摘要由于成員國在落實(shí)歐盟政策的進(jìn)度和程度上參差不齊，政策實(shí)施問題已越來越成為歐盟關(guān)注的焦點(diǎn)。由于種種原因，歐盟政策實(shí)施的不完美是一種常態(tài)。到底哪些因素決定了成員國在實(shí)施歐盟政策上的具體表現(xiàn)？本文通過丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43的案例分析，比較有關(guān)理論的解釋力。理性選擇制度主義的一種理論強(qiáng)調(diào)從特定政策出發(fā)進(jìn)行微觀分析，探討國內(nèi)行為者在實(shí)施歐盟政策過程中的互動(dòng)情況。
　　關(guān)鍵詞歐盟 政策實(shí)施 國內(nèi)政治 理性選擇
　　中圖分類號：D81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-4812（2007）05-0073-79
　　
　　一、前言
　　
　　歐盟政策制定過程大致可分成起草（Drafting）、決策（Decision-making）和實(shí)施（Implementation）三個(gè)階段。政策起草主要由歐盟委員會(huì)完成，決策權(quán)（在“第一支柱”下通常以立法形式出現(xiàn)）主要在部長理事會(huì)和歐洲議會(huì)，而政策/法律的實(shí)施則主要是成員國的任務(wù)。[1] 歐盟委員會(huì)早在1996年就向部長理事會(huì)和歐洲議會(huì)指出，“由于成員國在落實(shí)歐盟政策的進(jìn)度和程度上參差不齊，政策實(shí)施和執(zhí)法問題已越來越成為關(guān)注的焦點(diǎn)�！盵2]
　　杰里米•理查德森（Jeremy Richardson）將“政策實(shí)施”定義為“通過涉及眾多行為者的一系列機(jī)制和程序?qū)⒄�策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的復(fù)雜過程”。[3] 他認(rèn)為，歐盟政策實(shí)施首先是將歐盟指令（Directives）等歐盟法律轉(zhuǎn)化為成員國的國內(nèi)法，然后才談得上具體落實(shí)。在這一過程中，同一政府層級上和不同級別上的諸多“決策點(diǎn)”（Decision points）影響著政策實(shí)施的質(zhì)量，有時(shí)只能是一種“結(jié)果”（Output）而不是“成果”（Outcome）。[4] 一般而言，歐盟政策實(shí)施過程涉及兩類行為者，一類是歐盟委員會(huì)、成員國中央和地方三個(gè)層次的公共部門，另一類是個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等私人行為者。歐盟委員會(huì)擔(dān)負(fù)著直接執(zhí)行歐盟競爭政策和預(yù)算的職責(zé)，在其他政策領(lǐng)域主要負(fù)責(zé)監(jiān)督，對未按要求實(shí)施歐盟政策的成員國提出警告、罰款甚至訴至歐洲法院。[5] 成員國中央政府的任務(wù)包括：通過國內(nèi)立法程序把歐盟法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，為實(shí)施政策提供人力和資金等方面的保障，有時(shí)也可以直接實(shí)施歐盟政策。[6]
　　理查德森進(jìn)一步認(rèn)為，“歐盟政策實(shí)施的不完美是一種常態(tài)”，[7] 原因有：一是部長理事會(huì)在制定政策時(shí)的討價(jià)還價(jià)使得最終出臺的政策往往是“次優(yōu)”（Sub-optimal），二是歐盟法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法時(shí)給成員國較大的詮釋空間，三是成員國內(nèi)具體執(zhí)行時(shí)會(huì)發(fā)生故意抵制或欺騙行為，四是成員國制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置上往往存在財(cái)力、人力不足等缺陷，五是成員國負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟政策的機(jī)構(gòu)對這項(xiàng)工作重視程度不同，六是監(jiān)督不力。[8]
　　鑒此，本文試圖探討的問題是，哪些因素決定了某成員國在實(shí)施歐盟政策上的具體表現(xiàn)？下文首先介紹學(xué)術(shù)界在這一問題上的研究現(xiàn)狀，然后選擇丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43作為一個(gè)具體案例，分析比較有關(guān)理論的解釋力，以期得出一些初步結(jié)論。
