特區(qū)精神的內(nèi)涵【深圳綜改:老特區(qū)的新內(nèi)涵】
發(fā)布時間:2020-03-17 來源: 感悟愛情 點擊:
一年過去了,深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會體制改革、金融、教育等諸多領(lǐng)域舉措頻頻、成果顯著,更重要的是,在深圳特區(qū)建立30周年之際,帶有先行先試意味的綜改為老特區(qū)賦予了新內(nèi)涵。
去年5月6日,《深圳市綜合配套改革總體方案》獲國務(wù)院正式批準(zhǔn),和之前的天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)兩個綜改試驗區(qū)在經(jīng)濟體制改革領(lǐng)域進行改革試驗不同的是,深圳把行政體制改革放在了六項突破之首,行政體制改革被看作是政治體制改革的突破口,這似乎意味著深圳將在敏感的政治體制改革領(lǐng)域再次先行先試。
就在國人目光聚焦在深圳綜改如何破題的時候,2009年6月5日凌晨,時任深圳市長的許宗衡因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被雙規(guī)。于是外界開始擔(dān)心,深圳綜改會不會因此擱淺。但短短一個星期后,6月12日,王榮履新,深圳綜改的大幕很快拉開。6月29日,《深圳市綜合配套改革實施方案(2009-2011)》便在深圳市委常委會審議通過。7月31日,深圳市召開政府機構(gòu)改革動員會議,公布《深圳市政府機構(gòu)改革方案》,“大部門制”是此次機構(gòu)改革的重點內(nèi)容。至此,深圳的綜合改革特別是廣為關(guān)注的行政體制改革正式破題。
一年過去了,深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會體制改革、金融、教育等諸多領(lǐng)域舉措頻頻、成果顯著,更重要的是,在深圳特區(qū)建立30周年之際,帶有先行先試意味的綜改為老特區(qū)賦予了新內(nèi)涵。
老特區(qū)的新任務(wù)
眾所周知,深圳特區(qū)設(shè)立的初衷是為全國的經(jīng)濟體制改革探索出一條路徑,但是市場經(jīng)濟體制總是需要相應(yīng)的政治體制配套。所以在深圳的歷史上,也一直在不斷地進行政治體制改革的嘗試,其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會民主直選改革,1988年提出的“行政主導(dǎo)+立法委員會”的政改構(gòu)思等等。而綜改,不僅僅是深圳改革的再次嘗試,更有其深刻的時代背景。
在2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會上,當(dāng)時到任僅一個月的省委書記汪洋高調(diào)提出“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”。此后,廣東掀起了解放思想的熱潮。當(dāng)時曾提出,特區(qū)是個經(jīng)濟特區(qū),但是也要在政治體制改革、民主建設(shè)方面先行先試。不過也明確,并不是要搞“政治特區(qū)”,而是要在社會主義民主法治的具體實現(xiàn)形式和運行機制上率先探索,取得突破,積累經(jīng)驗。2008年6月20日,《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于爭當(dāng)實踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》經(jīng)多方征求意見后正式出臺。據(jù)悉,履任半年,中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋親自指導(dǎo)起草了這份指導(dǎo)廣東當(dāng)前和今后科學(xué)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
