收稿日期：2006-10-23? 　　作者簡介：程麗華(1946-)，女，湖北英山人，武漢科技大學中南分校文法學院教授。? 　�。ㄎ錆h科技大學中南分校 文法學院，湖北 武漢 430223）?
　　摘要：本文從行政賠償的歸責原則、行政賠償范圍、行政賠償訴訟管轄、行政賠償的方式和標準以及行政賠償費用支出管理方式等五個方面將中法兩國的相關行政賠償制度進行比較，并針對我國行政賠償立法的不足之處提出了筆者個人的見解。?
　　關鍵詞：行政賠償的歸責原則；行政賠償范圍；行政賠償訴訟管轄；行政賠償的方式和標準；行政賠償費用支出管理方式?
　　中圖分類號：D908 文獻標識碼：A???
　　
　　行政賠償是指代表國家行使行政權的行政機關及其工作人員在行使行政職權的過程中侵犯公民、法人和其他組織的合法權益并造成損害的，由國家承擔賠償責任的制度，是國家賠償制度的主要組成部分。1995年1月1日，《中華人民共和國國家賠償法》正式生效施行，從此我國正式確立了行政賠償制度�！秶�家賠償法》頒布十一年來，我國的行政賠償工作取得了較大的成績，但也遇到了前所未有的困難和問題。導致問題產生的原因是多方面的，但行政賠償立法本身存在的不足之處無疑是主要原因之一。為了使我國的行政賠償制度盡快得到完善和發(fā)展，現將其與被譽為國家賠償母國的法國的有關行政賠償制度作一比較。?
　　
　　一、行政賠償歸責原則之比較?
　　
　　行政賠償的歸責原則是指國家承擔行政賠償責任的依據和標準，它是行政賠償理論研究和實際立法所面臨的首要問題，也是確立行政賠償責任的關鍵所在。各國由于國情有別，法律傳統也不同，因而行政賠償立法中所確立的歸責原則有所區(qū)別。?
　　法國的行政賠償歸責原則是由行政法院在具體的案例中所確立的。在一百多年的賠償訴訟中，法國逐步確立了以公務過錯為主無過錯責任為輔的歸責原則體系。所謂公務過錯是指公務活動欠缺正常的標準，即任何公務活動都應達到某一具體情況下的中等水平，低于這個水平就是具有公務過錯。與主觀過錯不同，公務過錯只著眼于致害行為本身，淡化主觀道德的應受譴責性，僅從行為上判斷是否具有過錯。公務過錯的形式很多，歸結起來，主要有公務的實施不良，不執(zhí)行公務以及公務的實施遲延三種。[1]雖然公務過錯理論受到了普遍的贊賞，但隨著現代化科學技術的發(fā)展以及政府權力的不斷擴張，公務活動造成的異常危險狀態(tài)劇增，即使不存在過錯或違法，仍有可能損害公民的合法權益。在這種情況下，如果繼續(xù)恪守公務過錯理論，則容易導致救濟的不周全，對受害人產生極大的不公平。這是因為過錯原則在救濟上奉行“無過失則無責任�！睘榱藦浹a公務過錯理論的不足和適應現代行政的需要，法國在行政賠任中確立了無過錯責任原則，即在某些特殊情況下，只要有損害結果發(fā)生，即使公務人員并無職務過錯，國家仍需承擔賠償責任。當然，無過錯原則僅僅只是作為過錯原則的補充而存在，其適用范圍有著嚴格的限制。?
　　我國《國家賠償法》第二條“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權益。”據此理論界和實務部門一般認為我國行政賠償適用的是違法責任原則。至于“違法”的具體含義，現行法律法規(guī)均未作出明確解釋。學術界的意見也不統一，有學者認為違法應指違反嚴格意義上的法律。有學者主張從廣義上解釋違法，既除違反法律外，還包括違反法律原則、違反公序良俗、沒有履行對特定人的法律義務或盡到合理注意。?