　　
　　二、關(guān)于歐盟政策實(shí)施問題的理論探討
　　
　　近年來，國外學(xué)術(shù)界不少學(xué)者將研究興趣從歐盟政策過程前端的決策研究轉(zhuǎn)移到后端的政策實(shí)施研究，并提出不少理論和假說來描述和解釋歐盟層面制定的政策在不同國家實(shí)施的情況。
　　古里安尼（Marco Giuliani）研究了成員國國內(nèi)政治架構(gòu)與該國“歐盟化（Europeanization）”程度之間的關(guān)聯(lián)。[9] 他列舉了關(guān)于政策實(shí)施的兩種不同假說：第一，“一致型”民主國家（Consensual Democracy）在實(shí)施歐盟政策方面比“多數(shù)型”（Majoritarian Democracy）更容易；第二，成員國國內(nèi)“擁有否決權(quán)的行為者（Veto Players）”數(shù)量影響著該國實(shí)施歐盟政策的程度。通過經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)測試，古里安尼的結(jié)論是，國內(nèi)制度確實(shí)影響著歐盟化程度，但不同的“制度維度”所起作用不同，其中“擁有否決權(quán)的行為者”數(shù)量因素尤其突出，大大超過聯(lián)邦制與單一制、組成政府的政黨數(shù)量這兩個(gè)制度因素的影響。因此，歐盟化程度似與政治架構(gòu)關(guān)聯(lián)不大，而“擁有否決權(quán)的行為者”數(shù)量越少，則越可減少?zèng)Q策成本，充分利用制度的靈活性，從而使歐盟化進(jìn)程易于發(fā)展。
　　姆貝伊（Heather Mbaye）檢查了1972-1993年之間成員國實(shí)施歐共體政策的情況，試圖發(fā)現(xiàn)影響政策實(shí)施的因素。他通過大量數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在數(shù)十種自變量中，官僚體制的效率、腐敗程度、成員國在部長理事會(huì)內(nèi)的權(quán)力、成員國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、加入歐共體時(shí)間長短、公眾支持度是影響成員國實(shí)施歐共體政策最重要的六種因素。[10]
　　塔爾貝格（Jonas Tallberg）從政策實(shí)施的效果出發(fā)，提出在歐盟政策實(shí)施方面采取“強(qiáng)制（Enforcement）”與“管理（Management）”相結(jié)合的方法最有效。[11] 其中“強(qiáng)制”方法源自理性選擇理論和搏弈論，主張通過監(jiān)督、處罰等措施來保證政策的強(qiáng)制執(zhí)行，比如歐盟委員會(huì)通過警告、罰款甚至訴至歐洲法院等手段來促使成員國實(shí)施歐盟政策。而“管理”方法則主張通過能力建設(shè)、規(guī)則詮釋和增強(qiáng)透明度等非強(qiáng)制性措施，如設(shè)立基金、延長時(shí)限、加強(qiáng)指導(dǎo)等來幫助成員國實(shí)施歐盟政策。
　　蒂米特洛娃（Antoaneta Dimitrova）和斯圖恩貝格（Bernard Steunenberg）認(rèn)為，要確保歐盟層面的政策在各成員國得到統(tǒng)一實(shí)施，首先要部長理事會(huì)在立法時(shí)就政策達(dá)成一致，其次是成員國國內(nèi)參與歐盟政策實(shí)施的行為體沒有偏離該政策的動(dòng)因。[12] 該觀點(diǎn)一方面采取了聯(lián)系的視角，強(qiáng)調(diào)前端的立法過程與后端的實(shí)施過程的關(guān)聯(lián)，更符合政策過程的前后連貫性；另一方面又運(yùn)用政治學(xué)中微觀分析的方法，重視分析國內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)對具體政策實(shí)施的影響，對某項(xiàng)特定政策的實(shí)施采取了一種“權(quán)變”分析框架，提高了理論的解釋力。
　　政策實(shí)施過程首先涉及轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的問題，也是歐盟委員會(huì)監(jiān)督比較嚴(yán)厲的部分。廣義上的政策實(shí)施應(yīng)包括政策在基層、甚至落實(shí)到每個(gè)人頭上的具體的實(shí)際操作情況。學(xué)術(shù)界在研究時(shí)往往關(guān)注狹義的政策實(shí)施，即歐盟指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的問題（Transposition）。下文將用一個(gè)案例分析成員國在實(shí)施歐盟政策方面遇到的情況。
