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發(fā)展規(guī)劃的教訓與反思 企業(yè)發(fā)展規(guī)劃書范本

發(fā)布時間:2020-03-16 來源: 感悟愛情 點擊:

  規(guī)劃失效的教訓,大多數(shù)是體制改革滯后的后果。擁有反映公共利益的決策機制,實現(xiàn)民主、科學、規(guī)范的規(guī)劃決策過程,有效評估監(jiān)督規(guī)劃實施效果以及形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體制,比接近完全理性的規(guī)劃本身更為重要。
  
  2008年,中國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》實施已進入第三個年頭,“棋”至中盤,規(guī)劃邁入承前啟后、中期評估之年。又恰逢政府換屆,對照規(guī)劃實施情況,回頭審視規(guī)劃的藍圖,尋找規(guī)劃本身的局限,對進一步厘清和修正發(fā)展思路不無裨益。
  
  十一五規(guī)劃的適應(yīng)性
  
  從1953年中國編制第一個五年計劃算起,到2006年第十一個五年規(guī)劃公布,中國先后共制定了11個中長期總體規(guī)劃(計劃)。目前,國民經(jīng)濟規(guī)劃體系已經(jīng)初步形成由國家級、省級、市縣級“三級”,總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃“三類”組成的“三級三類”規(guī)劃管理體系。
  回顧規(guī)劃沿革,發(fā)展規(guī)劃的歷史任務(wù)都是與當時的現(xiàn)實條件、發(fā)展水平和面臨的主要問題緊密相聯(lián)!笆晃濉币(guī)劃與我國以往發(fā)展規(guī)劃相比,無論是從戰(zhàn)略思想、手段方法,還是規(guī)劃的框架形式,都有較明顯不同,主要體現(xiàn)在:規(guī)劃編制理念的人性化,由“以物為本”、片面追求經(jīng)濟增長速度向“以人為本”轉(zhuǎn)變;規(guī)劃側(cè)重點的轉(zhuǎn)換,涉及市場調(diào)控的內(nèi)容已漸淡出,所要解決的問題主要集中于市場機制下不能或難于自發(fā)解決的宏觀性的經(jīng)濟和社會問題,著力于對各項關(guān)鍵改革的梳理。
  
  “十一五”規(guī)劃還體現(xiàn)了實施手段有效性的增強。規(guī)劃中有兩個提法影響深刻,一個是能耗、污染排放、水耗等約束性指標的提出。另一個則是主體功能區(qū)的概念的提出。對于“節(jié)能減排”的約束性指標,中央政府及各級政府都根據(jù)規(guī)劃要求,對于規(guī)劃中提出的幾大約束性指標都提出了分解方案,并出臺了考核辦法。
  在空間結(jié)構(gòu)不合理、耕地面積減少過快、生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化的大背景下,主體功能區(qū)域的劃分和區(qū)域互動機制的構(gòu)建,意味著中國發(fā)展規(guī)劃的實施手段由原來的依靠相對分散凌亂的指令性命令轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽客ㄟ^較為系統(tǒng)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃,結(jié)合各地實際來規(guī)劃生產(chǎn)力布局、生活空間布局以及生態(tài)空間布局的整體協(xié)調(diào)。
  四是規(guī)劃期限靈活性的提高。從“十一五”開始,不再要求所有規(guī)劃都以5年為期編制和修訂!笆D五”規(guī)劃綱要的規(guī)劃期,以5年為主,同時展望到2020年。專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期,可根據(jù)規(guī)劃對象的特點合理確定,可以滾動修訂。有些領(lǐng)域的專項規(guī)劃,可以根據(jù)完成任務(wù)的需要確定規(guī)劃期,可以是3年、4年等。
  規(guī)劃本身的變化,反映的是對一個國家或地區(qū)在適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、對待發(fā)展中的突出矛盾和問題而進行的制度調(diào)整。
  
