“黨政體制”泛指國民黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間相互聯(lián)系與相互影響的組織制度及其運(yùn)行機(jī)制。國民黨黨政體制是一種二元體制，它來源于蘇俄，有一套制度規(guī)定和聯(lián)系管道，這個體制有五個方面特征。

　　一、黨政體制源于蘇俄

　　孫中山為甚么要效仿蘇聯(lián)的黨治體制呢？這是由當(dāng)時的國內(nèi)國際環(huán)境決定的。從國內(nèi)來說，孫中山以民主主義思想為指導(dǎo)思想而領(lǐng)導(dǎo)的革命一次又一次的失敗，使他一籌莫展。孫中山救國救民的行為是合乎理性的，但“國內(nèi)的政黨又無悠久的歷史，所謂代表民意，所謂共理國政，因?yàn)榛�礎(chǔ)不堅(jiān)固，對國民貢獻(xiàn)也就太少了”[1]。革命的失敗，使孫中山深深感到國家的危亡存亡間不容緩，他又深深的覺得歐美民主都不合目前的要求：因?yàn)閺?qiáng)國處從容之境，它的政治還可以從容處理，而中國這個弱國處緊急之秋，則不能不有非常的措置。所以，他自己挺身而出，不得不尋求新的理論和指導(dǎo)思想來作革命的指南，改變政黨制度，以負(fù)起復(fù)興民族復(fù)興國家之責(zé)任。總之，“黨治決不是突然發(fā)生的，民國十二年豬仔議員結(jié)果了國會之后，全國政治人人都感到?jīng)]有出路，所以十三年九月，孫先生出師北伐的時候，宣布建國大綱，并在前文里，說明黨治之必要�！盵2]“自從十三年改組以來，國民黨拋棄了議會政治的主張而采取了一黨專政的理論，仿效蘇俄的共產(chǎn)黨而希望成為一個『壟斷政權(quán)的政黨』(Monopolistic Party)�！盵3]從國外因素來說，孫中山一方面祝賀俄國革命的成功，另一方面也檢討自己何以失敗的原因，這影響到日后的聯(lián)俄政策。在這種內(nèi)外的惡劣形勢下，他不得不尋求支援。在國內(nèi)，他北聯(lián)張作霖、段祺瑞和安福系；
在國外，他尋求加拿大、英、美、德及蘇聯(lián)的支持。結(jié)果，只有蘇聯(lián)方面有了回音。所以，黨政制度是依照客觀的需要發(fā)展起來的[4]。學(xué)蘇俄從何處入手呢？

　　首先，就是從改組國民黨組織入手，以蘇俄為模范[5]。辛亥革命之所以失敗，原因之一就是“未能獲得一有組織、有紀(jì)律、能了解本身之職任與目的之政黨故也”[6]。所以，孫中山表示，要學(xué)習(xí)俄國，從事于有組織、有系統(tǒng)、有紀(jì)律的奮斗[7]。實(shí)際上，孫中山與俄國和與德國合作的動機(jī)是不一樣的。孫中山與蘇俄合作是基于蘇俄建立了反對戰(zhàn)爭、反對帝國主義的政黨[8]。孫中山派蔣介石赴俄，當(dāng)時列寧已經(jīng)病重，但也見過托洛斯基諸人，經(jīng)過一番切實(shí)的考察，知道紅軍的組織和共產(chǎn)黨森嚴(yán)的紀(jì)律，成為日后回國改組國民黨和開創(chuàng)黨軍之一大動機(jī)[9]。蘇聯(lián)也向蔣介石建議：“國民黨必須開展黨的工作，把自己的分支機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到全中國，使國民黨的主義能為群眾所理解和接受，只有那時才能談得上真正的武裝發(fā)動，小打小鬧的軍事游戲才會停止�！盵10]于是，孫中山任命鮑羅廷為臨時執(zhí)行委員會顧問。鮑羅廷等人向?qū)O中山指出，沒有黨，沒有明確的黨綱，他任何時候都不會取得甚么成就。他們還有步驟地在汪精衛(wèi)、廖仲愷、蔣介石等這些孫中山最杰出的信徒中做宣傳工作[11]。

　　其次，學(xué)蘇俄，注重宣傳。在孫中山確定聯(lián)俄之后，于1923年派孫逸仙博士代表團(tuán)考察蘇俄的黨政軍情況。蘇聯(lián)革命軍事委員會向代表團(tuán)指出：“目前，孫逸仙和國民黨應(yīng)該集中全力在中國做好政治工作，因?yàn)橐�不然的話，在現(xiàn)有重要條件下的一切軍事行動都將注定要失敗。斯克良斯基同志舉出俄國革命的例子。俄國革命的完成不僅是十月革命的結(jié)果，而且是通過俄國共產(chǎn)黨長期堅(jiān)持不懈的工作做了準(zhǔn)備的。所以黨應(yīng)該首先全力搞宣傳工作，辦報紙、雜志，搞選舉運(yùn)動，等等。”[12]因此，孫中山表示：“國民黨改組，變更奮斗的方法，注重宣傳，不注重軍事�！盵13]同時，通過宣傳，要使士兵為主義而打仗。