　　
　　三、丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43的案例分析
　　
　　1. 關(guān)于歐盟指令2000/43 [13]
　　為加強(qiáng)反種族歧視和保護(hù)基本人權(quán)，歐盟于2000年通過了兩個(gè)指令，其中之一是編號2000/43的“種族平等指令”（Racial Equality Directive），旨在禁止任何基于種族和民族根源的歧視行為。[14] 該指令的草案由歐盟委員會(huì)于1999年11月向部長理事會(huì)提交，部長理事會(huì)在經(jīng)過征詢歐洲議會(huì)意見之后于2000年6月29日通過�！胺N族平等指令”涵蓋了就業(yè)、培訓(xùn)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利、獲取商品與服務(wù)等廣泛領(lǐng)域。它給出了包括直接和間接歧視、指使他人實(shí)施歧視、騷擾行為等在內(nèi)的廣義“歧視”定義，特別強(qiáng)調(diào)對受害者的保護(hù)，并首次引入“共同舉證”原則。指令還要求各成員國設(shè)立獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)促進(jìn)平等的工作。指令第16條規(guī)定，成員國可選擇適合本國國情的方法將該指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，但實(shí)施過程最晚不得遲于2003年7月19日。
　　
　　2. 丹麥為實(shí)施歐盟指令2000/43的準(zhǔn)備工作
　　在將歐盟法轉(zhuǎn)化為本國法的過程中，丹麥政府和議會(huì)肩負(fù)著主要任務(wù)。[15] 通常做法是：在部長理事會(huì)通過一項(xiàng)歐盟指令后，丹麥政府首先設(shè)立一個(gè)工作小組或?qū)＜椅瘑T會(huì)，對采取何種形式實(shí)現(xiàn)歐盟要求進(jìn)行評估，并提出具體建議；在涉及國內(nèi)立法時(shí)，丹麥往往根據(jù)不同情況采用“轉(zhuǎn)換”（Transformation）和“合并”（Incorporation）兩種方式。
　　應(yīng)該說，丹麥國內(nèi)早已存在不少關(guān)于反對種族與民族歧視的法律和規(guī)定。[16] 因此，為實(shí)施歐盟指令2000/43做準(zhǔn)備，首先要對現(xiàn)存法律、法規(guī)和制度進(jìn)行重新梳理和評估。為此，丹麥內(nèi)政部（后改名為融合部）于2001年4月任命了一個(gè)“平等待遇委員會(huì)”，[17] 授權(quán)其就如何在丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43提出建議供政府參考。委員會(huì)成員包括丹中央政府部門、地方政府、非政府組織、雇主協(xié)會(huì)、工會(huì)的代表，他們從2001年6月起共舉行16次會(huì)議，并在2002年9月向政府提交了工作報(bào)告。在委員會(huì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，丹麥政府于2003年1月向議會(huì)提交了關(guān)于實(shí)施歐盟指令2000/43的立法草案。
　　
　　3. 丹麥為實(shí)施歐盟指令2000/43的立法情況
　　為全面實(shí)施歐盟指令2000/43，丹麥政府共準(zhǔn)備了三份立法草案。[18] 作為第一步，根據(jù)指令第三部分要求，丹麥議會(huì)于2002年6月6日通過了關(guān)于設(shè)立獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)促進(jìn)平等的法案。根據(jù)該法案，丹麥國際問題與人權(quán)研究中心被授權(quán)處理與歧視有關(guān)的案件。
