“十二五”規(guī)劃前期研究工作已經啟動。每次制定五年規(guī)劃都遇到目標量化問題，而量化過程中遇到的基本問題是確定標準和基礎數(shù)據采集，這幾乎成為所有主體規(guī)劃和單項規(guī)劃中的瓶頸�！笆�二五”規(guī)劃要著力解決這個技術性問題，這是貫徹落實科學發(fā)展觀的內在要求。統(tǒng)一的標準和準確的數(shù)據也有利于迅速查找問題，提出可行的對策，確保決策的科學性。

　　基本公共服務均等化是“十一五”規(guī)劃的亮點�！笆�二五”時期繼續(xù)推進基本公共服務均等化既是貫徹落實科學發(fā)展觀的內在要求，也是推進以民生為重點的社會建設的基礎性工作。為有效推進基本公共服務均等化，需要研究制定各類基本公共服務的建設標準、設施標準、人員配備標準、財力匹配標準；
需要建立與這些標準相對應的數(shù)據采集系統(tǒng)；
還需要建立與這些數(shù)據采集系統(tǒng)相關的績效評估體系，從而使“十二五”規(guī)劃達到一個新的水平。

　　一、基本公共服務均等化實施過程中存在的技術問題

　�。ㄒ唬┴泿艠藴逝c實物標準缺乏統(tǒng)一。從對黑龍江省調查的情況看，目前在社會救助和社會福利領域實施的救助標準是貨幣標準，而各地居民收入、生活成本、生活環(huán)境差異巨大，貨幣標準還沒有把這些體現(xiàn)出來。如黑龍江地處高寒地區(qū)，冬季時間長，設施建設需要防寒，墻的厚度要求60公分（南方為30公分），居民房屋建造標準高于其他地區(qū)，同樣的貨幣補貼或補助，在黑龍江地區(qū)只能建設比南方地區(qū)少得多的同類設施，費用比南方同類設施多得多。

　�。ǘ�）一些標準比較模糊。以老年養(yǎng)老設施標準為例，民政部“十五”規(guī)劃標準要求全國百名老人平均擁有養(yǎng)老床位為1張，“十一五”規(guī)劃要求達到1.2張。2004年，《全國文明城市測評體系（試行）》的“安居樂業(yè)的生活環(huán)境”項目對直轄市每百名老年人口擁有社會福利床位數(shù)提出三個指標要求：1.7張、大于1.7張、大于2張，以1.7張為標準，2張為優(yōu)。這些都不利于精確計算和測量。

　�。ㄈ�）規(guī)劃缺乏基礎數(shù)據支持。以社區(qū)服務體系規(guī)劃為例，從“十一五”時期開始，這類規(guī)劃不僅缺乏社區(qū)服務設施、設備、人員的國家標準，而且也沒有全國各地社區(qū)服務設施、設備、人員情況的基礎數(shù)據，很難對實現(xiàn)目標精確界定，也很難把各類實施措施具體化。

　�。ㄋ模�標準制定滯后于現(xiàn)實發(fā)展。一是我國制定社會福利和社會救助的標準在程序上是：研究一制定一審批一實施。這個過程大致需要2至3年，所以新制定的標準往往會與現(xiàn)實經濟社會發(fā)展水平有2至3年的差距。二是隨著經濟社會的發(fā)展，當前許多規(guī)劃依據的基礎條件已經發(fā)生了根本變化，現(xiàn)有的指標體系和數(shù)據系統(tǒng)很難反映實際情況，各類標準也不能滿足人民群眾的新要求、新期待。三是現(xiàn)行統(tǒng)計指標體系更多反映的是過去的注重經濟發(fā)展的理念，還沒有完全把以人為本和科學發(fā)展的理念很好地納入進來。

　　二、基本公共服務均等化標準建設的國際經驗

　　世界上許多國家（如加拿大聯(lián)邦等）幾十年來實施均等化戰(zhàn)略的經驗表明，標準是均等化的核心參數(shù)。其做法和經驗可概括如下。

　　（一）建立公共服務的國家最低標準。一是許多國家在建立財政均等化機制的同時，制定公共服務的國家最低標準�；�本做法是：國家制定均等化目標和基本標準，地方政府提供公共服務。國家制定標準，有利于商品、服務、勞動力和資本的自由流動，減少各行政區(qū)之間無益的支出競爭。二是這種模式的最佳方式是中央政府在制定最低標準的同時，直接撥款，無需地方政府配套。這樣可以弱化地方政府限量提供服務的動機，有利于資源有效配置。