　　再次，要學(xué)習(xí)蘇俄的黨政體制原則。在國民黨“取得政權(quán)樹立政府之時”，處理黨政關(guān)系的根本原則是“更應(yīng)以黨為掌握政權(quán)之中樞”[14]。國民黨“一大”確立的黨政關(guān)系是：“一黨統(tǒng)政，輔導(dǎo)人民行使四權(quán)，以監(jiān)督政府運(yùn)用五權(quán)”[15]。

　　最后，學(xué)蘇俄，要學(xué)習(xí)其精神�！艾F(xiàn)在有俄國的方法以為模范，雖不能完全仿效其方法，也應(yīng)仿效其精神，才能學(xué)得成功。”[16]

　　孫中山在確立以蘇俄為榜樣后，不再效法英美。孫中山一再表示：“蓋今日革命，非學(xué)俄國不可……我黨今后之革命，非以俄為師，斷無成就。”[17]再看1925年9月2日《晨報》的醒目標(biāo)題：“廣州實(shí)行三頭政治模仿蘇俄之專政”[18]。筆者再舉一例，說明以黨治國的精神來源于俄國[19]：

　　南京22日路送電：參謀總長何應(yīng)欽、于接見路透訪員時、談話如左、國民政府因信蘇俄式委員制不適當(dāng)故采用五院制度之新組織、而完全廢除共產(chǎn)主義方法……是以新政府改組之結(jié)果、足示其以前模仿蘇俄式之各種制度、業(yè)已完全廢除也。

　　黨政體制是一個特定時期的產(chǎn)物和概念。黨政制度的形成是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。中國國民黨的系統(tǒng)，其精神與原則，大體參考蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，在黨的組織系統(tǒng)上，二者多相似之處[20]。黨政體制是從1924年開始的。蘇聯(lián)的黨政體制或黨政關(guān)系是與歐美黨政體制或黨政關(guān)系根本不同的，我們不能把二者混為一談。這也是筆者不同意有些學(xué)者把“黨治”混同“政黨政治”的原因。

　　經(jīng)過“改組，從制定新黨章，建立各級黨組織、確定民眾運(yùn)動政策，建立黨軍，到實(shí)行聯(lián)共，是孫中山晚年黨務(wù)革新的重大措施，和他同一時期合縱連橫的政治策略，交互為用，締造了國民黨的新生命，也開創(chuàng)中國政治的新環(huán)境。國民黨人雖學(xué)習(xí)蘇俄組黨的方法，卻并不接納馬克思主義或列寧主義這樣的意識形態(tài)�！盵21]

　　二、黨政體制的制度設(shè)計(jì)

　　(一)從法制層面而言，規(guī)定黨政關(guān)系的基本法規(guī)

　　軍政時期，黨政組織處于初創(chuàng)之中，黨政之間采取何種形式聯(lián)系，尚在摸索之中，所以沒有專門調(diào)整黨政關(guān)系的法律。而且，中央黨政是一體的，也不需要太細(xì)的法來調(diào)節(jié)。這個階段，主要由國民黨的政綱、中央黨務(wù)機(jī)關(guān)組織條例和國民政府及其他專門機(jī)關(guān)組織法進(jìn)行宏觀調(diào)控。

　　黨政關(guān)系制度之規(guī)范始見于孫中山交由中國國民黨臨時中央執(zhí)行委員會提出并獲第一次全國代表大會通過之《組織國民政府之必要提案》(內(nèi)有總理手?jǐn)M的《國民政府建國大綱》)。其要點(diǎn)為：“國民黨當(dāng)依此最小限度政綱為原則組織國民政府”，它明確提示了政府是實(shí)現(xiàn)國民黨政綱的唯一工具。

　　1925年7月1日，中國國民黨中央執(zhí)行委員會議決交國民政府公布的《中華民國國民政府組織法》，7月5日國民政府公布的《中華民國國民政府軍事委員會組織法》，9月30日國民政府公布的《修正國民政府監(jiān)察院組織法》，1926年7月7日國民政府公布的《國民革命軍總司令部組織大綱》等，這四種法鮮明標(biāo)示了國民政府及其各機(jī)關(guān)的直接黨治原則。

　　1926年1月23日二屆一中全會通過的《中央執(zhí)行委員會組織條例》，6月1日國民政府奉發(fā)的《政治委員會處理事務(wù)細(xì)則》，7月6日二屆中執(zhí)委員臨時全會通過的《改善中央執(zhí)行委員會各部間辦事關(guān)系案》，這三個檔都規(guī)定中央政治委員會是國民政府的政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨政間的連鎖機(jī)關(guān)。

　　(二)從機(jī)關(guān)層面而言，中政會是政治決策機(jī)關(guān)-連結(jié)黨政關(guān)系之主管道

　　第一屆和第二屆中央執(zhí)監(jiān)委員會是國民黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，中執(zhí)會又是國民黨的中樞。當(dāng)時實(shí)際的政策決定與政策執(zhí)行是由中執(zhí)會主其事，軍事事務(wù)由軍事委員會負(fù)責(zé)，國民政府在北伐軍事時期扮演的角色與功能，是有限的[22]。黨政聯(lián)系的主管道是中央政治委員會，雖然中執(zhí)會也與國民政府緊密聯(lián)系，但有關(guān)政治方面的決議案要通過中政會貫徹�！霸瓉睃h的組織是采俄國共產(chǎn)黨的辦法。所以政府的組織，也有一部分采用蘇俄的制度。如政治會議就等于蘇維埃的中央執(zhí)行委員會�！盵23]