　　2003年1月，丹麥融合部向議會(huì)提交了關(guān)于實(shí)施歐盟“種族平等指令”中“非就業(yè)領(lǐng)域”內(nèi)容的第155號立法草案（Bill 155）。同年5月28日，丹麥議會(huì)通過了該立法草案，“種族平等待遇法”正式出臺。根據(jù)政府的立法草案，這部法律涵蓋了歐盟“種族平等指令”中的各項(xiàng)反歧視要求，但不包括勞動(dòng)力市場。[19] 例如，該法給出了包括直接和間接歧視、指使他人實(shí)施歧視、騷擾行為等在內(nèi)的廣義上關(guān)于“歧視”的定義，明確規(guī)定對受害者的保護(hù)，并引入“共同舉證”原則。丹麥國際問題與人權(quán)研究中心下設(shè)的丹麥人權(quán)研究所成立了一個(gè)申訴委員會(huì)作為專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理涉及歧視的申訴，并根據(jù)該法律的規(guī)定就某一具體行為是否違反平等待遇原則發(fā)表不具備法律約束力的意見。該法律于2003年7月1日正式生效。
　　在丹麥融合部向議會(huì)提交了關(guān)于實(shí)施歐盟“種族平等指令”中“非就業(yè)領(lǐng)域”內(nèi)容的第155號立法草案的同一天，丹麥就業(yè)部也提交了一份編號第152號的立法草案（Bill 152）。這份第152號立法草案是對丹麥原有的《禁止勞動(dòng)力市場區(qū)別待遇法》的修訂，其目的在于實(shí)施歐盟指令2000/78“就業(yè)平等指令”的要求，以及上文中第155號立法草案和后來的“種族平等待遇法”遺留部分的內(nèi)容。2003年5月27日，由于丹麥議會(huì)內(nèi)不同政黨對是否再成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)處理勞動(dòng)力市場歧視案件問題無法達(dá)成一致，議會(huì)多數(shù)票否決了第152號立法草案。丹麥未能在歐盟規(guī)定的時(shí)間內(nèi)（2003年7月19日）全面實(shí)施“種族平等指令”。[20] 直到2004年4月，丹麥議會(huì)才通過新的《禁止勞動(dòng)力市場區(qū)別待遇法》（Act 411），其中把丹麥人權(quán)研究所的職責(zé)范圍擴(kuò)大到包括就業(yè)歧視的案例。
　　歐盟委員會(huì)以及歐洲許多反種族歧視的非政府組織對包括丹麥在內(nèi)的不少國家未能及時(shí)、全面實(shí)施歐盟指令2000/43感到失望。[21] 歐盟2003年和2004年兩份關(guān)于平等和非歧視的年度報(bào)告也都對丹麥實(shí)施歐盟“種族平等指令”的過程發(fā)表了批評性意見。[22]
　　
　　四、對丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43的理論解釋
　　
　　如何解釋丹麥在實(shí)施歐盟指令2000/43時(shí)出現(xiàn)的拖延現(xiàn)象？表面原因是包含歐盟指令中在就業(yè)領(lǐng)域反歧視內(nèi)容的丹麥政府第152號立法草案被議會(huì)否決，但這似乎太簡單了。
　　
　　1. 兩種可能的解釋
　　首先是海瑞蒂爾（Adrienne Heritier）的“適應(yīng)成本理論”。該理論強(qiáng)調(diào)部長理事會(huì)立法決策過程與成員國如何實(shí)施特定政策之間的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為成員國總是在決策過程中努力使歐盟的政策更容易與本國制度傳統(tǒng)相適應(yīng)，從而有利于減少政策實(shí)施成本。[23] 在丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43這個(gè)案例上，丹麥政府面對的制度或行政“適應(yīng)成本”比較低（除了設(shè)立獨(dú)立的促進(jìn)平等的專門機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行大約每年需要三百萬丹麥克朗費(fèi)用），它只要通過幾部法律，然后把任務(wù)交給法院就行了。導(dǎo)致丹麥未能及時(shí)、完全實(shí)現(xiàn)法律轉(zhuǎn)化的直接原因與設(shè)立促進(jìn)平等的專門機(jī)構(gòu)相關(guān)，而實(shí)際上丹麥議會(huì)2002年6月6日通過法案已設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)。換句話說，所謂“適應(yīng)成本”的說法在丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43上并不成問題。
