居住證持有者將享受諸多市民待遇，而暫住證沒有優(yōu)惠待遇，這是居住證的一大進步。讓人才逐步享有戶籍的福利，和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度改革并不是一回事。 　　醞釀近兩年的深圳居住證終于出臺了。2007年7月31日，深圳市市長許宗衡簽署深圳市政府第169號令，發(fā)布《深圳市居住證試行辦法》(以下簡稱《辦法》)，自2007年9月1日起在深圳市鹽田區(qū)試行。9月13日，鹽田區(qū)公安分局發(fā)出了第一張居住證，這意味著在深圳實行了22年的暫住證制度終于壽終正寢。
　　按照深圳市公安局局長李鋒的說法，推行居住證制度不僅僅是形式上簡單地以舊換新，而是對戶籍管理的傳統(tǒng)理念、體制和手段、方法實行全面突破。它弱化了戶籍概念，強調(diào)了居民概念，凸顯了身份的公平性，能夠增加廣大勞動者對城市的認同感和歸宿感。
　　這項未來可能影響到所有深圳外來人口的制度，到底會有怎樣的未來呢?
　　
　　嚴格的人口控制
　　
　　作為一個移民城市，深圳人口增長經(jīng)歷了幾個時段：上世紀80年代，外來人口以每年30～40萬的速度增長，90年代后以每年70～80萬的速度飆升，進入2000年之后增長的速度與80年代持平，即呈現(xiàn)放緩的趨勢。“深圳目前的人口已超1400萬，這其中外來人口超過1200萬，在籍人口200萬。在1200萬外來人口中，有近200萬沒有正當職業(yè)和列入產(chǎn)業(yè)管理的灰色人口�！边@是深圳市副市長李銘今年9月19日在全市流動人口計劃生育管理和服務(wù)暨“兩無”活動經(jīng)驗交流會上透露的數(shù)字。這也就是說，深圳的外來人口與在籍人口的比例為6:1，這在全國是最高的。
　　深圳社科院的一份資料顯示，為加強人口管理，深圳在1980年代初就確立了嚴格控制人口的管理思路，要求各地民工來深工作必須要有當?shù)卣�府干部帶隊，集中管理，而用工單位必須到市“清理外來人員管理辦公室”領(lǐng)取許可證，憑許可證到公安機關(guān)辦理居留證件。
　　1984年，深圳開始啟用暫住證，將“集中管理”演化為用工單位事先向勞動部門提出申請的“指標控制”。1990年成立了市人口管理領(lǐng)導小組，在承認并開辦“非勞務(wù)暫住證”同時，又明確了用“經(jīng)濟手段”(勞務(wù)證每年300元、非勞務(wù)證每年150元增容費。2002年1月1日起，暫住證的收費方式改為每證收取工本費20元，人口管理費每月25元，每年共需320元。)的輔助調(diào)節(jié)思路，每年從廣大流動人口身上收取巨額資金。1995年深圳市人大通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)暫住人員戶口管理條例》，以地方立法形式確立了“以證管人”的管理思路，并沿用至今。其間，雖然政府每年也有一定的外來人口入戶指標，但因為門檻太高(獲得高級技術(shù)職稱，3年個人納稅總額24萬)，這些指標每年都沒有完成。
　　2002年，深圳市還曾推出了“1人才居住證”，凡具有高級專業(yè)技術(shù)資格、高級技師技術(shù)等級、碩士研究生畢業(yè)以上學歷的人可申請，持有深圳市人才居住證的人員享有和深圳戶籍人口機會同等的福利和待遇。但這對深圳大多數(shù)外來人口并沒有什么意義。
　　
　　從上述發(fā)展軌跡可以看出，深圳歷屆政府一直沿用改革開放之初帶有防備意識的流動人口控制思路，一方面在經(jīng)濟發(fā)展上對外來人口多加利用，同時又嚴格控制戶籍人口增長，強化常住、暫住之間的壁壘，使大量在深圳長期居住、買房子、交稅的人處于暫住狀態(tài)。1998年《廣東省流動人員管理條例》規(guī)定：“連續(xù)暫住7年以上，有固定住所、合法就業(yè)或經(jīng)營、計劃生育證明、無違法犯罪記錄的，可以按國家有關(guān)規(guī)定申請常住戶口”，而深圳市并沒有執(zhí)行。
　　這就使深圳的人口問題呈現(xiàn)出這樣的特點：人口嚴重倒掛，總?cè)丝陔m然很多，但常住人口大概只有500萬左右；人口素質(zhì)兩極分化嚴重，深圳目前的人口結(jié)構(gòu)是：具有大專以上學歷的不足8.4％，而具有初中以下學歷的勞動力人口卻占66.52％，中產(chǎn)階層難以形成。另外，按照深圳警方的說法，巨大的流動人口流量，還給深圳治安帶來巨大壓力。