中國的思想解放,自鄧小平1992年南巡講話之后,在經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)基本沒有障礙。但是,當(dāng)中國經(jīng)濟經(jīng)過一輪輪的高速發(fā)展之后,有識之士開始擔(dān)憂,沒有政治體制、社會體制等其它方面改革的同時跟進,只有經(jīng)濟體制改革的單兵突進,經(jīng)濟增長終會面臨瓶頸。2004年和2005年,中國思想界已經(jīng)在討論中國下一輪改革動力的問題,當(dāng)時南巡講話后啟動的中國第二輪改革熱潮已經(jīng)接近尾聲,中國經(jīng)濟增長的動力已經(jīng)在減弱,整個中國的社會問題正接踵而來。于是,作為中國市場經(jīng)濟的濫觴之地,廣東省再次站在了思想解放的前沿,特區(qū)深圳自然義不容辭。
2008年5月15日,深圳市政府在線公布《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于堅持改革開放推動科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國特色社會主義示范市的若干意見》,并向廣大市民網(wǎng)民征求意見。5月22日,深圳市政府在線網(wǎng)站登出《深圳市近期改革綱要(征求意見稿)》,在5月26日之前向全社會征集意見。這兩個文件涵蓋了政治經(jīng)濟社會文化等各個方面。當(dāng)時曾掀起媒體關(guān)注深圳改革的熱潮,深圳的改革被認(rèn)為是中國改革“投石問路”。
2009年深圳綜改總體方案獲批的時候,外界曾有疑惑,深圳本來就是特區(qū),還要申請綜改實驗區(qū),似乎多此一舉,早在2006年,天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)獲批之后,天津、上海和深圳三地的學(xué)者便建立了三城論壇,共商改革大計,老特區(qū)深圳被理所當(dāng)然地視為同類!吧钲诰C改獲批更大的意義在于形成上下聯(lián)動!庇袠I(yè)內(nèi)人士這樣告訴記者。深圳綜改,不僅僅是深圳自己的改革,更有廣東省和中央在背后推動。當(dāng)年深圳作為經(jīng)濟特區(qū)進行的種種改革之所以能成功,很大程度上得益于這場改革得到了上層的大力支持和推動。
“深圳特區(qū),當(dāng)年就是在經(jīng)濟領(lǐng)域先行先試,現(xiàn)在就是要在行政體制改革方面先行先試。深圳的改革不僅僅是為了深圳的發(fā)展,更是為全國探索出一條適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的行政管理體制,為十八大探索一條新的路。深圳有最好的條件,不僅市場經(jīng)濟發(fā)達,非政府組織也非常發(fā)達,基層的管理治理領(lǐng)先。所謂五位一體的發(fā)展,深圳至少在三四個方面是領(lǐng)先全國的,具備系統(tǒng)化改革的條件,深圳有責(zé)任有義務(wù)為全國全黨在政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)幾個方面探索適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的模式新的路子!鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁如是說。
馬敬仁告訴記者。深圳因為是中國市場經(jīng)濟的早發(fā)地,所以也先于內(nèi)地面臨經(jīng)濟發(fā)展的問題。市場經(jīng)濟越成熟,越需要建立一個市場經(jīng)濟需要的政府,一個真正意義上的現(xiàn)代化政府。目前中國面臨幾個轉(zhuǎn)型,一個是經(jīng)濟領(lǐng)域,面臨增長方式的轉(zhuǎn)變。一個是社會角度,面臨從傳統(tǒng)社會到公民社會的轉(zhuǎn)型,現(xiàn)在深圳已經(jīng)非常明顯了,社會體制的轉(zhuǎn)型非常迅速。
還有一個是政府轉(zhuǎn)型,政府的功能需要由管制過渡到服務(wù),這是經(jīng)濟發(fā)展到―定程度必然有的客觀需求。這也給政府帶來壓力,政府就得不停地向前小跑,因為你不走,社會會推著你走!霸谏钲谶@種感受特別明顯。所以深圳的改革雖然有相當(dāng)?shù)淖枇,但也有相?dāng)自信,期待著深圳為全國做出積極貢獻,不管是新的領(lǐng)導(dǎo)班子還是老班子這個意識都很強!