　　其次是漢森（Niels-Erik Hansen）關(guān)于將拖延實(shí)施歐盟指令的現(xiàn)象放在當(dāng)時(shí)丹麥國內(nèi)政治背景下考察的觀點(diǎn)。[24] 他指出，2001年上臺執(zhí)政的丹麥自由黨和保守黨聯(lián)合政府需要依賴議會(huì)內(nèi)的極右翼政黨丹麥人民黨的支持，丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43的情況就是在這一政治背景下出現(xiàn)的。但這種說法并沒有說明丹麥人民黨如何在這一特定案例上所起的作用。前文提及，丹麥政府向議會(huì)提交的旨在實(shí)施歐盟指令中“非勞動(dòng)力市場”部分內(nèi)容的第155號立法草案，在規(guī)定期限前獲得通過。丹麥人民黨投票反對該立法草案并未能阻止法案的通過。問題的關(guān)鍵在于第152號立法草案中是否包含設(shè)立促進(jìn)平等的專門機(jī)構(gòu)這一條，但這是政府兩黨與其它反對黨之間的觀點(diǎn)對立，與丹麥人民黨的立場關(guān)系并不大，該黨對兩個(gè)立法草案都持反對態(tài)度。因而把注意力放在丹麥人民黨的影響上不能完全解釋本文討論的問題。
　　
　　2. 一種理性選擇制度主義的分析
　　按照理性選擇制度主義者（Rational Choice Institutionalist）蒂米特洛娃和斯圖恩貝格的理論，成員國實(shí)施歐盟政策的國內(nèi)程序也是一種“治理”（Governance），而不僅僅是一種“管理”（Management）。[25] 歐盟指令能否被成員國全面或部分實(shí)施，首先有賴于該指令的性質(zhì)，即為國內(nèi)立法留下多大的靈活性；其次依賴于國內(nèi)政策行為者之間的合作程度。[26] 從歐盟指令本身出發(fā)研究政策實(shí)施問題（稱為“A policy specific approach”），斯圖恩貝格格外關(guān)注一國國內(nèi)立法過程，并提出以下假說：在特定政策事項(xiàng)上，歐盟法律轉(zhuǎn)化的結(jié)果依賴于擁有否決權(quán)卻又有不同偏好的國內(nèi)行為者之間的互動(dòng)，因?yàn)閲鴥?nèi)行為者能以自己對歐盟指令的詮釋來決定國內(nèi)立法的內(nèi)容。[27]
　　從這一理論框架出發(fā)，斯圖恩貝格提出了“合作模型”（Cooperation Model）來解釋完全或部分實(shí)施歐盟政策的原因，“協(xié)調(diào)模型”（Coordination Model）解釋拖延實(shí)施歐盟政策的原因�！昂献髂Ｐ汀碧岢�，如果歐盟指令中的特定政策事項(xiàng)位于歐盟成員國國內(nèi)行為者的最佳偏好位置之間，該指令將得到完全實(shí)施。[28] 顯然，當(dāng)一國國內(nèi)有否決權(quán)的行為者的政策偏好與歐盟指令要求的方向不一致時(shí)，他們首先會(huì)尋求自偏好的政策得到實(shí)施，這很容易導(dǎo)致拖延實(shí)施歐盟指令。但最終，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)自己的政策偏好不可能完全實(shí)現(xiàn)，這些反對的立場反而使得歐盟指令得到“字面意義上的”（literally）完全實(shí)施�！皡f(xié)調(diào)模型”則提出，在國內(nèi)立法過程中，“當(dāng)需要進(jìn)行水平層面的政策協(xié)調(diào)時(shí)，如果歐盟指令的要求位于參與協(xié)調(diào)的行為者們最佳偏好位置之間的話，往往會(huì)拖延指令的實(shí)施。”[29] 所謂“水平層面的政策協(xié)調(diào)”通常指一國議會(huì)內(nèi)政黨之間的協(xié)調(diào)，政府需要得到議會(huì)多數(shù)同意才能確保立法草案得到通過。當(dāng)這些政黨的立場出現(xiàn)如模型中所說的分裂狀況時(shí)，拖延是不可避免的。與此同時(shí)，當(dāng)各方最終找到均能接受的妥協(xié)立場時(shí)，歐盟指令會(huì)在較晚時(shí)候得到完全實(shí)施。
　　下文中，筆者將嘗試運(yùn)用這兩個(gè)模型來檢驗(yàn)丹麥在實(shí)施歐盟指令2000/43時(shí)出現(xiàn)拖延，但最終完全實(shí)施的情況。為測試第一個(gè)模型，我們確定三個(gè)持有否決權(quán)的行為者，分別是丹麥政府、議會(huì)和代表社會(huì)各方立場并為政府提供咨詢的專家委員會(huì)。由于政府官員也參加了專家委員會(huì)，這個(gè)咨詢階段可以被看成是政府與社會(huì)進(jìn)行協(xié)商的一個(gè)過程，而這正是“治理”概念最突出的特點(diǎn)。