　　而2003年的孫志剛事件和2004年1月1日《行政許可法》的施行，使暫住證無論在道義上還是在法律上都已經(jīng)成為過街老鼠。找到一條新的人口管理路徑成為迫在眉睫的事情。
　　
　　居住證的含金量
　　
　　從2005年開始，深圳開始醞釀居住證制度。深圳社科院院長樂正這樣分析居住證的制度設(shè)計背景：“深圳正處在城市化的高峰期，人口管理壓力大，大量暫住人員的信息不在有關(guān)部門的掌握中，存在巨大的管理真空；對那些低層次的外來人口，以前政府采取各種辦法想把他們趕走，但事實上趕不走，所以不得不面對現(xiàn)實。”
　　深圳知名民間研究機構(gòu)“英特虎”的負責人金城則認為：在建設(shè)和諧社會的背景下，深圳再像以前那樣對待外來人口已經(jīng)說不過去了，政府必須漸進地把公共服務(wù)從戶籍人口延伸到外來人口；同時擴大常住人口的數(shù)量，把那些社會發(fā)展需要而沒有戶籍的人留在深圳。
　　但居住證出臺的時間一再被推遲。從今年1月推到4月再到9月1日，最后在9月13日才發(fā)出第一張居住證，而且還只是在深圳的一個區(qū)試點；《辦法》也九易其稿。深圳大學社會學系副教授徐道穩(wěn)認為，這顯示出許多人對于居住證的復(fù)雜心態(tài)：“沒深圳戶口的反對這加強人口管理的制度，是因為希望人口制度放松后，能轉(zhuǎn)入深圳戶口；有深圳戶口贊成這加強人口管理的制度，是怕太多的人都入深圳戶口后，沒什么優(yōu)越感，怕會帶來一系列的社會問題，這都是可以理解的�！�
　　深圳鹽田區(qū)“推居辦”的工作人員告訴記者，在試行區(qū)域內(nèi)居住30日以上，已滿16周歲未滿60周歲的非深戶人員應(yīng)當申辦居住證。在深圳務(wù)工、投資、自主創(chuàng)業(yè)、有合法住所、有海外人才居住證者等6類人，可以辦理居住證，有效期是10年。而沒有固定工作的人只能申請臨時居住證，有效期6個月，這類證是強制辦理的。
　　居住證的全名是“深圳市人才居住證”，與社會保障卡兩證合一。未辦理居住證在深生活，將面臨重重障礙，比如，不能在深圳長期租房。違反規(guī)定的出租業(yè)主，可能面臨200元或租金收入總額兩倍以下罰款。根據(jù)有關(guān)部門的設(shè)想，將來在深圳就業(yè)、入學、就醫(yī)，逐步都要憑居住證辦理。用深圳市公安局副局長、新聞發(fā)言人申少保的話說就是：推行居住證主要目的是讓有證的人更加方便，讓沒證的人寸步難行。
　　關(guān)于居住證所能享有的權(quán)利，《辦法》列舉了在深圳辦理出國出境手續(xù)、申請辦理車輛入戶和機動車駕駛執(zhí)照、計生及其子女在深圳接受義務(wù)教育等7項權(quán)益。居住證持有者將享受諸多市民待遇，而暫住證沒有優(yōu)惠待遇，這是居住證的一大進步。但可以肯定的是，深圳當?shù)貞艨诘怯浿贫冗�存在，而深圳戶口人員是不需要辦理“深圳居住證”的。這其中的差異就決定了“持居住證不可能完全享有深圳戶籍人員的待遇，至于這其中的差別到底有多大，則有待觀察�！毙斓� 穩(wěn)認為。
　　值得關(guān)注的是，深圳政府把居住證的管理和出租屋管理結(jié)合起來了。《辦法》規(guī)定，出租屋業(yè)主或者出租屋管理人、轉(zhuǎn)租人不得將房屋出租、轉(zhuǎn)租給未取得《深圳市居住證》的非戶籍人員長期承租，違者也被處以按人數(shù)每人200元的罰款。事實上，這也是2004年深圳成立市及六區(qū)出租屋綜合管理部門以來的一個管理思路。而從2006年起，根據(jù)不同的出租屋類型，深圳開始全面推行“旅業(yè)式”、“物業(yè)式”、“單位自管式”等五種出租屋管理模式，著力建立協(xié)管隊伍。而在實施居住證制度之前，深圳在全市開展了流動人口及房屋信息的普查工作。此次普查分為兩部分。首先，是對轄區(qū)內(nèi)的流動人口進行登記造冊。普查的具體內(nèi)容包括：流動人口的姓名、性別、身份證號碼、戶籍地址、現(xiàn)居住地址、工作單位、政治面貌等七個方面的信息。對無營業(yè)執(zhí)照的個體經(jīng)營者、建筑散工、廢品收購等無勞動關(guān)系的人員，按照有關(guān)要求，其工作單位填寫為“無”。
　　另外，就是開展房屋信息普查編碼工作。普查的內(nèi)容具體包括房屋的詳細地址、總套數(shù)、總層數(shù)，以及按照有關(guān)的編碼規(guī)則進行編碼等等，“逐個編碼核查、逐個項目比對”，以期實現(xiàn)“不漏一間，不錯一項”的目標。顯然，這仍舊是一套以管理和控制為主要目的的做法。
　　
　　怎樣理解“無固定工作”?
