美國國會(huì)的財(cái)政權(quán)主要是國會(huì)按照憲法和法律賦予的權(quán)力和程序并依據(jù)輔助機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持對(duì)政府預(yù)算收支、特殊時(shí)期債務(wù)赤字提議進(jìn)行審查決議及監(jiān)督的權(quán)力，這一權(quán)力不僅是國會(huì)對(duì)總統(tǒng)為首的政府部門實(shí)施控制的“殺手锏”，而且它能否公正負(fù)責(zé)地履行這一權(quán)力，在很大程度上關(guān)系到作為納稅人的公眾“錢袋權(quán)”能否真正實(shí)現(xiàn)的大問題。從2008年9月到現(xiàn)在一直備受美國納稅人及世界矚目的7000億美元金融救市預(yù)算案的進(jìn)展可以說是這一權(quán)力規(guī)則的現(xiàn)實(shí)寫照。目前，美國新總統(tǒng)奧巴馬的經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)以及國會(huì)兩黨領(lǐng)導(dǎo)人共同擬定的，被稱為“美國復(fù)興和再投資計(jì)劃”的新經(jīng)濟(jì)刺激方案已經(jīng)出爐，并得到國會(huì)眾議院的通過。本文試以美國7000億美元金融救市預(yù)算案為契機(jī)來剖析美國國會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作過程。
　　
　　總統(tǒng)預(yù)算提議遞交國會(huì)程序中的權(quán)力分布
　　
　　在美國聯(lián)邦政府建立初期，各個(gè)預(yù)算部門有任何支出要求或特殊情形下的預(yù)算追加需求，都分別報(bào)給國會(huì)審批和決定，總統(tǒng)基本上處于預(yù)算決策的邊緣，有關(guān)其預(yù)算權(quán)力的法律規(guī)定也十分模糊。后來以《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》為標(biāo)志，“總統(tǒng)預(yù)算提議一國會(huì)審批”的程序才正式得以確立，如面對(duì)次級(jí)抵押貸款危機(jī)引發(fā)的美國甚至全球股市樓市暴跌、金融業(yè)的倒閉及隨之而來的公共信任缺失，處于水深火熱中的布什政府于2008年9月20日向國會(huì)提交了一份請(qǐng)求審批7000億美元預(yù)算，來幫助金融機(jī)構(gòu)剝離不良資產(chǎn)，以阻止金融危機(jī)加深的救援方案。這一程序的成因及權(quán)力分布規(guī)則如下：
　　第一，國會(huì)的財(cái)政預(yù)算決議權(quán)具有深厚的憲政根基。由于現(xiàn)代政府的收入主要來源于納稅人的稅收，“來之于民、用之于民”的基本邏輯奠定了美國國會(huì)肩負(fù)著保護(hù)公眾“錢袋權(quán)”的重任。美國國會(huì)的這一決議權(quán)力主要是以憲法的形式加以確立的，即1787年美國憲法第一條第九款規(guī)定“未經(jīng)國會(huì)撥款，不得從國庫支錢；一切公款往來，應(yīng)有常規(guī)說明和往來賬目，定期公布”。美國憲政之父漢密爾頓對(duì)賦予國會(huì)的這一憲政權(quán)力規(guī)定大加贊賞，并睿智地指出：“確保國會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，掌握財(cái)政預(yù)算的權(quán)力被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施。”
　　第二，總統(tǒng)預(yù)算提議權(quán)的確立源于國會(huì)提高政府效能考慮基礎(chǔ)上的授權(quán)。雖然憲法賦予了國會(huì)強(qiáng)有力的財(cái)政預(yù)算決議權(quán)，但在美國建國后尤其是19世紀(jì)末的具體實(shí)踐中，國會(huì)逐漸發(fā)現(xiàn)單純依靠自身的力量很難應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的政府預(yù)算支出活動(dòng)，一方面政府各個(gè)預(yù)算部門紛繁復(fù)雜的預(yù)算提議及利益集團(tuán)關(guān)于增加預(yù)算支出的游說使國會(huì)難以招架，腐敗叢生；另一方面國會(huì)很難做到對(duì)各個(gè)政府部門的公共活動(dòng)及信息了如指掌，過多的或遲到的預(yù)算撥付無不造成預(yù)算管理系統(tǒng)的混亂。于是國會(huì)接受了當(dāng)時(shí)市政改革推動(dòng)者提高行政效能的制度設(shè)計(jì)建議，即按照科學(xué)管理中的專業(yè)化、計(jì)劃性和標(biāo)準(zhǔn)化等特征，應(yīng)當(dāng)由精通行政技藝的行政首腦及專家負(fù)責(zé)編制相關(guān)的預(yù)算收支數(shù)據(jù)并給出切合實(shí)際的提議，而國會(huì)的職責(zé)就像董事，負(fù)責(zé)審議接受授權(quán)的行政首腦預(yù)算提議的科學(xué)與合理性，并給予最后的修正。從此之后，由總統(tǒng)預(yù)算提議、國會(huì)審批授權(quán)實(shí)施的預(yù)算程序理念才得以真正確立。
