針對(duì)南水北調(diào)西線工程，雖然四川學(xué)者已經(jīng)發(fā)出了一些不同的聲音，想必會(huì)引起一定程度的重視，但在我們這個(gè)能夠集中力量辦大事的國(guó)家，中線和東線工程最后會(huì)完工，應(yīng)當(dāng)是沒有什么懸念的。即使南水北調(diào)最終只是出現(xiàn)了東線和中線工程，它也仍將是中國(guó)有史以來最具影響的水利工程，它就像是在中國(guó)這條巨龍身上人造的兩根大動(dòng)脈。就對(duì)國(guó)家未來的影響而言，恐怕遠(yuǎn)非大運(yùn)河、三峽工程等等可以比擬。不僅是前無古人，就是世界范圍內(nèi)，也難有來者。
　　
　　傳統(tǒng)思維可能會(huì)壞事
　　
　　在筆者準(zhǔn)備寫這篇文章的時(shí)候，十多年前家鄉(xiāng)的一件軼事，一件不算小事的逸事，不斷勾起我的回憶與思考。一次次打開與南水北調(diào)有關(guān)的官方網(wǎng)站，雖然專家和媒體的利好之聲不絕于耳，南水北調(diào)工程似乎是一個(gè)完美的工程――“是一個(gè)科學(xué)的工程，是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的工程，是一個(gè)具有綜合效益的工程，其具有顯著的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益�！笨蛇@并不能讓我的記憶變得淡漠而遙遠(yuǎn)，相反，它變得更清晰、更讓我震撼，更讓我覺得對(duì)南水北調(diào)工程不應(yīng)該缺乏政治角度的思考。
　　我家鄉(xiāng)湖南M縣有條河，叫辰水，貴州T縣在河的上游，他們?cè)瓉硪呀?jīng)在辰水上修了電站，而后又準(zhǔn)備在另一條支流跟辰水的匯合處再修一道壩。自然，這對(duì)我們縣辰水兩岸的灌溉、生活、發(fā)電、環(huán)境等等，帶來不小的影響。最初，是雇外地人去炸T縣人還沒有修好的壩，進(jìn)而發(fā)展到武裝對(duì)峙，連機(jī)槍都架上了，我堂兄家緊挨著貴州，連孩子都寄住在我家，與貴州交界處的民兵們則日夜戒備。雙方對(duì)峙了大約一個(gè)多月的時(shí)間。
　　這事從來沒有一家媒體報(bào)道過。一般人聽來，也猶如天方夜譚。
　　辰水不過是沅江上一條支流而已，南水北調(diào)工程，無論從哪個(gè)角度，都不是辰水河上一道堤壩所能比擬的。雖然不能憑一斑就說能窺全豹，但我相信，兩者之間一定存在某些共性。小可以見大。所以，只要沒有人敢拍著胸脯說，他能保證南水北調(diào)工程100年（還不說1000年）萬無一失，那么，就有必要分析和探討南水北調(diào)工程可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，其中包括政治風(fēng)險(xiǎn)，尤其要實(shí)事求是地充分考慮目前的體制和制度，是否跟南水北調(diào)必須長(zhǎng)期安全運(yùn)行的需要相適應(yīng)。
　　
　　是否存在這樣一個(gè)跟南水北調(diào)必須長(zhǎng)期安全運(yùn)行的需要相適應(yīng)的體制和制度，是確保南水北調(diào)利民而不是造禍遺患的關(guān)鍵因素。這就需要冷靜、實(shí)事求是地評(píng)估我國(guó)現(xiàn)行制度，能不能承載得了南水北調(diào)工程完工后可能會(huì)出現(xiàn)的種種問題，而不是從報(bào)紙和宣傳手冊(cè)上那些抽象的理論出發(fā)，把現(xiàn)實(shí)中不存在的制度和機(jī)制當(dāng)作今后可以利用的條件。從憲法上講，水流資源屬于國(guó)家，即全民所有。換句話說，那條不大也不小的辰水，既不是屬于我家鄉(xiāng)所有，也不屬于另外那個(gè)省所有。全民所有，就是西藏海南島人也有份�？墒钦嬉�具體到某件事上，“國(guó)家”就不能不面對(duì)不同的利益方，不能不考慮各方的現(xiàn)實(shí)利益。在這一點(diǎn)，抽象的“國(guó)家”、“大局”、“整體利益”等等，在實(shí)際中幫不了多少忙，如果沒有能夠充分反映和協(xié)調(diào)不同利益的機(jī)制，麻煩就會(huì)拖延和積累到未來。在遇到利益協(xié)調(diào)方面的問題時(shí)，過去人們習(xí)慣的那種傳統(tǒng)的集權(quán)觀念和思維會(huì)壞了大事。