  建構(gòu)理性的出路
  
  從目前已逐步形成的規(guī)劃體制現(xiàn)狀中,不難發(fā)現(xiàn)其弊端。
  首先是規(guī)劃本身的定位問題。從“十一五”規(guī)劃的變化來看,在規(guī)劃的制定中,政府明確了規(guī)劃是以人為本的規(guī)劃,規(guī)劃的功能是間接指導性以及宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性的。這種導向應(yīng)該說是非常正確,但在我國行政管理體制有待改善的背景下,仍有相當一部分地方政府對規(guī)劃的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市縣一級的規(guī)劃中,規(guī)劃只是對上一級規(guī)劃的“拷貝”,多說“普通話”,少有本地方言,而規(guī)劃內(nèi)容中有本地特色的卻多讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展唱了主角,關(guān)于行業(yè)方面的專項規(guī)劃占了各類規(guī)劃中的相當數(shù)量。這種代替市場規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的做法,反映的是規(guī)劃制訂者計劃經(jīng)濟思維的殘留。這樣的規(guī)劃,操作性和可行性有限,顯然難以應(yīng)對瞬息萬變的市場環(huán)境,最后多會落得“紙上畫畫、墻上掛掛、到頭來全是空話”的結(jié)局。
  哈耶克曾說,一切建構(gòu)的理性,都是“致命的自負”。從規(guī)劃本身的定位來看正是如此,當前形勢下的規(guī)劃,并不是要規(guī)劃分散決策的市場,而規(guī)劃的恰恰應(yīng)是規(guī)劃的制定者――政府的行為。
  毫無疑問,規(guī)劃定位問題有待政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。而規(guī)劃體系不順同樣是目前較緊迫的問題,也與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。
  可借鑒的經(jīng)驗表明,完整的國家層面的規(guī)劃體系包括四個層次:國家戰(zhàn)略(規(guī)劃期約50年);國土規(guī)劃(規(guī)劃期約30年);經(jīng)濟社會總體規(guī)劃(規(guī)劃期5年)、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃;土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃。其中,國土規(guī)劃主要是著重對基本國情和國家戰(zhàn)略在空間上的反映和安排。各個層面的規(guī)劃,越往下層越具體越微觀,也越接近空間規(guī)劃。國外成熟的市場經(jīng)濟國家的規(guī)劃,大多數(shù)是強調(diào)空間布局的規(guī)劃,而且這些國家對中長期的綜合性社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的編制正在不斷弱化,而重點領(lǐng)域的專項規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。
  目前,中國規(guī)劃部門編制的三級三類的規(guī)劃都集中在第三和第四個層面,不包括第二個層面的國土規(guī)劃。由于總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃制定部門的不同,又因為具有資源的空間配置和布局安排的基礎(chǔ)性規(guī)劃――國土規(guī)劃“缺位”以及行政區(qū)劃和經(jīng)濟布局間的不吻合,當前側(cè)重經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃常常與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃發(fā)生“沖突”,這種現(xiàn)象的產(chǎn)生,表面上是規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)不夠,但背后反映的卻是政府部門間利益的“交鋒”,是政府體制改革滯后造成的。
  目前中國還未出臺《規(guī)劃法》,規(guī)劃工作的規(guī)范化程度不高,法制化程度有限,因此一旦規(guī)劃間產(chǎn)生沖突,哪個規(guī)劃說了算,就難免變成部門(或地區(qū))間的博弈。浪費的是不僅是人財物,更浪費了發(fā)展改革的有利機遇。
  值得欣喜的是,“十一五”以來,中國積極推動京津冀以及長三角兩個區(qū)域規(guī)劃編制的試點,這一類空間規(guī)劃的推進及示范效應(yīng),或?qū)⒂型淖儼葱姓䥇^(qū)劃來配置資源的狀況,彌補通盤考慮空間布局的缺失,以統(tǒng)一協(xié)調(diào)各級各類規(guī)劃,為在最大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置,理順區(qū)域間經(jīng)濟和社會管理間的沖突,提供制度保證。
  當然,必須認識到的是,對任何完全理性的苛求都是不恰當?shù)摹τ谝?guī)劃寄予太多的期望無疑是本末倒置。事實上,我們曾有過許多規(guī)劃失效的經(jīng)驗教訓,比如“九五”計劃中就提出了“兩個根本性轉(zhuǎn)變”,但在隨后的10年中并沒有因有規(guī)劃而有根本性好轉(zhuǎn),粗放的增長方式甚至有惡化態(tài)勢。又比如制定“十五”計劃對東南亞危機后的經(jīng)濟發(fā)展前景趨勢判斷悲觀,規(guī)劃的電力建設(shè)滯后,引發(fā)隨后的“電荒”,成為發(fā)展的瓶頸。即使是最近的“十一五”規(guī)劃,僅僅兩年,就讓我們不得不重新審視發(fā)展的突出問題,當初規(guī)劃中對經(jīng)濟增長的預期是7.5%,而2006-2007年我國經(jīng)濟增長都在兩位數(shù)以上,而且能耗、排放以及耕地等幾大約束性的指標按目前發(fā)展趨勢在2010年實現(xiàn)的壓力也非常之大。
  客觀地說,這些教訓大多數(shù)并不是規(guī)劃本身的失效,而是體制改革滯后的后果。強調(diào)教訓也不是否定規(guī)劃的作用,恰恰相反,是要提醒我們什么是好的規(guī)劃,規(guī)劃的實質(zhì)意義何在?
  好的規(guī)劃的可貴,并不在于它對未來發(fā)展形勢預測的準確性有多高,也不在于它理性地建構(gòu)了一個多么宏偉誘人的藍圖,而在于它是否符合其時的發(fā)展階段,是否有把圖畫變成現(xiàn)實的可能。在一個不缺乏智慧的時代,擁有反映公共利益的決策機制,實現(xiàn)民主、科學、規(guī)范的規(guī)劃決策過程,有效評估監(jiān)督規(guī)劃實施效果以及形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體制,比接近完全理性的規(guī)劃本身更為重要。
  從這個意義上講,下一步我國的發(fā)展規(guī)劃改進的目標無非是以下內(nèi)容:一是推進規(guī)劃工作的法制化;二是明確規(guī)劃定位,理順機制,加快形成由國土規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃構(gòu)建的合理的規(guī)劃體系;三是加快建立由規(guī)劃編制、執(zhí)行、評估、調(diào)控組成的完整的規(guī)劃管理體系。除此之外,進一步深化行政管理體制的改革,實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變則應(yīng)是規(guī)劃得以改進更為迫切而根本的保障。

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