專家委員會(huì)建議，將歐盟指令中“非勞動(dòng)力市場”的那些反歧視內(nèi)容用一個(gè)新法律來實(shí)施，而涉及禁止勞動(dòng)力市場上不公平待遇的工作則通過另外一個(gè)《禁止勞動(dòng)力市場區(qū)別待遇法》來實(shí)施。[30] 丹麥政府向議會(huì)提交的第152號和155號立法草案基本上是專家委員會(huì)意見的體現(xiàn)。因此，我們可在分析立法過程時(shí)把專家委員會(huì)這個(gè)“持否決權(quán)的行為者”略去。盡管丹麥議會(huì)與政府在是否讓同一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場不公平待遇案例上意見不同，他們對通過兩部法律來實(shí)施歐盟指令卻意見一致，而且議會(huì)通過了第155號立法草案。剩下的問題就是，第152號草案能否通過決定著歐盟指令是否能得到完全實(shí)施。由于不同政黨均堅(jiān)持在“專門機(jī)構(gòu)”職責(zé)范圍這一問題上的立場不妥協(xié)（各方立場參見圖1的模型分析），第152號立法草案未獲通過。[31] 根據(jù)“合作模型”的預(yù)測，雖然未能解釋為何出現(xiàn)拖延，但丹麥應(yīng)會(huì)最終完全實(shí)施歐盟指令。事實(shí)上的結(jié)果是，在歐盟指令規(guī)定的最終期限之后9個(gè)月，丹麥議會(huì)通過新法律將丹麥人權(quán)研究所的職責(zé)范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)力市場案例，從而完全實(shí)現(xiàn)了指令要求�！昂献髂Ｐ汀痹诖怂坪躅A(yù)測準(zhǔn)確。
　　
　　圖1：丹麥國內(nèi)持否決權(quán)的行為者在實(shí)施歐盟指令2000/43問題上的各自政策偏好（第152號立法草案），是否設(shè)立另一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場歧視案例。V和KF是組成政府的兩個(gè)政黨，DF是丹麥人民黨，其余是丹議會(huì)內(nèi)其他反對黨。
　　
　　為檢驗(yàn)“協(xié)調(diào)模型”，我們首先將議會(huì)內(nèi)各政黨界定為“水平層面的行為者”，因?yàn)樵谡�府向議會(huì)提交立法草案之后，那些“低層次行為者”（負(fù)責(zé)起草立法草案的官員等）作用就不重要了。[32] 在對第152號立法草案進(jìn)行三讀的過程中，丹麥政府始終反對設(shè)立另外一個(gè)新的專門機(jī)構(gòu)處理勞動(dòng)力市場上的歧視案例，而其他多數(shù)反對黨則主張另設(shè)新機(jī)構(gòu)。通常在議會(huì)內(nèi)支持政府立場的丹麥人民黨在該問題上持更消極立場，根本上反對兩個(gè)立法草案。因此，當(dāng)時(shí)看不到各方達(dá)成一致的前景，出現(xiàn)暫時(shí)的僵局和拖延實(shí)施歐盟指令就在所難免了。2003年5月27日，由于只有執(zhí)政兩黨的支持，其他政黨均持反對態(tài)度，第152號立法草案未獲通過（各黨立場詳見下圖2）。
　　
　　圖2：丹麥國內(nèi)立法過程中參與協(xié)調(diào)的行為者在實(shí)施歐盟指令2000/43問題上的各自政策偏好（第152號立法草案），是否設(shè)立另一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場歧視案例。
　　
　　2003年10月22日，在野的丹麥社會(huì)民主黨部分議員提交了第40號立法草案，就是否設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理勞動(dòng)力市場歧視案例問題取代被廢棄的前第152號政府立法草案。這個(gè)新的立法草案建議將業(yè)已存在的負(fù)責(zé)“非勞動(dòng)力市場”歧視案例的專門機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)力市場歧視案例。鑒于丹麥已經(jīng)拖延實(shí)施歐盟指令2000/43并被歐盟委員會(huì)警告，丹麥政府面臨較大壓力，這一方案成為絕大多數(shù)政黨可以接受的一種妥協(xié)方案（參見圖3的說明）。而這種妥協(xié)方案本身已經(jīng)充分滿足了歐盟指令的要求。因此，丹麥議會(huì)最終順利通過這個(gè)立法草案，歐盟指令2000/43才算最終得以實(shí)施。
　　
　　圖3：丹麥國內(nèi)立法過程中參與協(xié)調(diào)的行為者在實(shí)施歐盟指令2000/43問題上（第40號立法草案）投票情況，是否設(shè)立另一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場歧視案例。