　�。ǘ�）在客觀因素評估基礎上，確定轉移支付數(shù)額，減少轉移支付中的盲目性和隨意性�？茖W準確計量轉移支付的數(shù)額，減少轉移支付中的盲目性和隨意性，降低人為因素的干擾和影響，是許多國家在實施均等化戰(zhàn)略時考慮的問題。一是使用客觀因素評估法核定地方財政平衡能力，在此基礎上實行嚴格、靈活、多樣的補助辦法。如，澳大利亞分三步測量聯(lián)邦政府轉移支付數(shù)額：根據全國總人口、國土面積、財政收入、公共服務設施等因素，建立全國和各州平均公共服務的“理想模型”；
評估影響各州稅收能力和財政支出需求的人口、年齡、城市化程度和經濟發(fā)展水平等因素；
充分考慮區(qū)域自然特征、城市化水平對公共服務建設成本和公共服務需求的影響。在有關教育、衛(wèi)生和醫(yī)療的轉移支付中，充分考慮年齡、性別和收入狀況等因素。二是根據地方稅源、稅種以及稅基、稅率等計算各地的“理論收入”。如，日本大藏省每年根據各種因素測定地方基準財政支出需求數(shù)額和基準財政收入數(shù)額，一旦地方基準財政支出需求數(shù)額大于基準財政收入數(shù)額，大藏省就會在不指定專門用途，不附加任何條件情況下，把國稅中的所得稅、法人稅和酒稅所得收入32%下?lián)芙o地方。加拿大的做法是：計算每一稅種的全國平均稅率；
計算標準收入能力；
測算各省總財政收入能力；
計算轉移支付的數(shù)額。三是計算地方財政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，根據差額，計算轉移支付的數(shù)額。這樣，既可以避免中央政府與地方政府之間的討價還價，也有利于調動地方政府的積極性。如，前聯(lián)邦德國由聯(lián)邦政府和各州政府財政部門分別測算出“全國居民人均稅收額”和“本州居民平均稅收額”，如果某州的“居民平均稅收額”低于“全國居民人均稅收額”95%以下時，聯(lián)邦制政府將對其實施轉移支付政策。

　　三、對提升“十一五”規(guī)劃水平的幾點建議

　　要促進“十二五”規(guī)劃有關標準和基礎數(shù)據系統(tǒng)的建設，以提升“十二五”規(guī)劃水平。本文建議如下。

　�。ㄒ唬└叨戎匾暬�礎性、技術性工作。一是對“十二五”時期的各類規(guī)劃必須明確要求：建立與規(guī)劃目標相對應的基本標準和基礎數(shù)據支持系統(tǒng)。在明確標準和完善基礎數(shù)據系統(tǒng)的基礎上，來進一步明確規(guī)劃目標。二是把規(guī)劃標準和基礎數(shù)據建設納入規(guī)劃預算，各級政府要在財力上大力支持各類有關規(guī)劃的基礎數(shù)據系統(tǒng)和標準體系建設。三是對缺乏基本標準和基礎數(shù)據支持系統(tǒng)的規(guī)劃不予批準。

　　（二）建立貨幣與實物標準相統(tǒng)一的標準體系。一是在充分考慮各地經濟社會發(fā)展差異的基礎上，提出與實物標準相對應的貨幣標準。貨幣標準要確保滿足實物均等化的要求。二是堅持實物標準與貨幣標準相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌考慮中央和地方政府的財政責任，夯實轉移支付體制的基礎。

　　（三）進一步完善數(shù)據采集系統(tǒng)。一是根據設定的發(fā)展目標建立指標體系，根據指標體系的要求建立數(shù)據采集系統(tǒng)。二是進一步完善相應的統(tǒng)計制度，確保數(shù)據采集的準確性和權威性。把基礎數(shù)據的采集與信息化建設結合起來。指標體系要體現(xiàn)對象與數(shù)據可得性的結合。

　　業(yè)務部門應當把本部門有關的基礎數(shù)據建設放在業(yè)務管理的重要位置，作為基礎性的管理工作來抓。要加強與統(tǒng)計部門的合作，及時修正統(tǒng)計指標體系。要及時把反映國民經濟社會發(fā)展的指標納入統(tǒng)計體系，尤其要從國家層面著手完善指標體系。三是鼓勵各地在兼顧國家標準和國家指標的同時，根據實際建立自己的指標體系，體現(xiàn)地方發(fā)展特色。

　�。ㄋ模┻M一步完善全國基本公共服務的范圍和標準。一是明確我國法定基本公共服務的范圍、需要均等化的地區(qū)和領域。二是要通過編制發(fā)展規(guī)劃，確定全國性基本公共服務的種類、標準。三是至少要考慮制定全國統(tǒng)一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備；
全國統(tǒng)一的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的實物標準，包括設施、設備和人員配備；
考慮了當?shù)貎r格和消費指數(shù)的全國統(tǒng)一的社會福利標準和養(yǎng)老保障標準。四是要通過規(guī)劃執(zhí)行，來監(jiān)督和檢查基本公共服務均等化政策執(zhí)行情況和實施情況，針對存在的問題，改進和完善轉移支付體制和機制。五是要研究和提出基本公共服務均等化的評價指標和評價標準，為建立政府基本公共服務問責制度奠定技術基礎。

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