政府如何分權(quán)
中國實行的是集權(quán)體制,而某種程度上,市場體制是分權(quán)化的,“行政體制改革的核心問題就是在集權(quán)和分權(quán)之間找到制度需要的結(jié)合點。”馬敬仁說。位列深圳綜改六項突破之首的行政體制改革,解決政府分權(quán)的問題是關(guān)鍵。到底如何分權(quán),各界卻意見不一。
馬敬仁一直堅持“行政三分”,這樣的表述曾一度被解讀為西方國家的三權(quán)分立,對此馬敬仁極其不滿,認(rèn)為是一些人為了自身利益不被觸動進行的別有用心的有意誤讀。他告訴記者,行政三分是政府內(nèi)部的權(quán)力制約,旨在通過制度設(shè)計,在政府內(nèi)部實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能的相互分離,以達到制約權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運作的目的,和三權(quán)分立完全不是一回事。行政三分的實質(zhì)就是一個分權(quán)的改革。早在2001年中編辦在深圳進行公共行政改革試點的時候,就提出了“行政三分制”的改革思路,在黨在十六大和十七大報告中也曾有過建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約和協(xié)調(diào)的體制這樣的表述。大部門制正是行政三分的 組織形式之一。
深圳社科院院長樂正則認(rèn)為,行政三分在具體施行過程中,容易造成扯皮現(xiàn)象,降低行政效率,出現(xiàn)公文旅行現(xiàn)象。
深圳市委政策研究室改革研究處處長陳廣表示,現(xiàn)在深圳的行政體制改革借鑒了香港和新加坡模式,即使在香港和新加坡,政府內(nèi)部也不是絕對的行政三分,盡管決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相對分離,但也不是決然分開的,往往在一個部門內(nèi)部,同時存在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能。
雖然各方意見不完全一致,但確定的一點是,政府權(quán)力需要制約和限制,行政體制改革的目標(biāo)是建立“小政府,大社會”。也正因此,深圳大部門制改革的啟動非常迅速。從去年7月31日公布機構(gòu)改革方案起,短短一個月零8天,深圳的政府部門幾乎經(jīng)歷了一次脫胎換骨的“洗禮”――
80%的工作部門納入了整合范圍,市政府工作部門由原來的46個減為31個,涉及的600多項行政審批事務(wù)減少近200項。政府不再直接辦理的事務(wù)性職責(zé)共90項。在此基礎(chǔ)上,“三定”方案中又減少內(nèi)設(shè)、下設(shè)及派出機構(gòu)151個,減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)394名,減少人員編制492名。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,改革后的市政府共設(shè)置7個委員會,“委”規(guī)定為承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的大部門。設(shè)置18個局,“局”規(guī)定為主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能的機構(gòu)。設(shè)置6個辦公室,“辦”規(guī)定為主要協(xié)助市長辦理專門事項。
樂正告訴記者:大部門制的推動很果斷,之前所有的操作過程,局長們都不知道,直到方案公布那一天,才知道哪個局會合并。
政府分權(quán),一層含義是內(nèi)部權(quán)力制約,還有一層含義是把過于集中的政府權(quán)力分出去。
大部門制改革之后,政府分出去了部分事務(wù),這些事務(wù)則由社會組織承接。相應(yīng)地,這部分事務(wù)的管理權(quán)力也就分給了社會組織。很多年來,深圳一直致力于社會組織的培育,特別是綜改實施方案出臺后的這一年,深圳社會組織的力量迅速壯大起來。陳廣告訴記者,深圳正在通過創(chuàng)新登記管理制度、改進監(jiān)督管理辦法,進一步劃清市場、政府和社會組織的界限,探索構(gòu)建政府與社會組織之間的新型合作伙伴關(guān)系,努力形成提高社會自治能力的合力。把一些可以不用政府控制的事權(quán)下放到社會組織,這也是馬敬仁一直提倡的。社會領(lǐng)域的改革推進在一定程度上保證了政府改革的推進。
綜合開發(fā)研究院副院長郭萬達告訴記者,很多社會領(lǐng)域的改革,深圳都可以做,也有這個經(jīng)濟實力,深圳不缺錢,財政收入能支配的數(shù)額每年有800多億。在深圳。政府和市場的關(guān)系,比其它地方界定的可能更為準(zhǔn)確,和一些地方更多地依靠行政力量相比,深圳更多地依靠的是市場的力量。對政府改革他這樣表述:“用一句話總結(jié),就是不斷削弱政府權(quán)力,把政府的一部分權(quán)力給法律,一部分權(quán)力給NGO,給協(xié)會,還有一部分權(quán)力給人民!