　　中央政治會議成立的原由如下：中政會最早是孫中山于1924年7月提議設(shè)立的，其原型是仿效俄共中央政治局。1919年，俄共鑒于人數(shù)眾多的中央委員會作為決策機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，乃決定在中央委員會之下設(shè)立政治局和組織局，分別負(fù)責(zé)政治和組織工作。這兩個機(jī)構(gòu)成立后，隱然取代了中央委員會，而且政治局的權(quán)力又超乎組織局之上，實(shí)際成為俄共中央的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)[24]。國民黨借鑒了這一制度。因?yàn)椤爸醒雸?zhí)行委員會，雖有海外部工人部農(nóng)民部婦女部……各部，但因沒有政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)，究未完備�！盵25]所以，孫中山在鮑羅廷的建議下提出成立一個特別機(jī)構(gòu)，它由幾名可靠的國民黨領(lǐng)導(dǎo)人組成，孫中山任命鮑羅廷為顧問，主要職能是處理重大政策問題[26]，輔助總理計(jì)劃政治的方針。孫中山“以總理的地位任命……這個機(jī)關(guān)的人員”[27]并親任主席，可見地位之重要。這種諮詢機(jī)構(gòu)“初無大權(quán)”[28]，不能對大本營發(fā)號施令，只能給孫中山充當(dāng)政治參謀�！八�以初期的政治委員會，由孫中山先生直接負(fù)責(zé)。”[29]這種結(jié)構(gòu)主要是保證孫中山對黨政軍的統(tǒng)一指揮，因?yàn)樗�是國民黨總理，同時兼任全代會主席、中執(zhí)會主席和大本營政府大元帥。如圖1。

　　圖1：孫中山時的黨政關(guān)系圖

　　孫中山去世后，“其制遂變”[30]，中政會從個人領(lǐng)導(dǎo)下的一個諮詢機(jī)構(gòu)變成了一個常設(shè)的職能決策建議機(jī)關(guān)，并制定中政會組織條例。它在諮詢機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，授予一定程度的決策指導(dǎo)權(quán)。廣州國民政府初期并未特設(shè)立法機(jī)關(guān)，中央執(zhí)行委員會之政治委員會為一切政治作用之發(fā)端，可視為最高之立法機(jī)關(guān)[31]。這樣，就不必事事由中央執(zhí)行委員會決策指揮，且可兼管黨務(wù)(“在初創(chuàng)時，這個委員會是兼理黨務(wù)的。直至十七年二月三日，始將黨務(wù)剔開，成為純粹黨控制政府的機(jī)關(guān)。”[32]，應(yīng)變能力強(qiáng)。如圖2。正如汪精衛(wèi)所說，由于政治委員會“是各機(jī)關(guān)都有人在內(nèi)的，有甚么事情，大家都在政治委員會內(nèi)充分討論，討論之后，或交中央執(zhí)行委員會去執(zhí)行，或交國民政府省政府執(zhí)行�！盵33]

　　圖2：孫中山去世后的黨政連結(jié)管道圖

　　中政會作為黨政關(guān)系的主管道職能可從其職權(quán)看出。1925年6月14日，中央政治委員會召開第14次會議，通過議決案兩件：一是在中國國民黨中央執(zhí)行委員會內(nèi)設(shè)政治委員會，以指導(dǎo)國民革命之進(jìn)行；
二是關(guān)于政治之方針，由政治委員會決定，以政府名義行之。不僅確立政治委員會本身之地位，也樹立政治委員會和政府的關(guān)系。1926年6月1日中華民國國民政府奉發(fā)的《政治委員會處理事務(wù)細(xì)則》規(guī)定：“一、本會所收一切公文由秘書長商承主席分送各該管機(jī)關(guān)處理之；
但有下列性質(zhì)之一者，由主席提出本會討論之：(甲)關(guān)系國家全體利害之政策者；
(乙)關(guān)系政府全體利害之政策者；
(丙)關(guān)系本黨主義或決定者；
(丁)有使本黨內(nèi)部發(fā)生意見之可能者。二、政府各高級機(jī)關(guān)發(fā)生事件有上列事項(xiàng)性質(zhì)之一者，應(yīng)由各機(jī)關(guān)直接提出本會討論。”[34]1927年3月10日《統(tǒng)一黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決議案》第8條規(guī)定：“政治委員會對于政治問題議決后，交由中央執(zhí)行委員會指導(dǎo)國民政府執(zhí)行之�！盵35]