　　可以說，“中央集權(quán)”的觀念和思維，讓我們不少人在思考現(xiàn)實(shí)問題的時(shí)候，賦予了“上級(jí)”許多想象的權(quán)力、能力和效率，實(shí)際上，即使那樣的權(quán)力是寫在文件或法律里，而在現(xiàn)實(shí)中，很可能這樣的權(quán)力和能力是難以行使或非常有限。只要肯睜開眼睛，就不難發(fā)現(xiàn)這樣的例子：如果現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有一種行之有效的權(quán)力和能力存在，淮河怎么可能成了污水溝，而這條大污水溝還越治越臭？如果將一個(gè)問題的解決，偏偏又寄托在只在想象中或理論宣傳中存在的權(quán)力和能力之上，那在實(shí)踐上最后就不免會(huì)陷于尷尬，陷于失望了，甚至釀成悲劇和災(zāi)難。以為我國(guó)存在集權(quán)優(yōu)勢(shì)可以化解未來南水北調(diào)的種種難題，比如水資源的調(diào)配、污染等方面的紛爭(zhēng)，那是一種風(fēng)險(xiǎn)極高的冒險(xiǎn)念頭。
　　
　　批評(píng)質(zhì)疑不會(huì)停止
　　
　　南水北調(diào)是一項(xiàng)浩大的工程，上馬后來自社會(huì)的批評(píng)之聲里，其中就有未經(jīng)人大審議批準(zhǔn)這一點(diǎn)。反對(duì)者認(rèn)為，既然三峽工程都交付過人大審議表決，為什么南水北調(diào)工程不通過同樣的程序呢？
　　對(duì)南水北調(diào)工程合法性的質(zhì)疑，過去存在，將來也不會(huì)消失。事實(shí)上，這種聲音不會(huì)對(duì)目前南水北調(diào)工程建設(shè)產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)性的影響。不經(jīng)過人大審議這道程序，可以避免將南水北調(diào)可能出現(xiàn)的種種爭(zhēng)執(zhí)掩蓋起來，不引發(fā)或激化地區(qū)間的爭(zhēng)執(zhí)，其間哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就具體解決哪個(gè)問題，從純粹的保證工程就是要上馬這個(gè)角度而言，不通過人大審議表決確實(shí)是一種可行的政治技巧。
　　但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，工程不經(jīng)過全國(guó)人大審議就上馬，地方各級(jí)人大也沒有對(duì)跟本地相關(guān)的問題審議表決，只要工程在那里，除非能夠確保今后各地不會(huì)因南水北調(diào)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，否則，這個(gè)潛伏的政治問題，就隨時(shí)可能被引發(fā)或被激化。誰都可以將未經(jīng)人大審議表決這一點(diǎn)作為不滿意的理由。就長(zhǎng)治久安而言，這不是什么好事。
　　不過質(zhì)疑南水北調(diào)工程不經(jīng)過人大審議的人，往往忽視了另一個(gè)相關(guān)的疑問。那就是，以目前的國(guó)情，即使南水北調(diào)交付人大審議，那又怎樣？
　　可以說，南水北調(diào)工程不交付人大審議是一個(gè)問題，可是在目前的制度背景下，交付全國(guó)人大審議，同樣是一個(gè)問題。也就是說，我國(guó)目前還缺乏在審議表決上可以信賴的制度條件。一名工程院院士就南水北調(diào)西線是否需經(jīng)人大表決的問題表態(tài)說過，“三門峽也是人大表決通過的”。三門峽如今是什么樣子，舉世皆知。雖然這名院士是在為南水北調(diào)無須動(dòng)人大的大駕辯護(hù)，但說的卻是實(shí)話，而且是不能不嚴(yán)肅對(duì)待的實(shí)話。
