現(xiàn)在修改《土地管理法》，小修小補問題比較多，在基本的立法思想的一些大的結(jié)構(gòu)上恐怕要做修改，否則恐怕起的作用不太大，我多年在觀察村民委員會組織法，第一個是土地問題，第二個是這個事，有些領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)話，當(dāng)時為了社會穩(wěn)定讓你搞這個，現(xiàn)在弄得不穩(wěn)定，但是我的觀察是，除非這個地方的縣委書記或者市委書記對這件事認(rèn)真，否則這項規(guī)定會形同虛設(shè)，甚至?xí)�有�?fù)作用。這個法律先是試行，后來也做了修改，雖然修改了十年法律沒有出來，但是兩辦和民政部出臺了一系列的補充這個政策的規(guī)定，作用基本不大，除非市委書記、縣委書記認(rèn)真抓。如果基本的要素不變化，小修小補起到的作用很有限，搞不好會讓老百姓對咱們進(jìn)一步的失望。

　　我基于這樣的想法，如果要修改一個法律，作為天則所不妨提的意見和建議充分一點。

　　我參加過很多這樣的會，感到秀才遇到兵，有理說不清，我搞了幾十年的學(xué)問，最后回歸到老百姓的表達(dá)去了。的確，學(xué)者討論問題的時候帶著理性的思考，起碼自己追求理性，我們提意見提建議，但是我們的是對象是誰？我們是集權(quán)政治，決策有很大的偶然性，不說官員的非理性，或集體的非理性，在位的時候不說，一退休的時候就會說，這個事情怎么辦？

　　什么是革命？革命就是不講道理。我們現(xiàn)行的法律，既丟了公正，又丟失了效率，意識形態(tài)也不講，這個挺要命，那講什么呢？

　　蔡繼明：就是秦暉說的講利益。

　　黨國英：利益又不容易統(tǒng)一，所以有的法律十年不能出臺。比如村民委員會法。咱們官方制定一個所有權(quán)的結(jié)構(gòu)，到底是什么，荒唐的話，到底怎么荒唐？我們要修改，我們的依據(jù)又是什么？我扼要地把我的意思講一下。

　　毛澤東講槍桿子里出政權(quán)，公共權(quán)力試圖控制一切，把私人領(lǐng)域壓得非常小，1982年的憲法修改，此前這個情況不重要，不是說82年就認(rèn)識得非常清楚，而是覺得這個不重要，如果覺得82年修改有必要，那么82年起變壞了，革命就是拿槍桿子的軍人想控制一切，所以我們的公共領(lǐng)域延伸得太多，延伸得非常的無所顧忌，就是把幾個方面的考慮全丟掉了。

　　咱們新接任的政治家，我認(rèn)為在知識和信息駕馭上比原來好，特別是三中全會的文件，雖然有毛病，但在精神層面有進(jìn)步，據(jù)說后面有個人干預(yù)，講了一些話，我認(rèn)為在基本原則上是一個很大的進(jìn)步，還是有希望的。我們要把現(xiàn)在這個修改進(jìn)一步的分析清楚，在這個問題上究竟為什么不合理？我們對他的批判可能有些不到位，或者有些誤解。

　　我的理解是這樣的，因為有私人物品、公共物品，所以我們需要合作才能有政府，政府對事情的干預(yù)的范圍僅僅限于在公共領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，離開公共領(lǐng)域不要干預(yù)。土地的問題不是非此即彼的公共利益和私人利益的關(guān)系，假如說耕地是資源性的東西，所以就要公用制，這個解釋講不通。同一件事中有公共的和私人的東西，比如美國土地私有，其中有沒有公共性的問題呢？它是有的。我們老是有非此即彼的思維，好像私人做決策，就可以把事情決定了，私人的價值就可以體現(xiàn)了。

　　我們在修訂這個法律的時候，恐怕要有一個思路，按照同一件事情既有公共性又有私人性的說法，我們真是需要反思一下，城市土地、公用土地，城市性在什么地方？公用性在什么地方？對這個問題回答清楚的話，我們修改法律才不會出大的偏差。

　　比如說供給上邊際成本零，需求上有排他性，以此來解決私人物品的公共性，更通俗的講，可以使用少數(shù)服從多數(shù)的領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，否則這個就是私用領(lǐng)域。在土地方面，每一塊土地都有私人性和公共性，農(nóng)業(yè)耕地也有公共性，就是政府有規(guī)劃，不論城市土地和農(nóng)村土地都有公共性和私人性。從大的方面涉及到土地制度，的確不要害怕所有權(quán)的私有制，有了私有制，其實公共力量可能更強大。

