根據(jù)今年3月公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，分散于三個(gè)部門的反壟斷機(jī)構(gòu)將合并為一，目前正有序推進(jìn)。
　　具體而言，是將國(guó)家工商行政管理總局的反壟斷執(zhí)法職責(zé)（反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局）、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)（價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局）、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法（反壟斷局）與國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，統(tǒng)一歸屬市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。其中，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)將繼續(xù)保留，具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。
　　2007年反壟斷法頒布后，采用三分法進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，但這種“三駕馬車”的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，一直被學(xué)界所批評(píng)。
　　時(shí)至今日，“三合一”的理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，盡管此輪機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容龐雜，不過(guò)在全球化背景下，反壟斷法隨著中國(guó)市場(chǎng)的擴(kuò)展日趨重要，甚至和中美貿(mào)易戰(zhàn)也直接相關(guān)，這場(chǎng)三合一改革在整個(gè)機(jī)構(gòu)改革中顯得極其亮眼。
　　此次合并，需要“審查”其理性，并借此展望中國(guó)反壟斷法的未來(lái)。

統(tǒng)一還是分立，各有利弊

　　本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和我國(guó)政府機(jī)構(gòu)變動(dòng)的傳統(tǒng)一致，某種意義上是歷史的再次輪回。在新中國(guó)的70年歷史中，差不多每十年就進(jìn)行一次精兵簡(jiǎn)政，此次改革的例外僅僅是間隔時(shí)間較長(zhǎng)而已。
　　傳統(tǒng)大陸法模式的“大行政”思維下，政府職能隨著經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)導(dǎo)向而不斷擴(kuò)展，長(zhǎng)期積聚的職責(zé)切割、推諉扯皮，只能通過(guò)不斷增加協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、小組來(lái)完成有效決策。
　　從本次改革方案來(lái)看，改動(dòng)幅度相當(dāng)之大，不過(guò)很難說(shuō)這是一個(gè)系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)改革，比如并沒(méi)有堅(jiān)持上世紀(jì)90年代改革的“經(jīng)企分開(kāi)”（監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)分開(kāi)）等，而更多是基于事權(quán)進(jìn)行整合，這可能更多是出于精簡(jiǎn)目的，合并同類項(xiàng)的作業(yè)結(jié)果。
　　反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“分割為三”長(zhǎng)期遭受詬病，理論界言必稱“不合理設(shè)置”，分權(quán)也缺乏“正當(dāng)性”，這樣的背景下，機(jī)構(gòu)調(diào)整就成為必然。
　　因此，“三合一”改革來(lái)自于兩個(gè)動(dòng)力：合并同類項(xiàng)的就事論事調(diào)整背景，以及反壟斷法原有的不合理職權(quán)配置，缺乏正當(dāng)性。如果從原理來(lái)說(shuō)，執(zhí)法權(quán)應(yīng)統(tǒng)一還是分工？世界各國(guó)是統(tǒng)一的多還是分工的多？各有不同說(shuō)法。這涉及一個(gè)經(jīng)濟(jì)法內(nèi)的概念問(wèn)題：規(guī)制、競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷以及之間關(guān)系如何看待。如果從監(jiān)管、規(guī)制和執(zhí)法機(jī)關(guān)是否需要考慮競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的角度，沒(méi)有國(guó)家是由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成這種工作的。即便在反壟斷機(jī)構(gòu)三合一之后，這種事權(quán)的重疊也必然存在。所有的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，如交通部、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)、教育部等，在利用市場(chǎng)機(jī)制的時(shí)候，難道不需要考慮競(jìng)爭(zhēng)，并根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)法的原理來(lái)執(zhí)法嗎？
　　如果僅僅從反壟斷法執(zhí)法的狹義視角來(lái)看，世界各國(guó)既有統(tǒng)一的模式，也有分工的模式，這是因?yàn)閮煞N模式各有利弊。
　　統(tǒng)一的好處是集中，不同制度、政策、執(zhí)法尺度之間可以保持一致性。根據(jù)反壟斷法自身邏輯，在規(guī)則的表述上采用了三分法：價(jià)格串謀（卡特爾）、濫用市場(chǎng)支配地位和合并審查。但在執(zhí)行-救濟(jì)層面，按照結(jié)構(gòu)和行為來(lái)劃分更為合理。其中，無(wú)論是卡特爾還是濫用市場(chǎng)支配地位，都已經(jīng)趨向于符合經(jīng)濟(jì)分析，依據(jù)合理原則進(jìn)行審查。許多結(jié)構(gòu)審查（合并審查），如企業(yè)合并時(shí)必須采用合理原則和經(jīng)濟(jì)分析。統(tǒng)一有助于方法、裁判上的一致。