　　不錯(cuò)，1955年7月第一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上是一致通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃報(bào)告》，決定修建三門峽水利工程。不過這名院士似乎忘了一點(diǎn)：實(shí)際上陜西方面早就提出過反對(duì)意見。人大一致通過恰恰表明，在中國(guó)特色的議會(huì)制度存在嚴(yán)重缺陷或者它本身還有待大改革時(shí)，人大審議表決也會(huì)出問題。換句話說，就是當(dāng)時(shí)不存在真正可以決定三門峽工程命運(yùn)的民意代表機(jī)構(gòu)。
　　要繞開人大的聲音，還是耐人尋味的。有的人打著“科學(xué)決策”的名號(hào)，以水利工程涉及諸領(lǐng)域大多十分專業(yè)，而且背景資料浩繁為由，認(rèn)為人大代表能否在短時(shí)間內(nèi)判明利害，作出決定，值得懷疑。更有人認(rèn)為，由人大表決就意味著沒有人對(duì)工程的后果負(fù)責(zé)。這種以專家學(xué)者名義指責(zé)人大無能的現(xiàn)象，依舊從一個(gè)側(cè)面講出了我國(guó)人大的制度缺陷。
　　不過，筆者想提醒那些主張繞過人大的人，不應(yīng)該混淆水利技術(shù)問題和政治決定，繞過的嚴(yán)重后果將會(huì)一代代地不斷顯示出來。就像如何制造原子彈是技術(shù)專家的專業(yè)問題，而要不要制造，何時(shí)制造，制造多少，卻是政治問題，只能政治解決，那不是由科學(xué)家技術(shù)專家說了算的，而且如果是一個(gè)真正能夠代表民意的代議機(jī)關(guān)作出某項(xiàng)決定，怎么可以說這樣做就是沒有人負(fù)責(zé)呢？要是以這種觀點(diǎn)，不僅我國(guó)的人大應(yīng)該關(guān)門，就是英國(guó)美國(guó)的國(guó)會(huì)都應(yīng)該關(guān)門才對(duì)。養(yǎng)這一幫竟然可以決定戰(zhàn)和等重大問題的門外漢干什么？
　　在目前的國(guó)情下，確實(shí)不是經(jīng)過“全國(guó)高層次的民主決策程序”決定，就可以輕言如此浩大的工程。即使來個(gè)那樣的“民主決策程序”，并不能夠從實(shí)質(zhì)上消除今后必定會(huì)存在的嚴(yán)厲質(zhì)疑，比如表決結(jié)果的民意基礎(chǔ)脆弱。從這個(gè)角度來講，南水北調(diào)工程放到若干年后再來議定，恐怕更合適一些。從國(guó)家利益的角度來說，如果一項(xiàng)工程真的不合適的話，中途下馬總比建成后再收拾殘局要好，畢竟未來國(guó)內(nèi)的安寧與和平，要遠(yuǎn)比金錢更重要。
　　
　　區(qū)域利益平衡是個(gè)難題
　　
　　中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多制度本身有待變革和完善。換句話說，南水北調(diào)工程是在一個(gè)制度條件并不成熟的背景下進(jìn)行的。單憑這一點(diǎn)，就可以預(yù)言登月工程也將比南水北調(diào)要順利。
　　在目前的政治框架和輿論環(huán)境里，雖然會(huì)有各種不同的討價(jià)還價(jià)，但總體來說，地方領(lǐng)導(dǎo)公開場(chǎng)合都會(huì)聲稱堅(jiān)決擁護(hù)興建南水北調(diào)工程的重要決策，可以拍胸脯保證工程順利施工。但是，這并不能夠消除眼下地區(qū)之間的利益紛爭(zhēng)，更不能消除未來地區(qū)之間的利益紛爭(zhēng)。在缺乏法治基礎(chǔ)上的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，以集權(quán)思路和模式來包攬南水北調(diào)問題，到底能夠走多遠(yuǎn)、能走多好呢？這是探討南水北調(diào)潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所不應(yīng)該回避的問題。
