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秋風(fēng):省直管縣與社會(huì)自治

發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:

  

  我要討論的是“省管縣”與社會(huì)自治之間的關(guān)系,究竟怎樣處理一個(gè)民族,一個(gè)族群怎么自治的問題。在我看來,“省管縣”應(yīng)該是比較奇怪的問題,這個(gè)問題本來不應(yīng)該存在,在憲法上本來就是省直管縣,地方政府組織法里面也沒有地級(jí)市的概念,憲法里面只有說社區(qū)的市,不應(yīng)該是地級(jí)市,應(yīng)該是管這個(gè)縣。地級(jí)市這個(gè)東西是政治事實(shí),而不是法律事實(shí),地級(jí)市的存在,包括原來的地區(qū)的行政公署,都不是一個(gè)法律上的合法的機(jī)構(gòu),所以它管理縣級(jí)政府的權(quán)力,從一開始就是比較可疑的。只不過因?yàn)楣芾砩系男枰,臨時(shí)設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu),我們?cè)趹椃ㄉ险也坏竭@樣的概念,大家現(xiàn)在開始談起“省管縣”,我們就要問這樣的事實(shí)是怎么在法律之外出現(xiàn)的?為什么法律上沒有規(guī)定地級(jí)市這樣的政府層級(jí),在法律沒有規(guī)定的情況下自己就出現(xiàn)了?這是我下面要討論的主要問題。

  要回答這個(gè)問題,不妨看一下歷史,中國(guó)的行政層級(jí),或者叫政府層級(jí)有不斷自我膨脹的趨勢(shì),層級(jí)有不斷加多的趨勢(shì),每一個(gè)歷史階段都是這樣的。從最早時(shí)期開始,秦建立郡縣制時(shí)代開始,秦滅六國(guó)建立中央集權(quán)的政治,是中國(guó)歷史上最大的一次變化,這個(gè)變化一直影響到現(xiàn)在,共產(chǎn)黨所建立的政治基本的管理架構(gòu)和秦始皇的管理架構(gòu)沒有本質(zhì)上的區(qū)別,但是和周的體制是有本質(zhì)區(qū)別的。中國(guó)的歷史可以劃分周治時(shí)代和秦治時(shí)代,周是封建,秦是郡縣制。封建和郡縣是兩種不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)。

  郡縣是中央集權(quán),皇帝是老大,會(huì)派出若干人管理郡,再派若干人管理縣,封建是網(wǎng)絡(luò)狀的結(jié)構(gòu),郡縣制是金字塔狀的結(jié)構(gòu),所有的官員都是皇帝的辦事人,是皇帝的代理機(jī)構(gòu),所有的權(quán)力,全部的權(quán)力是來自于皇帝的授權(quán),皇帝把自己擁有絕對(duì)的權(quán)力,秦始皇為什么叫始皇帝?中國(guó)以前三皇五帝,秦始皇說既是皇也是帝,有絕對(duì)的權(quán)力,把權(quán)力給委派的官員管理一塊塊的土地,這就形成了郡縣制。皇帝就面臨一個(gè)問題,派出去這么多官員管理這么多財(cái)產(chǎn)——不管是人民和土地都是皇帝的私產(chǎn),派出了若干人管理財(cái)產(chǎn),我怎么去信任這些人,這些人如果要欺騙我怎么辦?可以說從人性的角度,秦的政治預(yù)設(shè)是“所有人都是惡的”,包括官員在內(nèi),這一點(diǎn)是儒家和法家根本的區(qū)別,法家是假設(shè)所有的人都是自私自利的,我想起現(xiàn)在很多人講人性惡,人性善,討論人有沒有利他的傾向,或者是每個(gè)人利己可能好一點(diǎn)。我想這個(gè)問題需要從各方面來看,法家假設(shè)每一個(gè)人是利己的,甚至是時(shí)刻準(zhǔn)備把他人宰了實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化,每個(gè)人準(zhǔn)備欺騙他人和自己的上級(jí)。這樣對(duì)皇帝來說有一個(gè)問題,怎么樣監(jiān)督你的代理人?派出去了36個(gè)郡,幾百個(gè)縣,怎樣監(jiān)督郡守和縣令?秦很快滅亡了,漢發(fā)明了刺史,36郡的時(shí)候可以想像,皇帝比較勤奮,就是這一個(gè)教室的人,基本上可以把每個(gè)人監(jiān)督到,郡到漢代的中期增加到80個(gè),人很多看不過來,這個(gè)時(shí)候皇帝必須想個(gè)辦法,就派出了刺史,分13部刺史,這個(gè)時(shí)候像現(xiàn)在的地級(jí)市一樣,法律上規(guī)定的就是一個(gè)郡縣,現(xiàn)在出現(xiàn)了13刺史,每個(gè)人負(fù)責(zé)管理三四個(gè)郡,再把情況向皇帝匯報(bào),這樣提高了監(jiān)督的能力——倒未必提高了管理的能力,只是提高了監(jiān)督的能力。逐漸的再演化,刺史變成了一級(jí)常設(shè)的行政管理層級(jí),變成了一級(jí)政府。

