集權(quán)式管理的紐約版本_集權(quán)管理
發(fā)布時間:2020-03-17 來源: 感悟愛情 點擊:
紐約市作為美國經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)最發(fā)達(dá)的城市,其管理模式的變革一直引領(lǐng)著美國的制度變遷。筆者透過對這里選舉制度的考察所看到的地方政府的權(quán)力制衡機(jī)制,其在美國各地以及其他國家和地區(qū)推廣和借鑒的潛力不可低估。
筆者在紐約市考察期間,發(fā)現(xiàn)在紐約這樣的實行“強(qiáng)市長-議會”集權(quán)式管理的特大城市,實現(xiàn)權(quán)力制衡的途徑并非只靠多黨制、三權(quán)分立等在聯(lián)邦和州通用的模式,而有著自己獨特的制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新,是在保證決策效率和市政統(tǒng)籌的前提下,防止權(quán)力的高度集中所帶來的大量腐敗危險。
從單一制的“自上而下”的集權(quán)式管理模式看,紐約的城市管理體制頗有些類似于我國通行的城市管理方式,也因此,其權(quán)力制衡機(jī)制更值得國人研究。
“信訪部門”地位高
紐約市在美國屬于特大城市,2007年的統(tǒng)計人口有810多萬人,下轄5個大區(qū)(曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后、斯坦頓島),59個社區(qū),339個街道,其中只有街道一級實行自治。大區(qū)和社區(qū)只是作為市政府的組成部分而存在,基本上是市政府的派出機(jī)構(gòu)。即便如此,5名大區(qū)區(qū)長和59個社區(qū)理事會的成員也都是經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的,從而保證了自上而下的權(quán)力授予與自下而上的民意表達(dá)的對等。
紐約市的決策權(quán)和財權(quán)集中在市長、市政府和市議會手里。市議會由51名成員組成,他們由51個小選區(qū)選舉產(chǎn)生,也是所在地社區(qū)理事會的當(dāng)然成員。不過,重要的決策由市長、市政府做出。在市政府中,公眾利益倡導(dǎo)者(Public Advocate)和審計長的角色相當(dāng)重要。此二人由直接選舉產(chǎn)生,而不是由市長或市議會任命,所以監(jiān)督起來頗為大膽。
筆者在調(diào)查中,對紐約市政府中的“公眾利益倡導(dǎo)者”這個職位及其功能很感興趣。這是一個1993年才設(shè)立的職位,由原來的議會議長一職演變而來。這個職位在紐約市,地位僅次于市長。與市長和審計長一樣,他是紐約市一級僅有的3名全市民選官員之一。對于那些想進(jìn)一步晉升的人來說,這個職位在提高自己的知名度方面具有很大的吸引力。
公眾利益倡導(dǎo)者由全體市民直接選舉產(chǎn)生,任期4年,可以連任兩屆。其設(shè)有41人的辦公室,在紐約市有3個辦公地點,專責(zé)收集和處理紐約市民的投訴、抱怨、建議、批評等,F(xiàn)在,每個星期這3個辦公地點都要協(xié)助處理數(shù)百件紐約市民的投訴。乍看起來,頗類似我國政府的信訪部門;其實不然,因為這個職位在紐約市政府中的地位相當(dāng)高。
作為督導(dǎo)官員,公眾利益倡導(dǎo)者不僅是紐約市議會所有委員會的當(dāng)然成員,有權(quán)在市議會上單獨或者聯(lián)署提出法律草案,有權(quán)出席市政府所有重要的會議,而且,當(dāng)市長辭職、死亡或因其他原因喪失履職能力時,公眾利益倡導(dǎo)者在代理市長職位序列中排在第一位,第二位是審計長。其代理市長履職,直到下一次特別或者常規(guī)的選舉選出新的市長為止。