　　國民政府和政治委員會的關(guān)系，可由三者說明：

　　一是政府組織法規(guī)和施政工作由政治委員會決定。在孫中山北上以前，中央政治委員會召開十二次會議，其中較重要之決策及其執(zhí)行情形如下：其一，由于中央監(jiān)察委員會對共產(chǎn)黨人提出彈劾，8月20日，第6次會議議決“國民黨內(nèi)之共產(chǎn)派之問題”及“國民黨與世界革命運(yùn)動之聯(lián)絡(luò)問題”的處理辦法，并于次日舉行的中執(zhí)會全體會議議決接受。其二，9月3日，第7次會議，議決發(fā)表北上宣言。其三，11月1日，第12次會議，議決和北方合作條件，孫中山?jīng)Q定北上。其四，1925年6月14日，中央政治委員會召開第14次會議，決定成立國民政府。因此，可以說政治委員會是國民黨制定政策的樞紐，是黨政的連鎖機(jī)關(guān)�！耙话銋⒓诱�治的人遂莫不以廁身其間為無上的榮耀，為政治活動成功的表征�！盵36]國民黨“二大”后“年來本黨政府之外交內(nèi)政建設(shè)軍事諸重要問題，均取決于政治會議，是政治會議不啻為黨中政治之最高機(jī)關(guān)”。除中政會外，“分會有北京、廣州、武漢三處，故各省之軍事外交黨務(wù)諸重要問題，均集中于黨，故政治會議確成為政治上黨務(wù)上軍事上唯一的指導(dǎo)機(jī)關(guān)。”[37]我們對比一下1927年2月22日的第75次中央常務(wù)會議和25日的中央政治會議通過的重要議決案和決議案，就可知二者的明確分工。中常會純系黨務(wù)機(jī)關(guān)，而中政會系政治機(jī)關(guān)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　帶有立法機(jī)關(guān)性質(zhì)。前者通過的重要議決案有八項(xiàng)：(一)常務(wù)委員會表決方式應(yīng)如何規(guī)定案；
(二)議決通過推舉陳其瑗同志為秘書長；
(三)中央黨部辦事地點(diǎn)規(guī)定案；
(四)現(xiàn)距離開全體會議日期已近，應(yīng)推定人員籌備一切及組織提案委員會案；
(五)現(xiàn)在上海已發(fā)生總罷工事實(shí)，應(yīng)援助罷工工友案；
(六)決議歡迎中華全國鐵路總工會全國郵務(wù)工人代表大會，應(yīng)用中央黨部國民政府名義招待各界一次；
(七)電覆四川省黨部否認(rèn)中央黨部派反革命派向傅義回川指導(dǎo)黨務(wù)及辦理登記案；
(八)決議由秘書處即電知南昌，請將黨部一切檔寄來武漢，并催促各委員各職員即日到來辦公案等。而中政會通過的重要決議案有四項(xiàng)：(一)中央對于上海外交之策略；
(二)嗣后關(guān)于政治會議決案之通告執(zhí)行，應(yīng)用中央執(zhí)行委員會名義行之，但于文首聲敘經(jīng)本會政治會議議決；
(三)廣州控訴法院預(yù)算，由財政部照撥；
(四)教育行政委員呈報一二兩月預(yù)算，交財政部審查后再辦[38]。但中央常務(wù)委員會和中央政治會議(1926年7月6日中央常務(wù)委員會與政治委員同開政治會議)并不是并列的，而是一種上下級關(guān)系。中政會的組成人員名義上是中執(zhí)會決定，實(shí)際上是中常會決定。1926年7月13日上午10時半召開的中國國民黨中央執(zhí)行委員會常務(wù)委員會第40次會議上，中常會主席蔣中正“提出請規(guī)定汪精衛(wèi)、譚延闿、蔣中正、胡漢民、甘乃光、陳公博、邵力子、林祖涵、伍朝樞、孫科、朱培德、譚平山、張靜江、于樹德、丁惟汾、王法勤、吳稚暉、陳友仁、何香凝、顧孟余、宋子文為政治會議人員案”，會議決議一致通過[39]。

　　二是國民政府重要人事，包括國民政府委員、軍事委員、懲吏委員、監(jiān)察委員等，也可由由政治委員會決定[40]。中央政治委員會第一次會議，決定胡漢民、許崇智等九人為軍事委員會委員[41]。武漢國民政府時期，1927年3月15日，政治委員會決定國民政府新增五部部長，即：衛(wèi)生部長宋慶齡、勞工部長蘇兆征、實(shí)業(yè)部長孔祥熙、教育部長顧孟余、農(nóng)政部長譚平山，又決定宋子文兼任江浙財政處長[42]。