  我們到后來看三國(guó)的時(shí)候,割據(jù)的都是刺史,后來改成州,比如劉備是豫州刺史,還有荊州刺史,袁紹是冀州,本來憲法上沒有的州,現(xiàn)在變成了最重要的行政實(shí)體了。行政管理內(nèi)在的邏輯推動(dòng)現(xiàn)實(shí)朝著法律根本沒有想象到的方向演進(jìn),自然演化。州的架構(gòu)是自然地演化出來,沒有事先設(shè)計(jì),F(xiàn)在就變成了三級(jí)政府,加上中央政府就是四級(jí)了。我們看到這個(gè)例子說明了某種特定的權(quán)力,或者是政府的架構(gòu)下面,在一定的情況下,政府的管理層級(jí)會(huì)傾向于增加,這是秦治的定理,這是政治學(xué)上的定理,我們可以擴(kuò)展一步,第一次級(jí)的行政單位數(shù)量比較少的話,比如秦治,郡縣制的情況下,只有36郡的時(shí)候,像當(dāng)代中國(guó)省的數(shù)目比較少,意味著每一個(gè)省管理縣的數(shù)目非常大,必然會(huì)在省和縣之間出現(xiàn)一個(gè)政府層級(jí),這是可以引申出來的定理。如果省比較多,必然會(huì)在省上面出現(xiàn)一級(jí)行政管理單位;镜臋C(jī)理都是一樣的,行政管理的首長(zhǎng),或者是行政管理單位控制能力是有限的,就會(huì)派出代理機(jī)構(gòu),縣政府本來也是省派出的機(jī)構(gòu),但是派出來之后,省長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)這個(gè)縣長(zhǎng)會(huì)和當(dāng)?shù)氐臋?quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)成一體,為了監(jiān)督他就必須派出一個(gè)自己更信任的人去監(jiān)督,中國(guó)歷代的朝廷,政治演變有“內(nèi)庭外朝化”的傾向——本來皇帝比較信任的人,比如尚書是替皇帝寫詔書的秘書,慢慢的皇帝總讓他寫詔書,他就開始在里面加入自己的內(nèi)容,就操縱皇帝,利用寫詔書的機(jī)會(huì)把自己的私貨加進(jìn)去,皇帝最后沒有辦法只好另找一批人給自己當(dāng)秘書,這個(gè)尚書就變成了外朝的官員,就找一個(gè)中書令寫詔書,中書令又不斷的把自己的私貨往里面加,就又找內(nèi)閣學(xué)士,到了明朝內(nèi)閣學(xué)士又變成外朝的,清朝就是軍機(jī)處,在地方的管理同樣是如此,只要派出一個(gè)官員到了一個(gè)地方,必然會(huì)和當(dāng)?shù)貦?quán)貴勾結(jié),上級(jí)政府為了監(jiān)督必須派出一個(gè)臨時(shí)性的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)楣芾淼男枰,監(jiān)督的需要,自己有建制化的傾向,傾向于成立一個(gè)獨(dú)立的政府。

