內容摘要：如何處理司法權與行政權之間的關系，不僅關系司法權擺脫行政權的干預，以實現(xiàn)司法權獨立與司法公正，而且涉及以司法權制約行政權，以實現(xiàn)依法行政與法治政府建設的目標。以檢察機關行政法律監(jiān)督為突破口，構建司法權與行政權之間的功能秩序，對全面依法治國意義重大，這就需要強化一種“檢察建議、行政公益訴訟”的二元監(jiān)督模式，以預防與減少行政機關的不作為或亂作為。而重視檢察官的客觀義務，實現(xiàn)檢察委員會與主任檢察官之間的職能劃分，并合理定位行政公益訴訟的受案范圍，則是檢察制度改革必須要回應的時代主題。
　　關鍵詞：行政法律監(jiān)督 經由國家的自由 行政公益訴訟 檢察建議
　　2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”2015年1月29日最高人民檢察院出臺的《關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》第30-31條指出：“建立對履行職責中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為的監(jiān)督糾正制度。加強理論研究和實踐探索，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手，逐步完善監(jiān)督的方式、手段和程序，對檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，及時提出建議并督促其糾正�！薄疤剿鹘�立檢察機關提起公益訴訟制度。對行政機關違法行使職權或者不作為，侵害國家和社會公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟的，探索由檢察機關提起訴訟，保護公共利益。及時總結實踐經驗，逐步規(guī)范和完善檢察機關提起公益訴訟的條件、范圍、程序、效力，推動完善相關法律規(guī)定，加強對公共利益的保護力度�！� 〔1 〕這就提出了檢察機關行政法律監(jiān)督的職責。但是，檢察機關行政法律監(jiān)督尚不具有立法支撐，理論界對此的認識也存在一定的分歧。筆者僅就檢察機關在行政法律監(jiān)督中的理論定位、檢察機關行政法律監(jiān)督的法治意義和如何建構我國行政法律監(jiān)督制度等問題作些探討。
　　一、檢察機關在行政法律監(jiān)督中的理論定位
　　就當前受社會各界關注的司法改革而言，如何使司法權擺脫行政權的干涉而保持獨立，以及如何通過司法機構內部改革，使司法權配置更為優(yōu)化，這已經受到了學界的廣泛關注，遺憾的是，如何強化以及實現(xiàn)司法權對行政權的法律監(jiān)督，這并沒有引起學界充分重視。作為專門的法律監(jiān)督機關，檢察機關行使法律監(jiān)督的職權長期以來被界定為對職務犯罪的預防與偵查，對審判機關的審理程序與裁判結果行使抗訴權，那么，對于行政機關的違法行為是否具有法律監(jiān)督權，這確實是《決定》提出的新問題，有從理論上予以解答的必要。
　　作為前提，在全面依法治國的時代背景下，如何實現(xiàn)國家公權力的合法化運行，事關法治國家、法治政府建設的成效，是依法治國的關鍵。社會轉型時期的司法在社會發(fā)展中具有極其重要的作用，司法權的弱化會帶來行政權因缺乏有效制約而不作為或亂作為等踐踏法治的亂象。一如我們所知，法治政府是法治中國建設的重點，核心是規(guī)范與制約政府權力，提高運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，實現(xiàn)政企分開、政事分開、政資分開、政社分開�！�2 〕而要實現(xiàn)這一目標，則需要正確思考檢察機關行政法律監(jiān)督問題，強化一種“檢察建議、行政公益訴訟”的二元監(jiān)督模式，以預防與減少行政機關的不作為或亂作為。問題在于，由檢察機關承擔行政法律監(jiān)督的職責，這是否具有理論與現(xiàn)實根據(jù)呢？