　　水資源的緊張并非沒有可能演變成地區(qū)緊張、社會(huì)緊張。實(shí)際上，由于種種原因，我國(guó)地區(qū)和人民在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的融合和認(rèn)同感，是相當(dāng)脆弱的。當(dāng)把長(zhǎng)江的水往京津地區(qū)調(diào)的時(shí)候，你可以講，這是一個(gè)國(guó)家，這個(gè)國(guó)家的資源屬于全體國(guó)民，所以湖北人也好江蘇上海人也罷，都應(yīng)該有全局意識(shí)，要有犧牲精神。但這種說辭在利益分歧嚴(yán)重的時(shí)候，是經(jīng)不起考驗(yàn)的。比如調(diào)出水源的湖北人他們背井離鄉(xiāng)到天津、北京打工的時(shí)候，他們卻被當(dāng)成“外地人”，只能暫住，他們的孩子并不能享受平等的權(quán)利。希望從湖北調(diào)水就說我們是一個(gè)國(guó)家，我們要有犧牲精神，可當(dāng)我們離開自己家鄉(xiāng)打工的時(shí)候，為什么就不說我們是一個(gè)國(guó)家的兄弟姐妹了呢？一旦水資源分配出現(xiàn)紛爭(zhēng)，這種平時(shí)的點(diǎn)滴感受，就會(huì)匯聚，就會(huì)放大，只要想想非典時(shí)期各地設(shè)置壁壘的那種勁頭，就能夠想象出，在確保自身的水資源分配利益會(huì)怎么樣。
　　比如中線工程，主要向湖北、河南、河北、北京及天津五省2市供水，重點(diǎn)解決北京、天津、石家莊等沿線20多座大中城市的缺水，并兼顧沿線生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)用水。一旦工程完工進(jìn)入運(yùn)營(yíng)，華北就會(huì)形成對(duì)長(zhǎng)江水資源的依賴。此時(shí)，長(zhǎng)江流域的淡水資源，就不能不考慮北方地區(qū)的需要了，而且也不只是某一代人的問題了。這勢(shì)必形成靠大講特講“孔融讓梨”故事所無法解決的南北矛盾、省際矛盾。即使?jié)h江流域的人永遠(yuǎn)高風(fēng)亮節(jié)，但是用什么辦法保證水渠到北京，甚至到石家莊不是被雁過拔毛弄干了？誰現(xiàn)在能夠講清楚，可以保證北調(diào)的水大約40億立方米一定能夠分給河北？沒有人會(huì)認(rèn)為長(zhǎng)江的水就是多得用不完了，因此，箕豆相煎的淡水資源紛爭(zhēng)一定會(huì)出現(xiàn)，只是在不同的時(shí)期或形勢(shì)下，紛爭(zhēng)的烈度會(huì)有所不同而已。
　　在這種情況下，嚴(yán)重污染、水資源分配等，都是潛在的地區(qū)沖突的導(dǎo)火線。比如，一旦東線和中線全部貫通，也就意味著華中、西南、華北和華東被水污染問題聯(lián)結(jié)成一個(gè)整體，原本關(guān)聯(lián)程度很低的問題，就成為了全國(guó)性的問題。不僅需要防止南水北調(diào)路線的污染，還要防止長(zhǎng)江水系以及所經(jīng)過地區(qū)水系的污染，其工程之浩大，難度之艱巨，以目前趨勢(shì)來看，非一兩代人所能解決。烏江、瀟水的污染原本跟河北天津沒有直接關(guān)系，可有了南水北調(diào)，就直接涉及天津、北京的利益了�？墒蔷臀廴径�言，我國(guó)目前并沒有一個(gè)成功的跨大區(qū)域的治理案例。南水北調(diào)一旦成為污水北調(diào)，所可能引起的麻煩和扯皮就足以讓人撓頭了。撓頭的過程也是積累地區(qū)間、上下間矛盾的過程。
　　工程貫通之日，可能就是沿線地區(qū)攔截水問題出現(xiàn)之時(shí)。我們很難想象，除非以摘烏紗帽作為手段，迫使沿線政府保證水不被擅自截流，甚至將水的截流列為犯罪予以嚴(yán)厲打擊，線路兩岸到處立著牌子――“擅自取水違法犯罪”，否則的話，如果河北和北京同時(shí)缺水，還要讓沿線都心悅誠(chéng)服地看著一渠清水向京流，是否有點(diǎn)太苛求了？即使是開始強(qiáng)制措施可以奏效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，很難想象可以獲得地方政府的長(zhǎng)期配合，因此就得一直把弦繃得緊緊的。但是，這不僅會(huì)使地方政府與民眾的關(guān)系趨于緊張，而且也會(huì)緊張各地之間的關(guān)系，甚至可能引發(fā)地區(qū)沖突�？梢哉f，我國(guó)遠(yuǎn)沒有法治下的成熟的中央地方以及地區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，即使是南水北調(diào)中線、東線工程完工了，這樣一個(gè)機(jī)制也未必能夠出現(xiàn)。這一現(xiàn)實(shí)和前景，將會(huì)為南水北調(diào)的未來帶來難以逆料的政治風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　南水北調(diào)將影響中國(guó)制度轉(zhuǎn)型