  在特定的制度條件下——這個(gè)特定指的是權(quán)力是自上而下授予的,立刻面臨監(jiān)督代理人的問題,在經(jīng)濟(jì)學(xué)里面也是這樣的,委托代理關(guān)系,一個(gè)小老板雇五六個(gè)伙計(jì)開一個(gè)小飯館,每天從7點(diǎn)到11點(diǎn)監(jiān)督這些人,完全可以監(jiān)督過來。如果現(xiàn)在開一個(gè)大的餐廳,雇80個(gè)人,就必須分成不同的部門,要雇部長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督,就面臨監(jiān)督部長(zhǎng)的問題,再設(shè)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督部長(zhǎng),一級(jí)級(jí)的委托代理問題,始終是秦治最高統(tǒng)治者面臨的基本問題,所有的政治創(chuàng)新,制度創(chuàng)新都是為了應(yīng)對(duì)這個(gè)問題。不是為了提高政府的公共品的供應(yīng)能力,從來不是從這個(gè)角度考慮問題的,唯一的角度是提高監(jiān)督控制的能力,提高掌握最高權(quán)力的人控制我的代理人的問題。我剛才講了,當(dāng)代的中國(guó)政治安排就是秦治的現(xiàn)代版,面臨的問題是一樣的,為什么出現(xiàn)地級(jí)市政府層級(jí),就是現(xiàn)代條件下自然的延伸。

  廣東和河南每個(gè)省大概有一百多個(gè)縣,有一個(gè)縣委書記和縣長(zhǎng),一個(gè)省長(zhǎng)是沒有辦法監(jiān)督一百多個(gè)縣長(zhǎng)的,就必須派出一個(gè)機(jī)構(gòu),從50年代以來很快出現(xiàn)了地區(qū)行政公署,地區(qū)專員機(jī)構(gòu),過幾年就會(huì)搞一次,他也感覺行政層級(jí)太多了,要取消建制,大概取消了好幾次了,但是沒有一次取消過。我相信這次我們提的所謂“省管縣”,我自己的預(yù)言是必然失敗,除非加一個(gè)條件就是做一件它自己永遠(yuǎn)不會(huì)做的事情,就是社會(huì)自治。雖然結(jié)論是比較悲觀的,我還愿意從理論上討論這個(gè)問題,為什么要解決中國(guó)政府層級(jí)膨脹問題,在現(xiàn)有的政府架構(gòu)和內(nèi)在邏輯下是沒有辦法解決這個(gè)問題的?每一個(gè)統(tǒng)治者也會(huì)發(fā)現(xiàn)行政層級(jí)太多,政府層級(jí)太多,意味著不斷的征稅,加稅,增加統(tǒng)治臣民的負(fù)擔(dān)。臣民的容忍是有限度的,不可能無(wú)限度地容忍不斷的加稅,每一個(gè)統(tǒng)治者睡醒的時(shí)候想到的第一件事是把官員砍下一點(diǎn),精兵簡(jiǎn)政削減行政開支,最后都放棄了努力,因?yàn)楦咀霾坏。下面的人?huì)告訴他如果把行政公署撤了,地級(jí)市撤了,縣長(zhǎng)就沒有人管得住了,會(huì)瘋狂的掠奪臣民,然后臣民會(huì)造反,皇上最后一想還是把地級(jí)市的市長(zhǎng)都保留下來。就再加一個(gè)地級(jí)市的統(tǒng)治稅,行政開支就會(huì)繼續(xù)膨脹。

  要解決這個(gè)問題必須回到另外一套社會(huì)治理的模式,進(jìn)入另一個(gè)軌道,就是要走出秦治的軌道,這也是有可能的,中國(guó)從周、春秋的政制走到秦的專制的政制已經(jīng)轉(zhuǎn)了一個(gè)彎,再轉(zhuǎn)一個(gè)彎是可能的,只是難度比較大而已,而且需要一些比較困難的條件!笆」芸h”落實(shí)的話有一個(gè)重要的條件就是社會(huì)自治,在現(xiàn)在的體制下地級(jí)市有必然性,主要問題是省級(jí)政府要監(jiān)督縣級(jí)政府,但是需要注意,這一點(diǎn)是傳統(tǒng)的政治下,明清是這種特征,到了當(dāng)代還有另外的因素,我們希望政府承擔(dān)起更多的職能,比傳統(tǒng)的政府更多的職能,比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這個(gè)含義是現(xiàn)在的縣級(jí)政府,或者是各級(jí)政府,職能要遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的政治下的各級(jí)政府,這樣的結(jié)構(gòu)使監(jiān)督政府的必要性更強(qiáng)了,縣級(jí)政府要不斷的發(fā)展經(jīng)濟(jì),就會(huì)大面積的貪污腐敗,這就需要更加嚴(yán)厲的監(jiān)督,就使地級(jí)市政府成為沒有辦法取消的政府。