樂正說:“現(xiàn)在一個基本思路是,只要是新的職權(quán),盡量外包出去,像評獎活動,社區(qū)社工的一些事情,公共服務(wù)有些也可以購買。一個原則就是能不由政府來做的都不由政府來做。像大型的會展,現(xiàn)在我們很多都是由政府來辦,國外都是NGO在做。市長這個層面是愿意把權(quán)力外放的,下面的一些職能部門可能不愿意,但只要市長力推,權(quán)力外放總是可以實現(xiàn)的。”
社會的力量
雖然大部門制改革順利啟動,但后續(xù)還有很多工作要做,比如精簡下來的干部安置問題。而這只是行政體制改革的開始。行政體制改革的推進肯定會阻力重重,即使在和市場的關(guān)系界定最為準(zhǔn)確的深圳,政府自身的改革也是個巨大的難題!案母锔母镎,難度是相當(dāng)大的。一些當(dāng)年的改革者,目前已經(jīng)是既得利益者,他們希望享受改革成果。但從黨和國家的長遠(yuǎn)利益看,改革勢在必行,因為不做內(nèi)部制約,腐敗和濫用權(quán)力會毀掉這個國家。近年查出了很多窩案,這不僅僅是這些人的問題,更是體制問題。深圳改革也是想探索一套新體系。”馬敬仁說。
“改革肯定會觸動利益,關(guān)鍵是看我們?nèi)绾卧趫猿指母锓较虻耐瑫r,平衡好各方利益,盡量減少改革對象的損失,將阻力降到最低,這樣才有利于改革的順利推進!标悘V說。
改革需要推進是共識,但如何推進,卻還看不清路徑。改革不僅需要上層的支持和推動,也需要當(dāng)?shù)氐挠職狻.?dāng)1987年12月1日,“中國第一拍”在深圳落槌的時候,這在當(dāng)時是冒了很大的政治風(fēng)險,因為當(dāng)時《憲法》對土地買賣是明文禁止的。但結(jié)果不僅盤活了特區(qū)土地,更打破了“禁區(qū)”,破天荒地將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離,促成了《憲法》的重大修改。當(dāng)年的股份制改革壓力同樣巨大,特區(qū)發(fā)招股說明書,黨報不敢登,因為當(dāng)時看來這似乎是犯法的。巨大的改革勇氣和膽識,還有改革智慧和上層的政治資源,共同促成了深圳作為經(jīng)濟特區(qū)的巨大成功。
只是當(dāng)改革步人深水區(qū),當(dāng)曾經(jīng)的改革者成為被改革者,我們還有改革的熱情和勇氣嗎?
當(dāng)政府的力量不足以推動改革迅速前行的時候,有―支力量不容忽視,那就是社會的力量。隨著市場經(jīng)濟在中國的發(fā)展。民眾的權(quán)利意識和參與意識迅速養(yǎng)成,公民社會的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。社會力量對比,一個是公民的力量,一個是社會組織的力量。
“改革需要公眾參與,特別是事關(guān)公眾利益的改革,這也是減少阻力的一個方式,博弈出來的結(jié)果可能就是利益最大化,阻力最小化。我們有這個意識,很多改革措施在出臺前都廣泛征求意見,盡可能多地讓公眾參與其中。從現(xiàn)代行政管理學(xué)的角度考慮,公眾參與就是各方利益博弈、醞釀的過程,在這個過程中可以調(diào)整各自的利益及利益預(yù)期,這種參與過程出來的改革,各方利益得到很好地平衡,也會弱化沖突!标悘V說。當(dāng)行政透明的時候,社會的力量會推動政府往前走。
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