　　
　　
　　五、結(jié)論
　　
　　筆者通過丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43這個(gè)案例的分析，檢驗(yàn)了為何丹麥未能及時(shí)、充分實(shí)施該項(xiàng)指令。可能的解釋來自不同方面，比如將部長理事會(huì)關(guān)于該法令的決策過程與成員國“適應(yīng)成本”聯(lián)系起來，又或者以指令自身為出發(fā)點(diǎn)把注意力放在一國國內(nèi)政治舞臺的分析方法。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，在本文的案例中，理性行為者追求自身政策偏好過程中進(jìn)行互動(dòng)的理論框架解釋力最佳。該理論強(qiáng)調(diào)從特定的政策出發(fā)進(jìn)行分析的微觀分析視角，探討了國內(nèi)行為者在實(shí)施歐盟政策過程中的互動(dòng)情況，今后可進(jìn)一步通過更多案例來測試其在解釋歐盟成員國實(shí)施歐盟政策方面的預(yù)測力。
　　
　　注釋：
　　[1] 歐盟委員會(huì)一定程度上擔(dān)負(fù)監(jiān)督政策實(shí)施的職責(zé)，但具體實(shí)施工作由成員國中央和地方政府完成。
　　[2] 歐盟委員會(huì)1996年10月就歐盟環(huán)境法在成員國執(zhí)行情況向部長理事會(huì)和歐洲議會(huì)通報(bào)情況時(shí)的說法。轉(zhuǎn)引自Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, “Implementing EU Public Policy”, in Jeremy Richardson eds., European Union: Power and Policy-Making, Routledge, second edition, chapter 17, 2001, p.336.
　　[3] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, 2001, p. 336.
　　[4] Ibid.
　　[5] 在歐盟競爭政策上，個(gè)人和企業(yè)有權(quán)把未執(zhí)行歐盟法的政府機(jī)構(gòu)訴至本國或歐洲法院。
　　[6] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, 2001, p.336.
　　[7] Ibid., p.352.
　　[8] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, “Implementing EU Public Policy”, pp. 345-350.
　　[9] Marco Giuliani, “Europeanization in Comparative Perspective: Institutional Fit and National Adaptation”, in K. Featherstone and C. Radaelli eds., The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp.134-155.
　　[10] Heather Mbaye, “Why National States Comply with Supranational Law”, European Union Politics, Vol. 2, No.3, 2001, pp.259-281.
　　[11] Jonas Tallberg, “Paths to Compliance: Enforcement, Management, and the European Union”, International Organization, Vol.56, No.3, Summer 2002, pp.609-643.
　　[12] Antoaneta Dimitrova and Bernard Steunenberg, “The Search for Convergence of National Policies in the European Union”, European Union Politics, Vol. 1, No.2, 2000, pp.201-226.
　　[13] 歐盟指令2000/43的文本，參見Official Journal of the European Communities, L180, pp.0022-0026.