　　我國行政賠償之所以適用違法歸責原則，是考慮到與《憲法》、《行政訴訟法》的規(guī)定相協調，簡單明了，好了解，易操作。違法原則雖說實現了認定標準的客觀化，卻將合法不合理的行為排除在行政賠償范圍之外，導致賠償范圍過窄。相比之下，法國的公務過錯理論只是一個相對的概念，同一事實根據不同的情況，可以認為具有過錯或不具有過錯，[2]客觀化不夠徹底，這使得判斷公務活動是否達到中等水平可能會因彈性過大而不易掌握。但法國以公務過錯為主，無過錯責任為輔的歸責原則涵蓋范圍極廣，能給受害人提供較多的救濟機會。我國的國家賠償制度現已實行多年，實際操作經驗較立法之時有了很大的進步，完全可以考慮引入無過錯責任原則作為行政賠償的輔助原則，真正實現行政賠償的立法目的。?
　　
　　二、行政賠償范圍之比較?
　　
　　法國在建立行政賠償制度之初，僅在非常有限的范圍內承認國家賠償責任。1873年權限爭議法庭在布朗戈案件的判決中聲稱：“這個責任既非普遍性的，也非絕對性的。”但隨著時間的推移，法國通過行政法院一系列的判決確立了非常廣泛的行政賠償范圍，現在國家?guī)缀醭袚�全部行政賠償責任。[3]一些在傳統理論上認為應屬于國家責任豁免的事項，如行政立法行為、行政機關內部懲戒行為，公有公共設施管理與設置欠缺行為，甚至對于因國際條約產生的巨大而特別的損害，法國的行政法院都認為在特定條件下國家也應承擔賠償責任。同時為了使受害人有更多的機會獲得賠償，法國對“公務行為”進行擴大解釋，主張只要是為了公共利益而從事的行為，或在行政主體權力控制下而工作，即使行為人不具有公務員的身份，也被理解為公務行為，對其侵權害，國家也應承擔責任，從而進一步擴大了行政賠償的范圍。[4]與此同時，國家不負賠償責任的范圍正逐漸縮小，僅限于法律的明文規(guī)定和最高行政法院判例所確認的事項。?
　　與法國不同，我國《國家賠償法》除在第二條中對國家賠償范圍作了概括性規(guī)定外，又在第二章第一節(jié)中詳細列舉了行政賠償的事項，僅包括侵犯人身權和財產權的兩種具體行政行為。侵犯人身權的情形包括：因行政強制侵犯人身自由的；因行政處罰侵犯人身自由的；因違法拘禁或其它方法侵犯人身自由的；因使用違法手段致人傷害或死亡的。侵犯財產權的情形有：違法實施罰款、吊銷許可證和營業(yè)執(zhí)照、責令停業(yè)停產、沒收財物等行政處罰的；違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的；違反國家規(guī)定征收財物攤派費用的；造成財產損害的其它違法行為。除此之外，國家不負行政賠償責任。?
　　通過比較，我們可以看出：第一，兩國行政賠償范圍的法律確定方式不同。法國通過行政法院的判例確定了行政賠償范圍。這種方式具有很強的靈活性和針對性，能及時適應現代社會發(fā)展需要。但由缺乏系統的理論概括和原則性規(guī)定，導致實踐中處理的標準不統一，且難以被非專業(yè)人士了解。我國則通過《國家賠償法》對行政賠償范圍作了十分明確的規(guī)定，可操作性強。但由于國家行政權力的頻繁運作和侵權現象的不斷增多，若不能及時調整有關規(guī)定，則顯得剛性過強，無法解決現實問題。第二，法國的行政賠償的范圍遠遠大于我國，我國行政賠償的范圍明顯過窄，擴大賠償范圍勢在必行�！耙�(guī)章以下具有普遍的約束力的違法決定命今”必須納入行政賠償范圍內，這是因為上述規(guī)定范性文件制定主體混亂，越權情況嚴重，且制定程序隨意性較大，容易侵犯行政相對人的合法權益。至于公有公共設施管理欠缺而致害的賠償鑒于我國社會改革的方向則應視具體情況而定，那些實行企業(yè)化經營、自負盈虧的行業(yè)，如鐵路、電力，可以由企業(yè)負責賠償；但由國家設立并由政府直接管理的，如公路、公園，仍應由國家負責賠償。?
　　
　　三、行政賠償訴訟管轄之比較?