　　
　　南水北調(diào)不是一條空中走廊，它們要穿越一個(gè)個(gè)的村、鄉(xiāng)、縣、市和省。那么如何保證，在經(jīng)過如此漫長(zhǎng)的線路之后，北京、天津等地還能夠獲得預(yù)期的水量？怎么能夠保證水源地始終愿意調(diào)出預(yù)期的水資源，而沿途的鄉(xiāng)村城市不擅自截流，等等諸如此類的相關(guān)問題，在目前的體制下，靠建立一個(gè)比如南水北調(diào)委員會(huì)之類的機(jī)構(gòu)是難以奏效的。以目前的國(guó)情，我們最容易想象得到，也是最可能采取的手段，就是會(huì)傾向于強(qiáng)調(diào)和采取集權(quán)的方式�！爸嗡�社會(huì)”的政治效應(yīng)將會(huì)在南水北調(diào)上集中地體現(xiàn)出來。只要我們的目標(biāo)是中國(guó)的全面現(xiàn)代化，那么，就不能不考慮南水北調(diào)對(duì)我國(guó)全面現(xiàn)代化所產(chǎn)生的影響。集權(quán)的思路代價(jià)是多重的，對(duì)政治、行政等方面的現(xiàn)代化影響會(huì)尤為深遠(yuǎn)。
　　比如，其一，為了保證南水北調(diào)，就會(huì)在“異地做官”、把關(guān)代表選舉、把關(guān)行政首長(zhǎng)選舉等問題上，盡可能保證上級(jí)的權(quán)威，以做到能夠把南水北調(diào)的水資源控制跟他們的烏紗帽捆綁在一起。依照憲法和選舉法，我國(guó)各級(jí)地方政府的正副職行政首長(zhǎng)，都是由地方各級(jí)人大選舉和罷免。村委會(huì)成員則是由村民選舉產(chǎn)生。從現(xiàn)行憲法和法律的角度來說，上述職務(wù)都不是實(shí)行委任制，“上級(jí)”政府并不能夠決定他們的去留。也就是說，哪怕省長(zhǎng)和省政府也無權(quán)決定誰當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)或村委會(huì)主任。隨著政治民主的應(yīng)有進(jìn)程，如果不能事實(shí)上有能力決定從村主任到選舉產(chǎn)生的各級(jí)行政首長(zhǎng)的任免，那么，甲縣選舉出來的縣長(zhǎng)就可能更看重本縣的地方利益而故意“治水”不力。其二，加強(qiáng)對(duì)輿論以及輿論載體的管理，避免南水北調(diào)中的一些敏感問題浮出水面，更要防止這些問題演變?yōu)楣�共話題。這既可以防止地方政府利用輿論作為施加壓力獲得更多利益的籌碼，也可以防止由于利益分歧的表面化而導(dǎo)致縱向或橫向的關(guān)系惡化。其三，加強(qiáng)中央財(cái)政權(quán)力，更加靈活有力地運(yùn)用財(cái)政手段，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，強(qiáng)化南水北調(diào)所經(jīng)各地區(qū)在財(cái)政上對(duì)“上級(jí)”政府的依賴，從而培養(yǎng)這些地區(qū)對(duì)“上級(jí)”指示的服從意識(shí)。其四，為了防止南水北調(diào)的敏感問題在人大會(huì)議期間成為焦點(diǎn)，引發(fā)地區(qū)間分歧的公開化和嚴(yán)重化，就需要在議題、會(huì)期、住址、代表資格審核等方面加強(qiáng)管理。其五，水資源的管理者異地化、流動(dòng)化，以防止因?yàn)楣芾碚弑镜鼗�自然容易出現(xiàn)的不能“秉公”而陷入“狹隘的地方利益”。
　　當(dāng)然，為了南水北調(diào)所可能采取的政治或行政措施遠(yuǎn)不止這些，但僅僅就上述這些問題，就足以影響我國(guó)政治和行政的現(xiàn)代化了。這個(gè)影響不是金錢所能夠衡量的。這也將會(huì)是南水北調(diào)的一個(gè)沉重制度建設(shè)代價(jià)。

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