　　[14] 另外一個(gè)相關(guān)的歐盟指令編號2000/78，稱為“就業(yè)平等指令”（Employment Equality Directive），該指令旨在禁止在招聘就業(yè)領(lǐng)域內(nèi)任何基于個(gè)人宗教信仰、殘疾狀況、年齡或性取向的歧視行為。成員國必須在2003年12月2日前將該指令轉(zhuǎn)化為本國法律。
　　[15] 丹麥國內(nèi)法院只能在政府議案（內(nèi)容必須與法院工作相關(guān)）未提交議會(huì)之前的聽證過程中發(fā)表意見，但并不直接參與法律轉(zhuǎn)化工作。
　　[16] 丹麥國內(nèi)已有反歧視立法的情況，參見European Monitoring Center on Racism and Xenophobia (EUMC report), Anti-Discrimination Legislation in EU Member States: Denmark, Vienna, 2002.
　　[17] 該委員會(huì)全名為“Committee on implementation in Danish law of the Directive implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin”。
　　[18] 關(guān)于這三份立法草案的情況，參見Danish Ministry of Integration, Forslag til lov om etnisk ligebehandling, Bill 155 to the Parliament, 29th January 2003, http://www.inm.dk; Documentary and Advisory Center on Racial Discrimination (DACoRD), Analytical Report on Legislation, RAXEN National Focal Point Denmark, Copenhagen, 2004; The International Center for Migration Policy Development (ICMPD), Migrants, Minorities and Legislation: Documenting Legal Measures and Remedies Against Discrimination in 15 Member States of the European Union, 2004.
　　[19] 關(guān)于這部法律的有關(guān)情況，可參見European Network Against Racism (ENAR), Overview on the transposition of the Council Directive 2000/43/EC, 8th July 2003.
　　[20] 關(guān)于丹麥未能及時(shí)、全面實(shí)施歐盟指令2000/43的情況和評論，參見Documentary and Advisory Center on Racial Discrimination (DACoRD) Report, 2004, pp.25-26.
　　[21] European Commission, “Commission concerned at member states’ failure to implement new racial equality rules”, Press Release, 18th July 2003.
　　[22] European Commission, Equality and Non-Discrimination Annual Report, DG for Employment and Social Affairs, 2003 & 2004.
　　[23] Adrienne Heritier, “Leaders and Laggards in European Clean Air Policy”, Bridgitte Unger and Frans van Waarden eds., Convergence or Diversity: Internationalization and Economic Policy Response, 1995, pp.278-306.
　　[24] 詳見Niels-Erik Hansen, Executive Summary of Discrimination Based on Racial or Ethnic Origin: Denmark, Community Action Program to Combat Discrimination, European Commission, 2004.
　　[25] Antoaneta Dimitrova and Bernard Steunenberg, 2000, pp.201-226.
　　[26] Ibid.
　　[27] 參見Bernard Steunenburg, A Policy Solution to the EU Directives’ Transposition Puzzle: Interaction of Interests in Different Domestic Arenas, Leiden University Working Paper, 2004; Bernard Steunenburg, Turning Swift Policy Making into Deadlock and Delay: National Policy Coordination and the Transposition of EU Directives, Leiden University Working Paper, 2005.
　　[28] Bernard Steunenburg, Leiden University Working Paper, 2004.
　　[29] Bernard Steunenburg, Leiden University Working Paper, 2005.
　　[30] Danish Ministry of Integration, Gennemførelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling, Official Report 2002, http://www.inm.dk
　　[31] 材料來自丹麥議會(huì)網(wǎng)站上查詢到的立法過程檔案資料。Danish Parliament, L 155, L 152 and L 40, 2003, http://www.folketinget.dk
　　[32] 關(guān)于“低層次行為者”和“高層次行為者”的概念和區(qū)別，參見Bernard Steunenburg, Turning Swift Policy Making into Deadlock and Delay: National Policy Coordination and the Transposition of EU Directives, Leiden University Working Paper, 2005.
　　
　�。ㄗ髡吆喗椋和饨粚W(xué)院國際關(guān)系專業(yè)2006級博士研究生，北京，100701）
　　 收稿日期：2007年8月

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