　　
　　我國和法國在法院的設置上有所不同。法國設有各自獨立、互不隸屬的行政法院和普通法院兩大系統。普通法院審理普通案件（民事和刑事案件）；行政法院審理行政案件，隸屬行政系統。如果普通法院和行政法院在管轄上發(fā)生沖突，由權限爭議法庭解決。因“公務過錯”而導致由行政主體承擔賠償責任的案件，原則上由行政法院管轄，適用行政賠償規(guī)則，這些規(guī)則由權限爭議法庭和行政法院判例產生。普通法院根據分權原則，對某些行政主體的損害同賠償也具有管轄權，包括；私產管理的賠償之訴、工商業(yè)工務的賠償之訴、暴力行為和非法侵入私人不動產的賠償之訴，以及由法律特別規(guī)定的賠償之訴，適用私法規(guī)定。公務員在執(zhí)行行政職務時因“個人過錯”造成損害所引起的行政賠償案件由普通法院管轄，適用私法規(guī)則，公務員以個人財產賠償受害人的損失。當公務員賠償責任和行政主體賠償責任并存時，受害人可以自由選擇，向普通法院或行政法院起訴要求賠償損失均可，但不得要求雙重賠償。[5]我國未設立專門法院，一切案件均由人民法院負責審理，行政案件也不例外�！秶�家賠償法》雖未具體規(guī)定行政賠償案件的管轄問題，可從《國家賠償法》與《行政賠償法》的銜接來看，行政賠償案件的管轄同于行政訴訟案件，行政賠償訴一律由法院的行政審理。?
　　行政賠償訴訟案件由不同類型的法院管轄，就法律制度本身而言是各有利弊，需要相互取長補短。法國設立專門的行政法院管轄行政賠償訴訟案件，優(yōu)點在于：行政法院的法官除具有專門的法律知識以外，還因為可以通過一些途徑與實際行政經常保持聯系而具有豐富的行政經驗和專業(yè)知識，能夠保證行政判決有較高的水準；缺點是由于有兩個獨立的法院系統，受害人得花大量的時間選擇合適的法院，很不方便。在我國，行政賠償訴訟案件統一由人民法院管轄，有利于受害人及時起訴�？扇秉c是法官雖通曉法律知識，卻無行政經驗，在處理一些專業(yè)性、技術性較強的行政案件時難免會有力不從心之感。[6]從現實情況來看，法國的行政法院雖屬行政系統，卻能獨立執(zhí)行審判職務，不受實際行政干涉，行政賠償工作開展得有聲有色。反觀我國法院盡管是屬于獨立的司法系統，卻因為人事、財權受控于黨委、政府，而無法真正做到司法獨立。行政賠償訴訟困難重重，不僅案件數量與實際情況差別極大，執(zhí)行也是十分的困難，個別地區(qū)甚至大多數行政賠償判決得不到執(zhí)行。因此有學者建議我國也應設立專門的行政法院，以使司法能夠真正獨立。?
　　
　　四、行政賠償方式和標準之比較?
　　
　　行政賠償以何種方式進行和賠償標準的高低于否，都直接地影響著受害人權益的實現。?
　　法國的行政法院由于不能命令行政機關為一定行為或不為一定行為，所以只能判決行政主體負擔金錢賠償義務，不能判決行政主體采取實際執(zhí)行行為以恢復物質損害的原狀。但行政法院可以在判決行政主體負責賠償時，指出如果行政機關自愿恢復原狀，不用支付賠償金。行政法院也可以判決行政機關在損害繼續(xù)存在期間，每天賠償金額若干，從而達到恢復原狀的目的。[7]確定賠償金數額時，法國采取的是補償性原則，行政主體的賠償金額應是實際發(fā)生的全部損失，不只是賠償現實的損失，“如果將來的損害是可以立即估價的，則應當對其進行賠償。因為它是對于現狀的直接現實的延伸。”[8]除此之外行政主體還需從受害人提出請求賠償之日起，支付利息。而且自1964年公共工程部長訴letisserand家屬案件后，法國行政主體對包括物質損害和精神損害在內的一切損害承擔賠償責任。?
　　我國的行政賠償方式也以金錢賠償為主，《國家賠償法》第二十五條規(guī)定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀�！贝送猓�《國家賠償法》第三十條還規(guī)定行政機關“應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉�！敝劣谫r償標準，我國在立法時出于經濟發(fā)展水平和國家財政負擔能力的考慮，采取了直接的物質性損失賠償的原則，即只是保障公民最基本的生存所需，而不是充分補償受害人的損失。對于財產損失，現有規(guī)定原則上只賠償直接損失，可得利益損失一概不賠。其中，對于違法罰沒、違法征收的，只返還本金，不講利息；財產已經拍賣的，只給付拍賣所得價款；吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)的，只賠償停產停業(yè)期間必要的經常性費用開支；侵犯公民人身自由和生命健康權的，只賠償物質損失，而不賠償精神損害。?