　　美國人最喜歡舊金山的城市風(fēng)景，那個城市最能體現(xiàn)私有制，街道隨著山的起伏而不平不直，但是美國人認(rèn)為最好，于是成為這個城市的特征。越是對產(chǎn)權(quán)保護(hù)，公共性越容易實現(xiàn)。

　　我們的理論告訴人們，要把公共性充分的實現(xiàn)，我們要指出現(xiàn)在的政府官員有一些基本的誤區(qū)，應(yīng)該對新的所有權(quán)有所認(rèn)識和理解。

　　我們講公共性，到底政府是通過一些什么樣的權(quán)力體現(xiàn)公共性？而不一定是體現(xiàn)公有制？有一些土地的確可以直接國有，如荒山、河道、灘涂，因為這些土地私人不愿意用，尤其在未來經(jīng)濟價值不確定的情況下，私人不愿擁有是因為交不起保護(hù)費，這就體現(xiàn)公共性在這里有了空間，我們要修改法律的話，不能否定國有制。

　　關(guān)于規(guī)劃，我們承認(rèn)私有；
耕地是私有的，城市土地也可以私有化，現(xiàn)在好多問題出在規(guī)劃權(quán)上，規(guī)劃權(quán)不起作用，有個說法，為什么我們現(xiàn)在不敢放開產(chǎn)權(quán)？據(jù)說是有些人考慮什么問題呢？我規(guī)劃權(quán)很弱，所以我不敢放開產(chǎn)權(quán)，這是一個利益，但不僅僅是利益問題，是一種擔(dān)憂，因為我對我的規(guī)劃權(quán)沒有信心，從國務(wù)院有關(guān)部門開始，有關(guān)部門就開始違反了，所以對規(guī)劃權(quán)的有效性、規(guī)劃權(quán)的法制化沒有信心，導(dǎo)致了不敢做。

　　蔡繼明：規(guī)劃權(quán)應(yīng)該高一層。

　　黨國英：我覺得應(yīng)該看成是一個方面。我們修改法律，能不能在規(guī)劃權(quán)上做一些文章，我們不民主，所以我們提出的規(guī)劃容易拍腦門子，所以對產(chǎn)權(quán)也沒有信心，在不民主的情況下，我們的規(guī)劃能不能解決，這個問題可以討論。

　　比如香港的問題，不是有規(guī)劃嗎？規(guī)劃還強有力。然后就是裁判權(quán)。

　　再一個權(quán)利，是保證基本公正的權(quán)利，不妨把內(nèi)涵放大一點，對房地產(chǎn)的價值有沒有調(diào)控？我認(rèn)為可以調(diào)控，因為房地產(chǎn)的價格涉及到基本公正，有些人連小房子都買不起，還有環(huán)境的問題。

　　我們要有一個更清晰的思路，我們承認(rèn)政府在土地方面有權(quán)力做事情，但是你行使權(quán)力的依據(jù)是什么。本來講公有制是兩個，一個是共同共有，一個按份共有，我們往往把按份共有看成是私有，是不完全的理解，因為共有本身也是個合作，共同共有的也是個合作。其實我們生活當(dāng)中有大量不可以退出的限制，農(nóng)村過去有公有制，就是廟產(chǎn)和祖產(chǎn)，你搬家了，這個廟產(chǎn)能不能給我？作為公民，中國資產(chǎn)給我分一份，都不可以？我們要奉行少數(shù)服從多數(shù)的原則，這樣的事，我們就給政府權(quán)力，不需要少數(shù)服從多數(shù)，我們就不要公有制，比如農(nóng)民有一塊地，我就種莊稼，少數(shù)服從多數(shù)就可以不要。這個是從思辨的角度說這個事。

　　回到現(xiàn)實當(dāng)中，就是邏輯，不說利益集團了，我對規(guī)劃沒有信心，所以我對產(chǎn)權(quán)改革沒有信心，所以我暫時不改，你不改革算了，你能不能學(xué)一下英國的做法，土地是國王，全體農(nóng)民忘記土地是國王的，土地是集體的，全體農(nóng)民忘記土地是集體的，土地是國家的，全體農(nóng)民忘記土地是國家的。

　　可行的辦法就是做使用權(quán)，而且是長期的使用權(quán)，上午有人提到使用權(quán)時間的長短問題，我覺得從操作的角度，把所有權(quán)做虛，把使用權(quán)做實。

　　我談的都是思辨層面的想法，謝謝。

　　[ 本文為作者在天則經(jīng)濟研究所《國有土地權(quán)利行使的現(xiàn)狀與改革》研討會上的發(fā)言，文稿未經(jīng)作者審閱。]

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