United Way）

　　美國聯(lián)合會是美國約1350個社區(qū)層面的聯(lián)合會組織的領導機構，但每一個組織都是獨立的并由當?shù)刂驹刚吖芾�。截�?005年12月15日，美國聯(lián)合會共募集了450萬美元用于颶風的救援。聯(lián)合會主要從事墨西哥灣沿岸社會服務組織的能力建設。很多位于墨西哥沿岸的人道主義救援組織的設施都在颶風中遭到重創(chuàng)，嚴重影響了他們提供服務的能力。受災地區(qū)的聯(lián)合會就與合作機構共同努力確保緊急救援、食物、衣服、住宿和交通等服務都能達到需要的組織。

　　國家災難行動志愿組織（National Voluntary Organizations Active in Disaster）

　　國家災難行動志愿組織是一個全國性的聯(lián)盟組織，由大約40個在災后提供服務的慈善組織組成。作為國家反應計劃下大眾救援、緊急援助、住房和人道主義服務（ESF #6）的指定機構，國家災難行動志愿組織負責與它的會員組織共享關于受災程度、需求確認和采取行動的信息。美國災難行動志愿組織負責協(xié)調其他救災志愿組織的救援計劃。其會員組織通過共享信息和資源能為受災地區(qū)提供更有效的服務。這種合作方式在眾多組織共同合作面對突發(fā)事件時被證明是很有效的。

　　在對卡特里娜颶風的緊急救援中，國家災難行動志愿組織每天組織與FEMA、其他聯(lián)邦政府代表和它在墨西哥灣沿岸地區(qū)實施援助的會員組織之間的電話會議。此外它還邀請非會員但同樣從事災后救援的慈善組織參與電話會議，因而有時會有超過40個組織同時參與。在這些電話會議中，聯(lián)邦政府和慈善組織能夠就服務供給、需求確認以及組織救援能力等主題提供信息并解決問題。

　　注釋：

　　*鄭琦，清華大學公共管理學院NGO研究所博士研究生，美國哈佛大學肯尼迪政府學院阿什中心（Ash Institute）亞洲項目訪問學者。電子信箱：zheng-q05@mails.tsinghua.edu.cn 。

　　[1] 例如：United States. Congress. Senate. Committee on the Judiciary. Rising violent crime in the aftermath of Hurricane Katrina : hearing before the Committee on the Judiciary, United States Senate, One Hundred Tenth Congress, first session, June 20, 2007. Washington : U.S. G.P.O., 2008.

　　[2] 例如：United States. Congress. Senate. Committee on Environment and Public Works. The second in a series of two hearings to discuss the response to Hurricane Katrina : hearing before the Committee on Environment and Public Works, United States Senate, One Hundred Ninth Congress, first session, November 2, 2005. Washington : U.S. G.P.O.,2008.

　　[3] 例如：United States. Congress. House. Committee on Armed Services. Subcommittee on Terrorism, Unconventional. Applying lessons learned from Hurricane Katrina : how the Department of Defense is preparing for the upcoming hurricane season : hearing before the Terrorism, Unconventional Threats and Capabilities Subcommittee of the Committee on Armed Services, House of Representatives, One Hundred Ninth Congress, second session, hearing held, May 25, 2006. Washington : U.S. G.P.O.,2008.

　　[4] 參見：United States. Government Accountability Office. Hurricane Katrina: allocation and use of $2 billion for Medicaid and other health care needs: report to congressional committees. Washington, D.C.: U.S. Govt. Accountability Office, 2007.

　　[5] 參見：United States. Government Accountability Office. Hurricane Katrina: EPA’s current and future environmental protection efforts could be enhanced by addressing issues and challenges faced on the Gulf Coast. : report to congressional committees. Washington, D.C.: U.S. Govt. Accountability Office, 2007.

　　[6] 參見：United States. Government Accountability Office. Hurricane Katrina: federal actions could enhance preparedness of certain state-administered federal support programs: report to congressional committees. Washington, D.C.: U.S. Govt. Accountability Office, 2007.

　　[7] United States. Congress. House. Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. A failure of initiative : final report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. Washington : U.S. G.P.O., 2006. http://purl.access.gpo.gov/GPO/LPS68393.

　　[8] The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned, Feb. 2006. http://www.whitehouse.gov/reports/katrina-lessons-learned/

　　[9] 例如：David G. Spielman. Katrinaville chronicles: images and observations from a New Orleans photographer. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 2007; Robert Polidori. After the flood, Göttingen : Steidl, 2006; Larry Towell. In the wake of Katrina. London : Boot, 2006等。

　　[10] 例如：Joshua Clark. Heart like water: surviving Katrina and life in its disaster zone. New York: Free Press, 2007; Neal Thompson. Hurricane season: a coach, his team, and their triumph in the time of Katrina. New York: Free Press, 2007; Michael Tisserand. Sugarcane Academy: how a New Orleans teacher and his storm-struck students created a school to remember. Orlando: Harcourt, 2007; Ken Wells. The good pirates of the forgotten bayous: fighting to save a way of life in the wake of Hurricane Katrina. New Haven : Yale University Press, 2008等。

　　[11] 例如：Phyllis Montana-Leblanc. Not just the levees broke: my story during and after Hurricane Katrina. New York, NY : Atria Books, 2008等。

　　[12] The editors of Time. Hurricane Katrina: the storm that changed America. New York: Time Books, 2005.