　　
　　深圳推出居住證后，遭到了很多撻伐和反對，最極端的批評是：因為暫住證不值錢了，才5元，沒意思；換成居住證，價格是20元，又可以賺一筆。而大多數(shù)人是反對政府在推行中的蠻橫態(tài)度，并擔心居住證會威脅公民的人身自由。也有人表示支持居住證，但是希望不要管得太死。不要沒有工作就打上流民的記號。讓辦了證的人更加方便，但也不應(yīng)去為難那些沒有辦證的人。
　　有文章就指出：“讓沒證的人寸步難行”，不知深圳會有什么狠招。據(jù)說，“如果一個人一直找不到工作，就應(yīng)該離開深圳”，可找工作總得有一個過程，跳槽還得有一個間歇。不找工作，就來深圳閑逛，憑什么就不讓人家逛了?我就想住在深圳，而且暫時不想工作，我的生活費是我以前的積蓄，你有什么權(quán)利叫我離開?沒有失業(yè)者，沒有流浪者，當然更不可能有乞討者，留下的都是對深圳有用的人。以工作與否來區(qū)分接納外來者，多么功利實用的城市管理!更可怕的是：“將來沒有居住證，在深圳就屬于一種非法滯留狀態(tài)，要嚴格管理�！睆膶α鲃尤丝诘墓芾斫嵌日f，這儼然是要恢復(fù)當年廢止了的暫住證。
　　任職于某電腦公司的江先生就屬于擔心暫住證借居住證“復(fù)辟”的人之一：當年江先生剛從老家過來，沒來得及辦暫住證，出門不遠，就給治安辦抓到樟木頭，關(guān)了5天，吃的是飯和蘿卜干，一間房住40多人，只能蹲著，沒地方躺，至今想起來心有余悸。當初暫住證查得比較嚴的時候，小到出關(guān)、租房，大到汽車過戶，考駕駛執(zhí)照都離不開暫住證，每天人活得提心吊膽的，生怕哪天忘帶了被抓進拘留所。有了居住證，是不是又要回到當初人人自危的狀態(tài)中去呢?
　　深圳社科院院長樂正認為不能完全排除這種可能。因為居住證雖然附加了很多功能，但仍是由公安機關(guān)發(fā)放和管理，而從公安局的立場上看，肯定會偏重于管理而不是服務(wù)。樂還透露，在推行居住證之前，他本人和許多學者曾建議由政府對居住證統(tǒng)一管理，在管理和服務(wù)直接取得平衡，也便于以后增加附加功能，但沒有被采用。而一個事關(guān)上千萬人利益的制度的出臺，并沒有聽取市民和專業(yè)人士的意見，也沒有在人大、政協(xié)進行充分討論。
　　
　　可能出現(xiàn)新一輪外來人口涌入潮
　　
　　上海于2004年率先推出“居住證”，其后，青島、沈陽、昆明等城市也都試行，但均不大成功，根本問題還在于居住證的含金量不夠，辦不辦區(qū)別不大。對深圳居住證制度的前途，樂正表示不太樂觀。他認為這是地方搞的，剛性不強。政府雖然給居住證附加了很多權(quán)益，但能否落實還不清楚，這取決于政府的公共財政能為多少人買單的問題。
　　另有一些人擔心，目前深圳市政府推出的居住證政策，如果使外地人享受與本地人同等福利待遇，必將引發(fā)新一輪的外來人口涌入潮，深圳人口會在短時間內(nèi)急速增加，將進一步加速房價和房租的上漲和加劇交通的壓力及各項社會設(shè)施的負擔，最終引發(fā)社會動蕩。
　　顯然，戶籍制度改革的基本目標與方向，是消除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)戶口管理制度，建立全國統(tǒng)一的戶口登記管理制度，將戶籍和福利分開，實現(xiàn)人口的自由流動。從這一點看，給居住證附加很多福利的做法是與戶籍改革的大方向背道而馳的，但在地區(qū)差異、發(fā)展差異客觀存在的情況下，不給予常住人口福利就難以留住人才；而如果把外來人口接收下來，按目前的社會福利機制，深圳則會背上沉重的社會包袱，繼而引發(fā)一系列后遺癥。而這不僅僅是深圳所面臨的難題，它更是一個普遍性的難題。歸根到底，人口管理是國家體制問題，深圳對于外來人口更平等、更有效的管理，最終有賴于國家層面戶籍制度的改革。

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