　　分工的好處是機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)。在不同機(jī)構(gòu)的權(quán)力相近時(shí)，可以通過(guò)不同機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，使規(guī)則得到優(yōu)化；更重要的是在起步階段，競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力可以促進(jìn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，從而尋找專業(yè)化的解決方案。盡管存在分工，但是反壟斷法的內(nèi)在邏輯決定著不同的部分共享相同的原則、方法和理念，不同執(zhí)法部門去貫徹執(zhí)行，相互間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)帶來(lái)模仿、借鑒和學(xué)習(xí)。
　　這種法律執(zhí)行上的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)優(yōu)化，在許多國(guó)家都出現(xiàn)過(guò)。比如美國(guó)的公司法就被認(rèn)為，使50個(gè)州之間的競(jìng)爭(zhēng)讓公司治理規(guī)則、執(zhí)行和裁判都保持在世界最佳狀態(tài)。中國(guó)也不例外，兩個(gè)證券交易所的設(shè)計(jì)就形成彼此競(jìng)爭(zhēng)。紐交所、港交所對(duì)上交所、深交所，也是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)。
　　具體到現(xiàn)有的“三法司”（反壟斷的三個(gè)執(zhí)法部門），經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，從三家機(jī)構(gòu)的“判案”執(zhí)法來(lái)看，能力分化已經(jīng)非常明顯。
　　商務(wù)部反壟斷局的專業(yè)化水平提升非常快，尤其是對(duì)反壟斷案件作出判斷的經(jīng)濟(jì)分析，在相關(guān)市場(chǎng)、支配力、競(jìng)爭(zhēng)損害的測(cè)量上，已經(jīng)積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。在規(guī)則、裁判的透明度上也表現(xiàn)最好。在國(guó)際交流中，有外國(guó)同行評(píng)價(jià)反壟斷局已經(jīng)非常具有“專業(yè)水平”。這在某種程度上也是因?yàn)�，一�?lái)在企業(yè)合并的申報(bào)中，跨國(guó)巨頭的合并常常存在多個(gè)司法轄區(qū)“jurisdiction”的競(jìng)爭(zhēng)；二來(lái)，商務(wù)部很高的國(guó)際化水平也助力不少；三來(lái)，商務(wù)部在2003年就已經(jīng)展開(kāi)外資并購(gòu)的反壟斷審查工作，時(shí)間較早。
　　原工商總局下屬的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)局，在經(jīng)濟(jì)分析、市場(chǎng)測(cè)量上的跟進(jìn)就要晚一些。除扭轉(zhuǎn)人們印象的利樂(lè)案外，其在過(guò)往十年作為較少。作為一個(gè)反壟斷法的執(zhí)行者，工商部門更樂(lè)于使用反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，以保護(hù)私益的方式去解決問(wèn)題，這和保護(hù)公益的反壟斷法相去甚遠(yuǎn)。這幾年，工商部門孜孜不倦地主導(dǎo)修改反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，但反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，除了我國(guó)對(duì)它嚴(yán)重依賴，幾乎在世界范圍內(nèi)，總體上都是趨于衰落的。
　　價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局，作為發(fā)改委的下屬部門，其名字就表現(xiàn)出同時(shí)實(shí)施價(jià)格法和反壟斷局的雙重特點(diǎn)（中國(guó)的價(jià)格法在反壟斷法頒布之后并沒(méi)有廢除，從而形成雙軌制）。但該局更熟悉價(jià)格法，其執(zhí)法案例中幾乎見(jiàn)不到市場(chǎng)界定和競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)分析。因?yàn)榘l(fā)改委在國(guó)家部委中排行靠前，可以約束另兩家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院法制辦（此次被合并到司法部）對(duì)其制約能力似乎不強(qiáng)，因此許多“創(chuàng)新”備受矚目。比如最早在價(jià)格執(zhí)法中采用“約談”制度（盡管在法理上存疑但已成為政府普遍使用的行政手段），再比如要對(duì)“銀行業(yè)”反壟斷（受規(guī)制市場(chǎng)是否需要再次反壟斷調(diào)整，傳統(tǒng)上認(rèn)為不可以，歐盟也是近幾年才開(kāi)始探討）。不過(guò)值得稱贊的是，發(fā)改委敢對(duì)國(guó)企乃至央企作出處罰。
　　如果從理想的狀態(tài)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在反壟斷法出臺(tái)后，廢除價(jià)格法或者只保留其公共產(chǎn)品價(jià)格規(guī)制的部分內(nèi)容，這樣才能真正以反壟斷法的規(guī)范框架進(jìn)行調(diào)整。結(jié)構(gòu)審查會(huì)涉及到合并后的壟斷行為可能，需要和行為審查之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，當(dāng)初的機(jī)構(gòu)分立應(yīng)當(dāng)采用二分法：商務(wù)部和工商總局，而不是三分法（額外分立發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)管）。而在結(jié)構(gòu)審查和行為審查上，可以合并或分立，各有道理。

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