　　首先，檢察機關的行政法律監(jiān)督職責源自檢察官的客觀義務。檢察官的客觀義務在于守護法律的尊嚴與權威，擔負著“法律的守護人”的光榮使命。正如薩維尼所指出的：“檢察官應擔當法律守護人的光榮使命，追訴犯罪者，保護受壓迫者，并援助一切受國家照料的人民�！� 〔3 〕事實的確如此，自檢察制度誕生之日起，檢察官被就賦予了法律的守護人的使命，維護法律被客觀公正與有效實施，預防行政執(zhí)法怠惰，就成了檢察制度的創(chuàng)設目的。這正是檢察官與一般行政人員之間的本質區(qū)別，對于一般行政人員來說，法律乃是其執(zhí)法依據(jù)，法律沒有規(guī)定其行使的職權不得行使；而檢察官的義務在于實現(xiàn)法的目的，并非依法行使即可完結。盡管學界在論述歐陸國家的檢察官的客觀義務時，主要是從《刑法》及《刑事訴訟法》實施角度展開，但其出發(fā)點乃是把檢察機關視為法律的守護人，以獨立于警察與法官。立足于這種客觀的義務，檢察機關是站在法律的守護人的立場上提起行政法律監(jiān)督，既不偏袒一般民眾或社會組織，也不遷就被提起行政法律監(jiān)督的行政機關，而是完全服從于法律規(guī)定。〔4 〕
　　其實，檢察官的客觀義務與檢察機關之法律監(jiān)督制度是一脈相通的，都在于使法律在具體執(zhí)法實踐中得以有效實施，以發(fā)揮法律維護社會公益、保障公民基本權利的作用。這就是國家設立檢察制度的“利益”，也與現(xiàn)代行政訴訟的原則一致。從理論上分析，為了避免原告濫用訴訟和阻礙正常的行政決定的有效實施，現(xiàn)代行政訴訟理論確立了“沒有利益，就沒有訴訟”原則，我國傳統(tǒng)行政訴訟理論也采用這一標準，并主張就行政訴訟而言，因行政機關濫用職權的行為，《行政訴訟法》賦予對具體行政行為具有利害關系的公民、法人或其他社會組織提起行政訴訟，以維護自己的合法權益。在這里，行政訴訟只是督促行政機關依法行政的司法救濟措施之一，在行政訴訟之外，也應該有檢察機關行政法律監(jiān)督的制度空間，檢察行政法律監(jiān)督盡管是檢察機關代表國家，以司法權對行政權的監(jiān)督，目的也在于督促行政機關依法維護公共利益，從而以民間與國家的合力確保法治政府建設的成效。
　　其次，檢察機關的行政法律監(jiān)督是現(xiàn)代客觀訴訟的題中之義�？陀^訴訟是指以保護國家和公共利益為宗旨的公益訴訟，是為了捍衛(wèi)法律及“公意”。比如，日本行政訴訟法學將機關訴訟和民眾訴訟稱為客觀訴訟，這也具有明確的法律依據(jù)。日本《行政案件訴訟法》第5條和第24條規(guī)定機關訴訟限于法律有規(guī)定者。根據(jù)日本《行政案件訴訟法》第5條，民眾訴訟是請求糾正國家機關或者公共團體不符合法律的行為的訴訟，是不限于救濟起訴人自己權益的行政訴訟種類�？陀^訴訟制度是為了維護國家和公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確適用，因此有別于保護私人利益的主觀訴訟�！�5 〕依法行政需要司法監(jiān)督，行政訴訟就是這種司法監(jiān)督的重要維度，行政訴訟制度需要保護公共利益的客觀訴訟制度和保護私益（公民、法人與其他組織）的主觀訴訟制度并存，這才能更為全面地發(fā)揮司法監(jiān)督的職能。有學者指出，與我國傳統(tǒng)行政訴訟制度不同，當代社會轉型時期，出現(xiàn)了與個人私益無關的社會公共利益危機，如在生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓、國有資產流失等領域，侵害公共利益和公眾利益的現(xiàn)象廣泛存在。這是傳統(tǒng)的主觀訴訟制度所不能包容的，也無法由公民、法人或其他社會組織提起訴訟。相反，檢察機關提起行政公益訴訟，不僅是檢察官負擔其客觀義務的具體體現(xiàn)，而且與傳統(tǒng)行政訴訟制度不同，因此，可以促進完善我國行政訴訟的客觀訴訟制度�！�6 〕

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