我國是人多地少的國家，大部分人口是農(nóng)業(yè)人口，均生活在農(nóng)村。而人類賴以生存的最基本的生活資料又是來源于農(nóng)村土地。農(nóng)村土地資源只有在得到了科學保護管理與規(guī)劃的基礎上才能實現(xiàn)最大的經(jīng)濟和社會效益�！叭硕嗟厣佟本妥C明“中國人的問題要靠中國人去解決，中國人要靠自己的土地養(yǎng)活自己，而土地要靠健全的法律法規(guī)去保護”，我們以7%的世界耕地養(yǎng)活世界22%的人口實屬驚世奇跡。2004年國務院在下發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中強調(diào)“中國要實行世界上最嚴格的土地管理制度�！�
　　當前，我國農(nóng)村集體土地管理面臨的兩個復雜問題即面對農(nóng)民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府違法用地的問題，筆者根據(jù)自己十幾年來的工作實踐，試作如下探討：
　　
　　一、農(nóng)民住宅用地是農(nóng)村土地管理中最復雜的問題
　　
　　1、農(nóng)宅管理不是哪一個地區(qū)的問題，而是整個中國農(nóng)村工作面臨的最棘手的問題。中央三令五申保護農(nóng)民的合法權益，《物權法》第六十六條亦規(guī)定，保護公民的私有財產(chǎn)不受侵犯，《民法通則》中也對物權作了相關規(guī)定，但這必須是在合法前提條件下的財產(chǎn)才能受保護，而在違法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保護？在《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定：未經(jīng)批準或騙取批準的建設非處即拆，是不能受到法律保護的。筆者個認為法律、政策過于親民，有時會擾亂正常的執(zhí)法環(huán)境，如在2000年我省下發(fā)的《致全省農(nóng)民朋友的一封信》中提及“農(nóng)村居民建房除繳納5元工本費外，不需交任何其他費用�！边@讓農(nóng)民朋友確實減了負，但也不乏讓農(nóng)民朋友誤解，思想松懈，疏忽了一項稅費，耕地占用稅，即農(nóng)民建房占用耕地應當繳納這項稅費，進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批后并依規(guī)劃建房，后來有農(nóng)民朋友向省級相關部門進行核實，確實該繳納這項稅費。這表明省級這封“信”措詞過于籠統(tǒng)，不夠透析。不繳納稅費讓老百姓產(chǎn)生一個誤區(qū)，認為國家現(xiàn)在再也不管農(nóng)民建房了，他們將可以隨意隨處建房，所以就出現(xiàn)這樣的建設畸形：在2001年以來我們國家不論在城市特別在農(nóng)村中大興土木，建大宅、豪宅的現(xiàn)象隨處可見，面積明顯超過各地區(qū)的農(nóng)宅建設標準。
　　2、還有一些不法房地產(chǎn)開發(fā)商看準農(nóng)村廉價的集體土地，就在城鄉(xiāng)結合部搞房地產(chǎn)開發(fā)，近幾年建筑材料價格上漲、工價上漲造成建筑成本上的增加，導致地價房價飚升，房地產(chǎn)熱居高不下，形成一定的泡沫經(jīng)濟和通貨膨脹。
　　3、農(nóng)村集體土地違法建設失控及難以管理的另一個方面。筆者認為是國土執(zhí)法部門的人員配置和經(jīng)費問題。自2005年國土體制改革垂直以來，作為最前沿最接近群眾的基層國土所，直接面對農(nóng)村，矛盾繁多、任務繁重，對維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、保障農(nóng)民康居工程、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村至關重要。工作經(jīng)費問題，縱觀全國中西部地區(qū)，普遍不如沿海發(fā)達地區(qū)，大部分市縣對基層國土所的工作經(jīng)費是自收自支。國土資源部早在2006年就出臺了六項措施，“支持社會主義新農(nóng)村建設，”其中一項指出“重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的建設�！惫P者認為我國在國土所建設上還應當繼續(xù)調(diào)研和完善。
　　4、在農(nóng)村集體土地管理中除了農(nóng)民建房難以管理外，還有一個“老大難”，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府違法用地現(xiàn)象。他們借招商引資或辦公益事業(yè)及民生工程之名違法建設，甚至還有的是“以租代征”，“光坐車不買票”或“先上車后買票”。從2005年起，國務院第15號令將正式施行，對土地違法實行衛(wèi)片督查，對官員實行問責制，但至今效果仍甚微。
　　
　　二、如何避免建設無序無規(guī)劃
　　
　　建設無序無規(guī)劃這個問題在中西部地區(qū)最為突出。黨的十六屆五中全會指出，建設社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化建設進程中的重大歷史任務。2006年中央1號文件明確規(guī)定，新農(nóng)村建設包括“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”五個方面，要求“以人為本，從農(nóng)民最希望最迫切要求解決的那些生產(chǎn)生活中現(xiàn)實問題入手”。通過分析這段文字我們可以知道，要符合社會主義新農(nóng)村的設想和要求，是離不開科學而有前瞻性的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。近幾年我省乃至全國都在進行一大舉措：節(jié)約集約用地，對土地進行整理，整合資源。