　　三是政府各高級機(jī)關(guān)要向中央政治委員會負(fù)責(zé)并報告工作。政府高級機(jī)關(guān)包括：“國民政府軍事委員會；
國民政府各部；
國民政府監(jiān)察院及審政院；
國民政府司法行政委員會及教育委員會；
廣東省政府各廳(粵漢鐵路管理局報告關(guān)于行政事務(wù)由建設(shè)廳匯轉(zhuǎn)，關(guān)于財政由財政部匯轉(zhuǎn))；
中央銀行；
緝私衛(wèi)商委員會；
團(tuán)務(wù)委員會；
廣州市市政府�！盵43]在廣東省政府成立之前，七月“一日國民黨政治委員會訓(xùn)令省政府各廳云：茲對廣東省政府各廳廳長發(fā)布訓(xùn)令如左：(一)廳長接任后須在六日之內(nèi)向政治委員會報告該管情形并提出改革書；
(二)新設(shè)之各廳廳長于六日內(nèi)向政治委員會提出該廳之組織計(jì)劃；
(三)計(jì)劃須實(shí)際而經(jīng)濟(jì)者。”“又通知云：茲本會議決二事通知如左：(一)定于七月二日早十時省政府各廳廳長與政治委員會開聯(lián)席會議；
(二)各廳長應(yīng)作報告說明省政府之目的，及特別指出吾人應(yīng)為廣東設(shè)立一有力而經(jīng)濟(jì)之政府；
(三)因此須廢除一切無用之機(jī)關(guān)，而只須維持有用之機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)于必要時得增設(shè)之”[44]�！罢�府各高級機(jī)關(guān)每月終須將經(jīng)過成績、將來計(jì)劃及不能解決之困難報告本會；
但外交部須半月報告一次。此項(xiàng)報告，須用書面呈送本會”，“審查報告時，該機(jī)關(guān)長官得由本會令其到會說明，或自請到會說明”；
“政府各高級機(jī)關(guān)發(fā)生事件認(rèn)為有緊急報告之必要時，得不待月終即臨時提出報告；
但須預(yù)先陳明本會主席�！盵45]正因?yàn)橹姓�會是“議行合一的黨治”機(jī)關(guān)，所以它的組成人員除了國民黨中樞人員外，省政府也派人參加，而且“廣州重要機(jī)關(guān)，都有人列席”[46]，其目的是保證它的決議得到認(rèn)真執(zhí)行。

　　三、黨政體制的特征

　　1924年以前，黨政體制是一種代議制下的黨政體制，黨政關(guān)系是間接的，它是通過國會作為聯(lián)系的仲介或管道，國會對政府“處于督察的地位”，政府也牽制國會，它們是一種相互監(jiān)督關(guān)系。黨政關(guān)系的主管道是國會。1924年以后的黨政體制是一種黨治下的黨政體制，黨政關(guān)系是直接的，“黨的指導(dǎo)政府是一種有運(yùn)用的，并不跟議會一樣處于督察的地位”，“把黨和政府分開，好像從前國會對待政府一樣，這是很大的錯誤�！盵47]國民黨與政府雖有兩個機(jī)構(gòu)，但人卻是重迭的。而且，只有國民黨監(jiān)督政府，政府卻不能制約國民黨。雖然中央政治委員會也是黨政聯(lián)系的仲介或管道，但中政會本身是中執(zhí)會的一個特殊委員會。1925年國民政府標(biāo)明黨政關(guān)系聯(lián)系的主管道是中執(zhí)會。

　　從中央這個層面來看，軍政時期黨政體制的特質(zhì)表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　(一)以黨領(lǐng)政

　　1925年國民政府成立之前，國民黨的黨政體制是一種黨政合一的體制，國民黨的黨部機(jī)構(gòu)即為國家機(jī)構(gòu)，國民黨的領(lǐng)袖即為國家元首。

　　1923年3月2日，孫中山在廣州成立陸海軍大元帥大本營。孫中山以國民黨總理的身份兼大元帥。大元帥大本營之組織和職權(quán)是非常性的，故該職也有許多不同于一般行政首腦之特點(diǎn)。如：不由國會產(chǎn)生，故不對民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)[48]。大元帥本身賦有極大的權(quán)力：第一，一切重要政務(wù)，由大元帥處理；
第二，各總司令、司令、軍、師等軍隊(duì)，由大元帥指揮調(diào)度；
第三，政府機(jī)關(guān)之組織，各機(jī)關(guān)之增設(shè)與裁并，及重要官吏之任免，皆由大元帥為之；
第四，大元帥公布條例，發(fā)布命令；
條例之由各部公布者，須經(jīng)大元帥之核準(zhǔn)。因之，大元帥制度是一種人治為基礎(chǔ)、政制混亂、具體而微之獨(dú)裁制[49]�？傊�，這種黨政一體或以黨領(lǐng)政的現(xiàn)象，有其歷史與組織上的根源。到1924年改組國民黨時，成為定制[50]。

　　1925年雖建立了廣州國民政府，但其組織“非常簡單，不惟五院制度未具雛形，即行政各部，如交通、實(shí)業(yè)、司法、教育等，亦付闕如。蓋當(dāng)時政府局處一隅，凡百施設(shè)，均以軍事為主體。故其政治組織，止能循事勢之需要為準(zhǔn)則，規(guī)模無須過于宏大也。且政府之上，更有黨焉�！盵51]