　　第三，總統(tǒng)與國會(huì)財(cái)政預(yù)算權(quán)的分布有明確的規(guī)則制約。美國的分權(quán)制衡原則是美國預(yù)算政治的精髓，如果說憲法賦予國會(huì)的財(cái)政預(yù)算權(quán)是為了制約政府支出權(quán)力的濫用而設(shè)計(jì)的，總統(tǒng)擁有的對(duì)國會(huì)決策進(jìn)行最后簽署和否決的權(quán)力規(guī)定在一定程度上也有利于防止國會(huì)專權(quán)。也就是說，在代表人民的國會(huì)準(zhǔn)許之后，總統(tǒng)如果同意就會(huì)簽署。并通過具體的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行支出；總統(tǒng)不同意時(shí)可以進(jìn)行否決，除非經(jīng)國會(huì)三分之二多數(shù)否決才能推翻。當(dāng)然無論是總統(tǒng)還是國會(huì)的財(cái)政預(yù)算行為都必須在規(guī)則內(nèi)進(jìn)行，如縱使布什政府急于挽救次債危機(jī)引起的股市暴跌及隨之而來的金融危機(jī)，他也不能越過國會(huì)按照自己的主張獨(dú)自行事，主要來自納稅人稅收的7000億救市預(yù)算提議必須經(jīng)由遞交國會(huì)這一基本憲政程序。
　　
　　國會(huì)內(nèi)部審議階段“一波三折”
　　
　　布什總統(tǒng)7000億美元預(yù)算救援案提議雖然屬于金融危機(jī)這一特殊情形下的預(yù)算追加提議(美國一般預(yù)算提議是在每年年初由總統(tǒng)提交給國會(huì)，之后從2月到10月1日預(yù)算年度開始前國會(huì)將進(jìn)行長達(dá)8個(gè)月的審議)，但它仍然按照正常的預(yù)算審議程序進(jìn)行，從總統(tǒng)提議遞交給國會(huì)進(jìn)入內(nèi)部審議階段后并沒有因?yàn)闀r(shí)間的緊迫而敷衍通過。遵循先由代表人民利益的眾議院相關(guān)委員會(huì)審議或修正，然后傳遞給參議院做進(jìn)一步修正裁決后交由眾議院重新表決及出現(xiàn)爭議時(shí)交由兩黨主要代表和兩院主要領(lǐng)導(dǎo)組成的協(xié)商委員會(huì)或全院委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商討論的程序，這一7000億救市預(yù)算案在審議過程中出現(xiàn)了先遭眾議院否決、修改協(xié)商經(jīng)參議院通過后重新經(jīng)眾議院投票及總統(tǒng)簽署的“一波三折”的過程。
　　一，7000億預(yù)案首遭眾議院否決。在總統(tǒng)布什遞交過該預(yù)算救援案后的第9天，即美國時(shí)間2008年9月29日，美國國會(huì)眾議院經(jīng)過對(duì)布什政府的金融高官不斷的質(zhì)詢以及與財(cái)政部門、行政部門舉行聽證后，首輪投票以288票贊成、205票反對(duì)否決了布什政府提出的總額為7000億美元的金融救援方案，其中超過三分之二的共和黨眾議員投了反對(duì)票，同樣持反對(duì)立場的民主黨眾議員大約為40％。反對(duì)票中，共和黨議員占133票。受此影響，該日下午3時(shí)，道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)大幅下跌564點(diǎn)，至10579點(diǎn)，跌幅5％。由此可見，眾議院的否決使極度敏感的美國股市出現(xiàn)了大幅震蕩，嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢不僅給充滿期待的總統(tǒng)布什和試圖說服持懷疑和反對(duì)態(tài)度議員的金融高官施加了很大的壓力，而且也使最初在白宮商議金融危機(jī)對(duì)策時(shí)的兩黨總統(tǒng)候選人和兩黨國會(huì)領(lǐng)袖甚為緊張。仔細(xì)分析，這一否決結(jié)果的出現(xiàn)主要由以下幾個(gè)原因造成：
　　第一，內(nèi)容不超過3頁紙的救市計(jì)劃缺乏細(xì)節(jié)性說明，尤其缺乏對(duì)國會(huì)如何對(duì)該救援預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、如何彌補(bǔ)受損害的貸款購房者而非僅僅是金融機(jī)構(gòu)高管利益的具體條款。