此外,公眾利益倡導(dǎo)者還有權(quán)任一名城市規(guī)劃委員會的委員,一名全市特殊教育理事會成員,并且可以任命一個委員會來“參與挑選”獨立預(yù)算辦公室的主任。他還是市審計委員會的委員;紐約市博物館理事會的當(dāng)然成員;紐約市公務(wù)員退休系統(tǒng)理事會的成員――這個系統(tǒng)是紐約市最大的退休系統(tǒng),到2004年底,其資產(chǎn)總額已達(dá)到340億美元。
公眾利益倡導(dǎo)者直接服務(wù)于加強(qiáng)選民和市政府的聯(lián)系,他是一個積極的巡視官員,或者說是紐約市民的“看門狗”。由于這個職位與選民的密切接觸,因此在選舉中通常他得到的普選票不僅比其他候選人多,而且比另行選舉產(chǎn)生的市長和審計長所獲的票還要多。
如果追溯源頭,這個傳統(tǒng)來自于英國的巡視員制度。我們在馬克思的《資本論》中常?梢宰x到他引用英國工廠巡視員的各種報告。在英國,巡視員是政府或議會任命的。即使在今天,美國的很多公司、非政府組織、報紙雜志、基金會的巡視員仍舊是任命的。但是在紐約市,公眾利益倡導(dǎo)者是民選的。民選和任命的最大區(qū)別,就在于權(quán)力的授予方式發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。公眾利益倡導(dǎo)者是政府官員,但是,他又代表著市民與市政府打交道,代表市民向市政府提出要求、建議,向市議會提出議案,這樣,他的功能就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我國傳統(tǒng)意義上上傳下達(dá)的“信訪部門”,真正成為了代表人民監(jiān)督政府和議會的“看門狗”。
其實,類似“公眾利益倡導(dǎo)者”這樣的職位在紐約市不僅在市一級有,在5大區(qū)也有。紐約市5個大區(qū)的區(qū)長所起的作用基本類似于公眾利益倡導(dǎo)者。59個社區(qū)的理事會,其作用也主要在這個方面。所以,從市級、區(qū)級、社區(qū)直到街道,紐約市形成了4級市民利益代表網(wǎng)絡(luò),來綜合實施對政府主要官員和市議員的監(jiān)督和權(quán)力制衡。這種制度安排雖不能完全杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,但從其1993年設(shè)立以來的實踐看,這種制度安排確實有效地抑制了腐敗的發(fā)生,F(xiàn)在,紐約市是美國社會治安最好的城市之一,這項制度功不可沒。
選務(wù)管理有門道
考察中,筆者還走訪了紐約市的選舉資金理事會(Campaign Finance Board)。這是紐約市專門設(shè)立的非黨派的獨立的選舉管理機(jī)構(gòu)。該部門成立于1988年,是紐約市通過全民公決的方式?jīng)Q定設(shè)立的。紐約市主要想通過這個部門來規(guī)范選舉行為,防止腐敗,防止選舉成為一場政治賭博。它的職能主要有兩方面:一是控制私人和公司向候選人的捐款數(shù)額,監(jiān)督候選人的花費;二是在選舉期間向選民介紹選舉情況和候選人,印發(fā)選舉宣傳材料(沒有政治傾向)。這個部門有75名工作人員。非選舉年每年預(yù)算約為1000萬美元,選舉年預(yù)算則要增加至6000萬美元。占整個紐約市預(yù)算支出的0.1%。實際上,這里所謂的選舉年,并非是指全國性的總統(tǒng)選舉,而是指4年一次的紐約市地方選舉。2005年是紐約市的選舉年,那一年市長、公眾利益倡導(dǎo)者、審計長、幾乎所有市議會議員、5個太區(qū)的區(qū)長、1/2的社區(qū)理事會成員都要改選。2009年是下一個選舉年。2008年,他們?yōu)槊裰鼽h初選印制和散發(fā)了270萬本宣傳冊,為最后的總統(tǒng)選舉印制和散發(fā)了370萬份宣傳冊。
在訪問期間,筆者了解到該部門為紐約市地方選舉采取了多項管理措施。其中,我認(rèn)為比較重要的有:
首先,為候選人制定獲得個人或組織捐款的限額,并公布政府為候選人提供公共資金用于競選的規(guī)則。為了規(guī)范選舉行為,紐約市規(guī)定了個人為各個參選人捐款的最高限額。為了防止個人和組織利用捐款來影響選舉結(jié)果,紐約市還設(shè)立了由“選舉資金理事會”管理的“公共選舉資金”,個人捐出的最初175美元,公共選舉資金以個人每捐1美元,公共選舉資金配套6美元的比率發(fā)給候選人,最高限額為1050美元,并規(guī)定了各種候選人的選舉花費最高限額。
其次,規(guī)定了獲得公共選舉資金的“進(jìn)入門檻”。并不是所有的候選人都可以得到 公共選舉資金,這就意味著獲得公共選舉資金有最低的進(jìn)入門檻限制。像市長需獲得至少1000人捐出的共2.5萬美元;公共利益倡導(dǎo)者和審計長的適用標(biāo)準(zhǔn)減半;大區(qū)區(qū)長至少要獲得100人捐款,捐款金額依據(jù)各區(qū)居民人數(shù)不同而有所區(qū)別;市議員也有相應(yīng)的門檻。
這些捐款金額和捐款人,只能是個人,組織捐款數(shù)額和人數(shù)不能計算在內(nèi)。所有獲得公共選舉資金的候選人都必須遵守有關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格支出管理,接受紐約市政府“選舉資金理事會”中各個部門的監(jiān)督。在競選中,公共資金的支出比例不能超過55%。但是,當(dāng)候選人面對更具資金實力的非公共資金候選人時,其有資格獲得更高的公共選舉資金的支出比例,最高可達(dá)公共資金的2/3。
自1989年紐約市“選舉資金理事會”開始履行職責(zé)以來,到2008年經(jīng)過該組織的手發(fā)放出去的紐約市公共選舉資金,累積已達(dá)到95391294美元。
最后,制定了對于各種違規(guī)行為的處罰措施。筆者看到,這些處罰規(guī)定很具體,也好操作。例如,如果違規(guī)接受了公司、殘疾人公司、殘疾人合伙人的捐款,在接到違規(guī)通知前退回的,不罰款;接到通知退回的,沒收捐款或者罰款125美元;接到通知不退回的,沒收捐款再追加罰款250美元。又如,如果接受未注冊的政治性團(tuán)體的捐款(政治性團(tuán)體可以在非選舉年投票日前20天,選舉年投票日前10天進(jìn)行注冊),在接到違規(guī)通知前退回的,不罰款;接到通知退回的,沒收捐款或者罰款125美元;接到通知不退回的,沒收捐款再追加罰款250美元。再如,對拒不提供選舉資金審計材料的候選人,扣減公共選舉資金的10%;如果沒有使用公共選舉資金,則對其收支總額罰款1%,最多不超過1萬美元;如果既不提供審計材料,后又被查出問題,則上述兩種處罰措施并用,等等。
其實,類似紐約市“選舉資金理事會”這樣的政府機(jī)構(gòu),在美國的加州、緬因州、康涅狄格州也有,其中一些是大城市,也有一些是小城市。
在美國歷史上,紐約市一直扮演著“吃螃蟹”的角色。早在20世紀(jì)初,肇始于紐約市的預(yù)算制度改革整個地改變了美國的制度走向,為后來羅斯!靶抡贝蛳铝嘶A(chǔ)。其后,紐約市對“塔麥勒會堂”“政治交換機(jī)器”腐敗活動的清算,也標(biāo)志著美國在廉潔從政方面進(jìn)入了一個新的歷史階段。馬克思曾說,“人體解剖對于猴體解剖是一把鑰匙。反過來說,低等動物身上表露的高等動物的征兆,只有在高等動物本身已被認(rèn)識之后才能理解。因此,資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)為古代經(jīng)濟(jì)等等提供了鑰匙!奔~約市作為美國經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)最發(fā)達(dá)的城市,其管理模式的變革一直引領(lǐng)著美國的制度變遷。筆者透過對這里選舉制度的考察所看到的地方政府的權(quán)力制衡機(jī)制,其在美國各地以及其他國家和地區(qū)推廣和借鑒的潛力不可低估。
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