　　有些學(xué)者沒有把“黨政合一”和“以黨統(tǒng)政”嚴(yán)格區(qū)分開來。其實(shí)，前者是指黨權(quán)與政權(quán)合二為一的政治制度。其基本特點(diǎn)是：政府首腦與政黨領(lǐng)袖同為一人，政權(quán)和黨權(quán)由一人執(zhí)掌；
國家法律以政黨黨綱黨義為依據(jù)，黨義是處理一切民間事務(wù)的準(zhǔn)則，民眾受黨義所支配。而“以黨統(tǒng)政”是訓(xùn)政時期南京國民政府政治制度的原則。具體體現(xiàn)為：中國國民黨全國代表大會行使國家政權(quán)，國民黨中央執(zhí)行委員會政治委員會是最高決策機(jī)關(guān)。國民政府由國民黨產(chǎn)生，對國民黨中央負(fù)責(zé)，對國民黨中央執(zhí)行委員會的決議案有執(zhí)行的義務(wù)，并隨時接受國民黨中央的監(jiān)督和指導(dǎo)[52]。作這樣的區(qū)別當(dāng)然不是沒有意義的，但“黨政合一”和“以黨統(tǒng)政”具有某些共同特征：都“由中國國民黨對政府各部門的政策與執(zhí)行，進(jìn)行決定與監(jiān)督，政府則著重在推行政策方面。”[53]前者與后者的主要區(qū)別在于：軍政時期的主要工作“多在軍事”，“黨務(wù)與軍事政事混合”[54]，而訓(xùn)政時期的主要工作是“建設(shè)”，黨務(wù)與政治明顯分開。

　　(二)政府組織淵源于黨

　　國民政府為國民黨所創(chuàng)設(shè)，國民黨總理的教義和國民黨權(quán)力機(jī)關(guān)通過的決議案為制定國民政府根本法(即《組織法》)的依據(jù)。如國民黨“一大”時，孫中山交由中國國民黨臨時中央執(zhí)行委員會提出并獲該會通過之《組織國民政府之必要提案》規(guī)定：“一、國民黨當(dāng)依此最小限度政綱為原則組織國民政府。二、國民黨當(dāng)宣傳此義于工、商、實(shí)業(yè)各界及農(nóng)民、工人、兵士、學(xué)生與夫一般之群眾，使人人知設(shè)統(tǒng)一國民政府之必要�！盵55]2月13日，國民黨一屆中央執(zhí)行委員會通過了《國民政府組織問題案》，強(qiáng)調(diào)組織國民政府為當(dāng)前“不容緩之舉”。孫中山在京患病入院后，在京的國民黨中央執(zhí)行委員會即醞釀改組廣州大本營事宜及未來政府組織原則。在廣州，國民黨政治委員會于2月19日舉行第13次會議，根據(jù)北京方面的動議，作出“廣州政府應(yīng)改為合議制”。6月14日，中央政治委員會召開第14次會議，通過了《關(guān)于政府改組決議案》，議決改“革命政府”名稱為“國民政府”。次日，國民黨中央執(zhí)行委員會通過決議，正式?jīng)Q定改組大元帥府為國民政府[56]。旋又于第16次會議議決，設(shè)中央政府，定名為國民政府，以委員若干人組織會議；
并于委員中推舉一人為主席。又議決由中央執(zhí)行委員會根據(jù)民意，改組政府由大本營以命令頒布之。至第25次會議，通過《國民政府組織法》[57]。1925年6月24日，陸海軍大元帥大本營總參議代行大元帥職權(quán)胡漢民宣布接受中國國民黨中央執(zhí)行委員會關(guān)于政府改組決議案并予以施行電。27日，中華民國陸海軍大元帥發(fā)布改組政府訓(xùn)令，7月1日，國民政府公布《中華民國國民政府組織法》。國民黨成立政府的議案從制定到實(shí)施的程式是：

　　全代會提案→中執(zhí)會決議案→中政會決議并制定組織法→陸海軍大元帥大本營接受決議案并公布組織法

　　從此可看出，1925年的國民政府組織法，實(shí)際由國民黨中央政治委員會據(jù)全代會和中執(zhí)會決議案制定并由中央執(zhí)行委員會決議。1927年頒布的根本法也如此，并明定該法由中央執(zhí)行委員會解釋及修正。

　　(三)政府的權(quán)力來源于黨

　　國民政府所享權(quán)力，也淵源于國民黨。就根本法之形式言，國民政府權(quán)力既來源于根本組織法，而根本組織法則來自國民黨。故政府之權(quán)力即間接由國民黨給與。就實(shí)質(zhì)言，國民政府權(quán)力淵源自國民黨也為顯然事實(shí)。

　　(四)政府的主要官吏由國民黨產(chǎn)生

　　其一，就國民政府的產(chǎn)生而言，國民政府主要官吏皆由國民黨產(chǎn)生，國府主席委員等皆由國民黨中央執(zhí)行委員會選任。

　　其二，就國民政府的組織言，國民政府之形式與運(yùn)用及其更改，皆由國民黨為之決定。1925年6月14日中央執(zhí)行委員會《關(guān)于政府改組議決案》決議設(shè)置國民政府、軍事委員會、監(jiān)察院、懲吏院、省政府和市政委員會等六種機(jī)關(guān)及其下屬機(jī)構(gòu)，并規(guī)定政府的委員制原則[58]。1926年10月16日中央各省區(qū)聯(lián)席會議通過的《國民政府發(fā)展決議案》第二項(xiàng)規(guī)定：“國民政府按照現(xiàn)在發(fā)展之情況，應(yīng)擴(kuò)張其組織如下：(甲)國民政府委員會中，須有能代表國民政府統(tǒng)治下各省之人員充任委員；
(乙)國民政府應(yīng)添設(shè)軍事、交通、司法三部，原有之軍事委員會仍應(yīng)存在�！盵59]