  回到社會(huì)自治的話,我們講一下我去歐洲的見聞,通常講前蘇聯(lián),東歐,東歐的概念是純粹的政治概念,當(dāng)時(shí)屬于東方陣營(yíng)所以叫東歐。奧地利、捷克、匈牙利這些國(guó)家傳統(tǒng)上被認(rèn)為是中歐,我們?nèi)チ撕芏嘈〕鞘校〕鞘薪o我們的印象更深刻。一般是到市中心參觀,參觀的行程是比較容易安排的,主要就是參觀市中心,他們的市中心通常是一個(gè)廣場(chǎng),廣場(chǎng)上有市政廳,廣場(chǎng)中間可能有一個(gè)教堂,邊上有劇院和商店。

  我們后來想這些城市都從是中世紀(jì)已經(jīng)保存下來的,我們看的建筑是名勝古跡最少有一百年,甚至有五至八百年的建筑,我們有一天到捷克南部的一個(gè)城市布爾諾,那里正在賣菜,那個(gè)廣場(chǎng)叫“包心菜市場(chǎng)”,建市以來這個(gè)地方就是賣菜的,中世紀(jì)這樣的城市就是圍繞市場(chǎng)形成的,廣闊的地區(qū)都是被一個(gè)個(gè)的城堡,周圍是莊園組成的,有一些人看過城市出現(xiàn)的故事,有一些人跑到一個(gè)地方,是便于貿(mào)易的,有工匠和商人就聚集在這個(gè)地方,這個(gè)城市一開始是通過商業(yè)結(jié)合在一起,這個(gè)城市的中心就是一個(gè)商業(yè),很可能就是一個(gè)集貿(mào)市場(chǎng),逐漸的定居下來,在這個(gè)集貿(mào)市場(chǎng)周圍不斷的建房子,從行商變成坐商進(jìn)行手工業(yè)生產(chǎn),他們需要一個(gè)教堂也需要一個(gè)政府,這個(gè)政府是什么政府,可以想像這樣的政府就是他們一邊做生意的過程中產(chǎn)生的政府。我們可以設(shè)想若干比較有影響力的商人,做完生意了找一個(gè)咖啡店坐下來,市場(chǎng)上的事情討論一下事情就解決了。最后過了若干年我們回頭看這樣的城市,是一個(gè)什么樣的城市,究竟是怎么治理的,就叫自治。這個(gè)自治隨著城市逐漸的復(fù)雜,架構(gòu)也會(huì)逐漸的復(fù)雜,參與市政管理的人可能是不同行會(huì)的領(lǐng)袖,也包括宗教領(lǐng)袖,貴族或者是國(guó)王的代表,他們共同組成一個(gè)理事會(huì),議事會(huì),或者是委員會(huì)管理這個(gè)城市。

  在一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的城市,市政管理,政府意義上的管理以社會(huì)的自我治理為基礎(chǔ),這是在不同的方面展開的,不同種類的自治的機(jī)構(gòu),聯(lián)合組成了市級(jí)的政府,我現(xiàn)在討論的是政府起源的模式,現(xiàn)代的城市或者是現(xiàn)代意義上的城市,政府起源的基本模式通過小群體的自治逐漸聯(lián)合協(xié)商,組成政府意義上的治理。這樣的市政府自己權(quán)力是絕對(duì)的,是主權(quán)單位。他們共同的簽訂一個(gè)協(xié)議,組成一個(gè)同盟就叫一個(gè)國(guó)家,德意志地區(qū)的漢莎同盟存在了幾百年,類似國(guó)家意義上的政府。