　　雖然我國和法國都采取了以金錢賠償為主的賠償方式�？膳c法國相比，我國行政賠償采取的標準根本無法彌補受害人的損失。明顯偏低的賠償數額既不足以慰撫受害人，消除受害人的意見，也不能有效的遏制違法，促進行政機關依法行政。對于精神損害，我國基于傳統文化的影響雖然規(guī)定了消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等補救措施，但賠禮道歉畢竟不涉及權利狀態(tài)的恢復和利益損失的彌補，對權利損害而言起不到救濟作用。有鑒于此，我國應提高行政賠償的標準，按實際損失給予充分賠償，而且對于某些行政機關和行政機關工作人員的故意侵權行為還可考慮設立懲罰性賠償，以遏制違法行政。同時對于精神損害這種特殊形式的損害國家也應予以賠償，通過給予受害人適當的賠償金的方法來減輕其所遭受的痛苦。當然精神損害適用金錢賠償有嚴格的限制，“只有在其他方式賠償后仍然有失公平的情況下，才給予金錢賠償。”[9]?
　　
　　五、行政賠償費用支出管理方式之比較?
　　
　　行政賠償費用是指國家賠償受害人損失所需的費用，世界各國一般均從國庫支出，但賠償費用的支出管理方式有所區(qū)別。?
　　法國實行的是中央政府統籌編列賠償預算，即所有行政賠償費用均由中央政府按年編列預算。國家根據歷年來行政賠償的大體情況，確定一個每年所需行政賠償的基本數，在編列預算時，作為一項專項支出，列入預算收支科目，所有行政賠償費用都從中央財政撥付。這種模式的優(yōu)點在于能夠保證充分的賠償經費，能使受損的合法權益最大限度地獲得補救，避免經濟不發(fā)達地區(qū)因財政困難拖延支付行政賠償費用。缺點是行政機關因賠償費用非自己所出，可能會慷國家之慨，濫施賠償或超標賠償。另外由于社會保險業(yè)的迅猛發(fā)展，法國有些地區(qū)和部門還引入保險形式解決賠償金的支付問題，公民個人向保險公司投保，一旦合法權益被行政主體損害，則可以從保險公司取得賠償金，保險公司支付賠償金后則可向行政賠償主體提出賠償請求。[10]?
　　我國由于從1994年4月1日起實行分稅制的財政管理體制，因此國家《賠償法》第二十九條明確規(guī)定“賠償費用，列入各級財政預算”，由各級政府根據本地區(qū)實際情況，確定一定數額的國家賠償費用，列入本級財政預算。各級政府就本機關造成的損害自行負責，這就使得各級政府必須為減少行政費用的支出，必須提高工作責任心，依法行政，避免了法國實行中央政府統籌編列賠償費用模式的缺點。可缺點在于我國是一個經濟發(fā)展不平衡的國家，各地的財政收入狀況取決于該地的經濟發(fā)展狀況。經濟發(fā)達地區(qū)的地方財政是能夠承受一定量的行政賠償費用的支出，而一些經濟相對較落后的地區(qū)連開展日常行政工作所需的費用尚無法保證，如何能拿出錢來賠償受害人的損失。同時國務院制定的《國家賠償費用管理辦法》第七條和第十條還規(guī)定行政賠償費用由賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政機關申請核撥。財政機關審核行政賠償的賠償義務機關的申請時，發(fā)現該賠償義務機關因故意或重大過失造成賠償的，或者超出國家賠償法規(guī)定的范圍和標準賠償的，可以提請本級政府責令該賠償義務機關自行承擔部分或全部行政賠償費用。之所以這樣規(guī)定是為了強化行政賠償費用支付的事后監(jiān)督�？蓪嵺`中賠償義務機關墊付賠償費用后到財政部門那里卻常常拿不出錢，即使拿得出錢也會影響到賠償義務機關領導的政績。因此許多賠償義務機關就直接從自己的“小金庫”中支付賠償費用，根本不向財政機關申請核撥。因此可以考慮將單位列支的賠償金設為獨立的行政賠償基金，由賠償請求人憑賠償協議書、或判決書直接從該基金中申報領取。??
　　
　　參考文獻?
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