　　其三，就國民政府之人選言，國民政府中樞要員，同時亦即國民黨之干部人物，一人身兼數(shù)職，具有數(shù)種不同身份，也即黨政人事管道上相通──重迭的黨治特色，故國民黨對國民政府能操縱裕如。關(guān)于這一點(diǎn)，后文有詳述。

　　(五)國民政府施政依據(jù)是黨綱政策

　　國民政府之政綱與政策，皆由國民黨為之供給，故一切政綱政策，由國民黨發(fā)源�！霸趪�民政府統(tǒng)治之下，簡直可謂黨的政策便是政府的政策，不過由黨中央決定了的政策，交給民眾組織和政治組織中的負(fù)責(zé)黨員去執(zhí)行罷了�！盵60]它的具體程式是：中央黨部決定黨綱政策，由中央政治委員會灌輸，國民政府執(zhí)行。“黨政機(jī)關(guān)，雖各分立，而根本政令，必策于黨。故曰：『關(guān)于政治之方針，由政治委員會決定，以國民政府之名義執(zhí)行之�！皇钦�治委員會實(shí)有主要部分之立法行政權(quán)，國民政府不過承轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)而已�！盵61]正如汪精衛(wèi)在國民黨“二大”時所說：“國民黨二大最重要的就是要決定民國十五年本黨努力的方案，我們十五年努力的成績，可說就在這次所定方案之如何，所以國民政府同人，對這回大會實(shí)有無限的希望，無限的頌禱”，國民黨“二大”的方針，“國民政府同人是一定不顧一切，實(shí)行大會議決的方案的。大會所議決的方案，無論如何艱難，如何困苦，一定切實(shí)執(zhí)行，期不負(fù)各位的希望�！盵62]總之，當(dāng)時國民政府的結(jié)構(gòu)，是建立在黨政一體的原則上。由中國國民黨對政府各部門的政策與執(zhí)行，進(jìn)行決定和監(jiān)督，政府則著重在推行政策方面[63]。

　　(六)黨政雖各有其組織結(jié)構(gòu)，但兩者在法律上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的統(tǒng)屬、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系

　　“國民黨自十三年改組后，即實(shí)行以黨訓(xùn)政之制，政府在國民黨的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)之下，行使統(tǒng)治權(quán)”[64]。上述的“議行合一的直接黨治”原則就體現(xiàn)黨政之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的統(tǒng)屬、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。此外，中央監(jiān)察委員會有稽核中央政府之施政方針及政績是否根據(jù)本黨政綱及政策之權(quán)[65]。

　　注釋：

　　[1]君山：〈現(xiàn)代政治與中國──關(guān)于各黨各派合作論〉，《中央日報》，1937年3月13日。

　　[2]汪精衛(wèi)：〈黨治之意義〉(1930年2月23日)，載季嘯風(fēng)、沈友益主編：《中華民國史史料外編：前日本末次研究所情報資料》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　第30冊(桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1997)，頁92。

　　[3]陳之邁：〈從國民大會的選舉談到中國政治的前途〉，《獨(dú)立評論》，第232號(1937年5月2日)。

　　[4]曾資生：〈五十年來的政治制度〉，載秦孝儀主編：《五十年來的中國》(臺北：中央文物供應(yīng)社，1976年影印本)，頁35。

　　[5]秦孝儀：《中華民國政治發(fā)展史》，第2冊(臺北：近代中國出版社，1985)，]頁668-98。

　　[6]孫中山：《孫中山全集》，第9卷(北京：中華書局，1986)，頁115。

　　[7]孫中山：《孫中山全集》，第8卷(北京：中華書局，1986)，頁436-39。

　　[8](德)費(fèi)路：〈孫中山與德國：論第一次世界大戰(zhàn)后德國在孫中山政治計(jì)劃中的作用〉，轉(zhuǎn)引自梁怡：〈國外中國革命史研究的歷史考察──德國部分〉，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報》，1998年第4期。

　　[9]中共中央黨史研究室第一研究部編：《共產(chǎn)國際、聯(lián)共(布)與中國革命文獻(xiàn)資料選輯(1926-1927)》，上冊(北京：北京圖書館出版社，1998)，頁6。

　　[10]中共中央黨史研究室第一研究部譯：《聯(lián)共(布)、共產(chǎn)國際與中國國民革命運(yùn)動(1920-1925)》(北京：北京圖書館出版社，1997)，頁324。

　　[11]中共中央黨史研究室第一研究部譯：《聯(lián)共(布)、共產(chǎn)國際與中國國民革命運(yùn)動(1926-1927)》，上冊(北京：北京圖書館出版社，1998)，頁99。

　　[12]同注10，頁310。

　　[13]同注7，頁565。

　　[14]同注6，頁122。

　　[15]郭衛(wèi)編：《中華民國憲法史料》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續(xù)編》，第88輯，第879冊(臺北：文海出版社有限公司，1976)，頁2。