  漢莎同盟就沒有必要監(jiān)督市,這個(gè)權(quán)力不是自上而下授予的,就沒有監(jiān)督的必要。是要靠憲章和法律,每個(gè)人都承諾遵守的契約維持同盟的運(yùn)轉(zhuǎn),我們看到美國(guó)政府是怎樣形成的?第一步是市鎮(zhèn)自治,然后是城市,共同組成一個(gè)州,再通過一個(gè)契約也就是憲法組成聯(lián)邦。沒有辦法想象聯(lián)邦政府派出一個(gè)什么人監(jiān)督州政府。我們看到的秦治和美國(guó)的政制,是兩個(gè)不同的政府架構(gòu),或者是政府起源的不同模式,因?yàn)槠鹪床灰粯,所以基本的架?gòu)不一樣。美國(guó)這樣的政制之所以能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn),因?yàn)槊恳粋(gè)政府,不管是市政府,還是州政府,聯(lián)邦政府所要管理的事務(wù)非常少,每一級(jí)政府官員的權(quán)力是非常的有限,每個(gè)上級(jí)政府沒有必要監(jiān)督下級(jí)政府。之所以沒有必要也是因?yàn)槊考?jí)政府都受到民眾的直接監(jiān)督,自治的含義是這個(gè)官員跟行政官員的性質(zhì)不一樣,美國(guó)政府和中國(guó)政府都雇傭了大量的工作人員,但是他們的性質(zhì)是有非常大的不同,從這一點(diǎn)講的話,韋伯的很多社會(huì)學(xué)理論基本上都是垃圾。

  我們對(duì)比美國(guó)的政治和中國(guó)政治的差別,可以了解不需要自上而下監(jiān)督的政府,是一個(gè)什么樣的政府,我們看美國(guó)立國(guó)200多年,現(xiàn)在50多個(gè)州,是否州之上設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu),劃分八個(gè)大區(qū)進(jìn)行監(jiān)督州長(zhǎng),或者是一個(gè)州里面大概七八十個(gè)縣設(shè)一個(gè)地級(jí)市進(jìn)行監(jiān)督?我們不必說完全模仿美國(guó)的政治,歐洲的政治,但是人家地政制揭示了一個(gè)原理:一個(gè)有限政府必然要以社會(huì)自治為基礎(chǔ)的,要去除政府自我膨脹,政府層級(jí)膨脹的內(nèi)在趨勢(shì),就必須改變政府成立的基礎(chǔ)。必須讓政府是自上而下授權(quán)轉(zhuǎn)換到自下而上授權(quán)的過程。這兩者之間也許不是絕對(duì)的,在中國(guó)這樣的國(guó)家,像法國(guó)一樣,也許不一定是絕對(duì)的在兩個(gè)極端之間做選擇,我們可以在中間地帶建立某種新的政府架構(gòu),我們可能會(huì)有自上而下的授權(quán)的部分,劉海波講的省級(jí)是中央政府的派出機(jī)構(gòu),省下的縣級(jí)應(yīng)該是自治的機(jī)構(gòu)。我自己覺得中國(guó)最合理的,最可行的自治實(shí)體應(yīng)該是市鎮(zhèn),我們可以看到廣東、浙江的鎮(zhèn)的建制已經(jīng)大到完全可以做市,可能有幾十萬(wàn)人口的一個(gè)鎮(zhèn),產(chǎn)業(yè)的規(guī)模已經(jīng)非常的龐大,本身有一個(gè)商業(yè)群體,經(jīng)濟(jì)有一定的同質(zhì)性,完全可以作為自治的實(shí)體存在。

  比如臺(tái)北市的對(duì)面有好幾個(gè)市都屬于臺(tái)北縣,這是完全可以借鑒的,美國(guó)的縣是作為司法單位存在的,真正的實(shí)體性政府是在市級(jí)。我們完全有條件把鎮(zhèn)變城市,村級(jí)的自治基本上沒有政治的意義,根本不足以成為政府,村民很貧窮的,沒有錢都不知道怎么自治,自治的含義是自己供應(yīng)大部分的公共品,一個(gè)村莊是沒有辦法達(dá)到的,但是一個(gè)鎮(zhèn)是可能的,尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn),完全可以成為一個(gè)很好的小城市,像我們?cè)跉W洲和美國(guó)看到的一些城市。這樣混合的自上而下,自下而上兩種授權(quán)模式混合,也許是中國(guó)進(jìn)行行政體制改革可取可行的模式,我提出來供大家參考。

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