　　1、對農(nóng)村宅基地進行“騰籠換鳥”搞置換，對建設用地實行“增減掛”，遵行“地盡其利，地利共享”的原則，這是國家各級政府行政為民的最好驗證，既可以集約用地，又可以推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，同時增加了耕地面積。最終目的是為了改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)、環(huán)境，確保土地資源的可持續(xù)利用。以上這些都離不開土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。國土資源部在2006年出臺的六項措施進行社會主義新農(nóng)村建設中有三項提出“要加強農(nóng)村用地規(guī)劃和管理，對新農(nóng)村建設示范點的土地利用總體規(guī)劃修編給予優(yōu)先安排，在土地利用年度計劃中也將合理安排新農(nóng)村建設用地，要積極推進土地整理，相關經(jīng)費向基本農(nóng)田保護區(qū)和土地整理重大項目工程傾斜，要提高新農(nóng)村建設的能力和水平。”我們不難看出，用地建設，規(guī)劃先行。《中華人民共和國土地管理法》第4條規(guī)定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”第36條第一款有規(guī)定“非農(nóng)建設必須節(jié)約使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明強調(diào)沒有規(guī)劃就沒有節(jié)約，沒有節(jié)約就沒有新增耕地，這必然會畸形建設，形成惡性循環(huán)。
　　2、農(nóng)村的亂搭亂建無序無規(guī)劃建房，管理亂、臟、差必然給生態(tài)、環(huán)境帶來不利影響。曾任國家環(huán)保總局局長的周立賢在全國土壤污染狀況調(diào)查視頻會上指出：“中國土壤污染總體形勢相當嚴峻，受污染耕地占耕地總面積的十分之一以上，多數(shù)集中在發(fā)達地區(qū)，不完全統(tǒng)計全國目前有1.5億畝耕地受污染�！爆F(xiàn)在土地違法用地現(xiàn)象“梯度西進”，農(nóng)村建設及工業(yè)企業(yè)在農(nóng)村建設逐年增加，環(huán)保環(huán)評均不合規(guī)，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
　　3、從本質(zhì)上來說，土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃主要是從社會經(jīng)濟發(fā)展角度考慮，為公開利益服務的，它是一種政府的公共管理行為。所以，我們國家在農(nóng)村集體土地管理與規(guī)劃的前瞻性和可操作性上有待加強，在規(guī)劃施行過程中明顯感到有的規(guī)劃區(qū)不科學，準入條件不適合制約了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，規(guī)劃時間拖延太長，影響了規(guī)劃的實施，目前中西部地區(qū)影響暫不明顯，而在沿海發(fā)達地區(qū)，不管在城市還是在農(nóng)村都曾經(jīng)歷“建設→規(guī)劃、拆遷→再建設”這樣的畸形發(fā)展。這樣大大的耗費人力、物力、財力，是本末倒置，何不先行規(guī)劃，再批準建設？筆者認為我們國家“規(guī)劃低效論”、“規(guī)劃無用論”應該加緊完善，增加這方面的法律法規(guī)，以促發(fā)展、保和諧。
　　
　　三、我國的農(nóng)村集體土地管理與規(guī)劃可以借鑒一些發(fā)達國家的先進做法
　　
　　1、在美國，土地資源的利用和規(guī)劃，其法律法規(guī)主要有兩大來源：（1）、依據(jù)聯(lián)邦憲法授權由聯(lián)邦、州或地方立法機構通過的法律；（2）、州、郡、市政府所頒布的行政法規(guī)。實行“分區(qū)制”是美國各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用規(guī)劃的重要基礎，通過土地分區(qū)和土地細分來控制和管理土地的使用。在農(nóng)村，美國同樣是重點保護基本農(nóng)田，防止城市的無限制蔓延。地方政府運用土地利用規(guī)劃和《農(nóng)業(yè)分區(qū)條例》來管理和控制農(nóng)業(yè)地區(qū)的土地開發(fā)和使用。
　　2、在日本，1989年末，通過了《土地基本法》，該法的主要觀念是強調(diào)“土地的公共性”――即土地的適度利用，按照計劃使用土地，抑制土地投機及隨著土地增值稅負擔也應適度增加等內(nèi)容。日本20多年前的“土地神話”現(xiàn)已成泡影。中國的土地調(diào)控應以此為反面教材加以吸收和應對。筆者認為在我國實行土地管理為主，規(guī)劃及市場配置為輔的土地優(yōu)化配置策略，建立依法、依規(guī)劃的管理模式非常必要。
　　高舉法律法規(guī)之利劍，管好國土，讓權益與規(guī)劃在陽光下并行。
　　
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　　責編：周蕾
　　

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