　　[16]同注6，頁137。

　　[17]孫中山：《孫中山全集》，第11卷(北京：中華書局，1986)，頁145。

　　[18]季嘯風(fēng)、沈友益主編：《中華民國史史料外編：前日本末次研究所情報資料》，第11冊，頁165。

　　[19]〈新政府組成后俄式制度已全廢，決依以黨治國之精神完成五權(quán)憲法之政治，何應(yīng)欽之談話〉，載季嘯風(fēng)、沈友益主編：《中華民國史史料外編：前日本末次研究所情報資料》，第45冊，頁393。

　　[20]魯學(xué)瀛：〈論黨政關(guān)系〉，《行政研究》，第2卷第6期(1947年6月5日)。

　　[21]呂芳上：〈尋求新的革命策略──國民黨廣州時期的發(fā)展(1917-1927)〉，《近代史研究所集刊》，第22期(1993年6月)。

　　[22]同注5，頁845。

　　[23]吳經(jīng)熊、黃公覺：《中國制憲史》，《民國叢書》第4編，第27冊(上海：上海書店，1992年影印本)，頁278。

　　[24](英)倫納德·夏皮羅：〈一個英國學(xué)者筆下的蘇共黨史〉，轉(zhuǎn)引自王奇生：《黨員、黨權(quán)與黨爭──1924-1949年中國國民黨的組織形態(tài)》(上海：上海書店出版社，2003)，頁153-54。

　　[25]同注9，頁20。

　　[26]費(fèi)正清等編：《劍橋中華民國史》(上)(北京：中國社會科學(xué)出版社，1994年)，頁614。

　　[27]陳之邁：《中國政府》，《民國叢書》第3編，第20冊(上海：上海書店，1991年影印本)，頁94。

　　[28]同注4，頁43。

　　[29]鄺德生：《國民革命史》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》，第25輯，第247冊(臺北：文海出版社有限公司，1989)，頁4。

　　[30]同注4，頁34-35。

　　[31]王正華：〈國民政府初創(chuàng)時之組織及黨政關(guān)系(民國14年7月至15年12月)〉，載中華文化復(fù)興推行委員會主編：《中國近代現(xiàn)代史論集》，第28集(臺北：臺灣商務(wù)印書館，1985-86)，頁64-112。

　　[32]同注20。

　　[33]同注9，頁21。

　　[34]中國第二歷史檔案館編：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》(上)(合肥：安徽教育出版社，1994)，頁63。

　　[35]榮孟源等編：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(上)(北京：光明日報出版社，1985年)，頁317。

　　[36]同注27，頁97。

　　[37]〈中央政治會議擴(kuò)大組織〉，廣州《民國日報》，1927年3月8日。

　　[38]〈中央常務(wù)會議在漢開會重要議決案八項(xiàng)〉，〈中央政治會議重要決議案〉，廣州《民國日報》，1927年3月10日。

　　[39]中國第二歷史檔案館編：《中國國民黨中央執(zhí)行委員會常務(wù)委員會會議錄》第2冊(桂林：廣西師大出版社，2000年影印本)，頁394。

　　[40]同注31。

　　[41]須力求：《胡漢民評傳》(鄭州：河南教育出版社，1990)，頁147。

　　[42]廣州《民國日報》，1927年3月19日。

　　[43]同注34，頁64。

　　[44]中國第二歷史檔案館整編：《中華民國史史料長編》，第20冊(南京：南京大學(xué)出版社，1993)，頁591-92。

　　[45]同注34，頁63-64。

　　[46]同注9，頁21。

　　[47]同注35，頁265-66。

　　[48]倪正太等：《中華民國職官辭典》(合肥：黃山書社，1998)，頁17。

　　[49]錢端升：《民國政制史》(上冊)(上海：商務(wù)印書館，1946年)，頁134-35。

　　[50]同注5，頁848。

　　[51]陳茹玄：《中國憲法史》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續(xù)編》，第44輯，第433冊(臺北：文海出版社有限公司，1976)，頁161。

　　[52]李松林主編：《中國國民黨史大辭典》(合肥：安徽人民出版社，1998)，頁624。

　　[53]同注5，頁849。

　　[54]羅家倫主編：《革命文獻(xiàn)》第76輯(臺北：中央文物供興社，1978年影印本)，頁25。

　　[55]同注34，頁356。

　　[56]丘錢牧：《中國政黨史(1894-1949)》(太原：山西人民出版社，1991)，頁490。

　　[57]同注51，頁159。

　　[58]中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》，第四輯(一)(南京：江蘇古籍出版社，1991)，頁35-36。

　　[59]同注35，頁371。

　　[60]宋公屏：〈廣東各縣縣長與農(nóng)工行政〉，廣州《民國日報》，1927年3月1日。

　　[61]同注51，頁161。

　　[62]同注58，頁306。

　　[63]同注5，頁848。

　　[64]沙千里：〈中國憲政運(yùn)動的回顧與展望〉，《民國叢書》，第2編，第23冊(上海：上海書店，1989)，頁213。

　　[65]同注49，頁162-164。

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