　　[13] David Dante Troutt(ed.). After the storm: Black intellectuals explore the meaning of Hurricane Katrina, New York: New Press, 2006.

　　[14] Manning Marable and Kristen Clarke(ed.) Seeking higher ground : the Hurricane Katrina crisis, race, and public policy reader. New York: Palgrave Macmillan, 2008.

　　[15] William P. Quiqley. Storms Still Raging: Katrina, New Orleans and Social Justice.(點擊此處閱讀下一頁)

　　 BookSurge Publishing,2008

　　[16] The South End Press Collective(ed.). What lies beneath: Katrina, race, and the state of the nation. Cambridge, MA: South End Press, 2007.

　　[17] Chester Hartman and Gregory D. Squires (ed.) There is no such thing as a natural disaster : race, class, and Hurricane Katrina. New York: Routledge, 2006.

　　[18] Cheryl A. Kirk-Duggan(ed.). The sky is crying: race, class, and natural disaster. Nashville: Abingdon Press, 2006.

　　[19] David L. Brunsma, David Overfelt and J. Steven Picou(ed.) The sociology of Katrina : perspectives on a modern catastrophe. Lanham, Md.: Rowman & Littlefield Publishers, 2007.

　　[20] Kristin A. Bates, Richelle S. Swan. Through the eye of Katrina: social justice in the United States. Durham, N.C.: Carolina Academic Press, 2007.

　　[21] Harvard Journal of African American Public Policy. Volume Ⅻ, summer 2006.

　　[22] Marvin Olasky. The Politics of Disaster: Katrina, Big Government, and a New Strategy for Future Crisis. Nashville, Tennessee: Thomas Nelson, 2006.

　　[23] Betsy Reed(ed.). Unnatural disaster: the Nation on Hurricane Katrina. New York: Nation Books, 2006.

　　[24] Henry A. Giroux. Stormy weather: Katrina and the politics of disposability. Boulder, Colo.: Paradigm Publishers, 2006.

　　[25] Jeff Diamant. Of the private donations, half went to Red Cross. Star-Ledger, 2006-08-29, http://www.charitynavigator.org/index.cfm/bay/content.view/cpid/486.htm

　　[26] 參見：Grassroots/Low-income/People of Color-led Hurricane Katrina Relief, http://katrina.mayfirst.org/

　　[27] National center for charitable statistics: http://nccs.urban.org/

　　[28] Marvin Olasky. The Politics of Disaster: Katrina, Big Government, and a New Strategy for Future Crisis. Nashville, Tennessee: Thomas Nelson, 2006. P49

　　[29] Eric Mann. Letter in support of a Black reconstruction in New Orleans and the Gulf Coast. Los Angeles: Frontlines Press, 2006.

　　[30] 參見：Harry W. Richardson, Peter Gordon & James E., II Moore (ed.). Natural Disaster Analysis After Hurricane Katrina: Risk Assessment, Economic Impacts and Social Implications, Edward Elgar Pub, 2008

　　[31] 參見：Howitt, Arnold, and Herman B. Leonard. Beyond Katrina: Improving Disaster Response Capabilities (two-part series). Crisis/Response Journal 2.3, June 2006 & 2.4, September 2006; Howitt, Arnold, and Herman B. Leonard. Katrina and the Core Challenges of Disaster Response. The Fletcher Forum of World Affairs 30.1 ,Winter 2006: pp.215-221; Howitt, Arnold, and Herman B. Leonard. Beyond Katrina: Improving Disaster Response Capabilities. Working Papers, Center for Public Leadership, 2006

　　[32] 參見：Ed. Ronald J. Daniels, Donald F. Kettl, and Howard Kunreuther(ed.). On Risk and Disaster: Lessons from Hurricane Katrina. University of Pennsylvania Press, 2006; Leonard, Herman B., and Arnold Howitt. Katrina as Prelude: Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the United States--Testimony to U.S. Senate Committee, March 8, 2006. Journal of Homeland Security and Emergency Management 3.2, June 2006

　　[33] The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned, Feb. 2006, http://www.whitehouse.gov/reports/katrina-lessons-learned/chapter5.html

　　[34] Trent Stamp. Charities deserve a break -- if they apply lessons, August 27, 2006 http://seattlepi.nwsource.com/opinion/282624_katrinacharity27.html

　　[35] United States. Congress. House. Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. A failure of initiative : final report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina. Washington : U.S. G.P.O., 2006.pp.343-354

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