　　第二，隨著選舉目的臨近，強(qiáng)大的民意暗流使兩黨議員投票時(shí)更加謹(jǐn)慎和算計(jì)政治得失。11月不僅是美國總統(tǒng)大選的關(guān)鍵時(shí)刻，而且還是美國國會(huì)半數(shù)議員面臨重新選舉的敏感時(shí)刻。為了確保連任或者當(dāng)選，被指僅代表富人和納稅大戶利益的共和黨及以廣大中小業(yè)主和普通納稅人為民意基礎(chǔ)的民主黨議員們通常會(huì)做出十分在意選民聲音的姿態(tài)，尤其對(duì)擔(dān)心該計(jì)劃被指責(zé)為以增加納稅人稅收來“拯救華爾街”的共和黨而言(據(jù)估計(jì)，7000億美元的巨額財(cái)政資金平攤到美國每個(gè)人身上大約在2300美元)，其核心小組在投票的最后關(guān)頭不支持用來自納稅人的政府預(yù)算資金購買不良抵押貸款資產(chǎn)計(jì)劃的決定，傳遞出了選舉政治的潛在牽制。
　　第三，擔(dān)憂在監(jiān)管機(jī)制沒有跟進(jìn)的情況下，大額的預(yù)算支出會(huì)造成嚴(yán)重的赤字和沉重的賦稅。
　　二、修改協(xié)商后參議院通過。7000億救援議案在眾 議院受挫，背后強(qiáng)大的民意原因奠定了該議案爭取參議院通過階段的修改方向和基調(diào)。布什政府和國會(huì)兩黨領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)救市方案列出了一系列關(guān)注普通民眾的附加條款來爭取更多的贊成票，其中最主要的一項(xiàng)措施就是暫時(shí)將聯(lián)邦存款保險(xiǎn)上限從10萬美元提高至25萬美元。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，如果銀行倒閉，政府將負(fù)責(zé)賠償儲(chǔ)戶的存款，上限是10萬美元。提高此上限意在恢復(fù)公眾對(duì)銀行系統(tǒng)的信心，緩解人們的擠兌風(fēng)潮。此外，修改方案還包括針對(duì)廣大中產(chǎn)階級(jí)的為期5年總額達(dá)1000億美元的稅收減免政策。2008年10月1日晚，參議院以74對(duì)25的壓倒性多數(shù)票通過了這一金融救援方案。新版救市方案在一定程度上緩解了黨派的民意壓力，如眾議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)人透露，修訂后的救市方案通過后，國會(huì)辦公室收到的民眾抗議救市方案的電話和郵件已經(jīng)大幅下降了40個(gè)百分點(diǎn)。另外這一修訂議案在參議院的討論和通過以及對(duì)經(jīng)濟(jì)崩潰可能帶來的“民不聊生”的壓力，促使了10月2日該議案重新提交給眾議院投票表決時(shí)一些議員反對(duì)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。
　　三、眾議院重新投票通過并達(dá)成新的共識(shí)。在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和強(qiáng)大的民意壓力下，國會(huì)眾議院于2008年10月3日下午重新表決了修改后的新預(yù)算方案，“一波三折”的審議最后在內(nèi)外多元主體的屢次協(xié)商下通過，并經(jīng)過布什總統(tǒng)的簽署后二者達(dá)成新的共識(shí)：一是關(guān)于是否限制華爾街公司高管的薪酬補(bǔ)償問題。國會(huì)民主黨人認(rèn)為，讓那些因自身錯(cuò)誤決策而導(dǎo)致公司陷入困境的高管拿著納稅人的錢揚(yáng)長而去有悖于民意，共和黨迫于壓力也非常關(guān)注民意的導(dǎo)向，雖然政府擔(dān)心限制薪酬補(bǔ)償會(huì)妨礙一些公司參與救市計(jì)劃的積極性，經(jīng)過協(xié)商決定對(duì)部分公司高管薪酬進(jìn)行限制。二是保護(hù)納稅人的利益。根據(jù)協(xié)議，在某些情況下，政府可以獲得出售資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)的股權(quán)認(rèn)證，一旦接受救助的公司恢復(fù)健康，納稅人的現(xiàn)金投入將獲得回報(bào)。三是救市資金撥付程序的限制。鑒于對(duì)財(cái)政部門濫用公共資金的擔(dān)心，國會(huì)主張分期付款進(jìn)行有效的控制，雖然政府擔(dān)心不斷伸手向國會(huì)要錢會(huì)給救市帶來妨礙，經(jīng)過協(xié)商后雙方妥協(xié)的結(jié)果是7000億美元被分作三部分，第一筆2500億立即支付，第二筆1000億根據(jù)需要由總統(tǒng)認(rèn)可后支付，最后的3500億無需國會(huì)額外批準(zhǔn)，但國會(huì)30天內(nèi)可提出反對(duì)。四是計(jì)劃實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。設(shè)立一個(gè)總監(jiān)察長，并由國會(huì)政府審計(jì)局對(duì)計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)常性審計(jì)。
　　
　　國會(huì)對(duì)預(yù)算提案具體實(shí)施的監(jiān)督
　　
　　除了在預(yù)算案提議后進(jìn)行嚴(yán)格審議外，肩負(fù)保護(hù)民眾“錢袋權(quán)”(財(cái)政權(quán))的美國國會(huì)在預(yù)算提議實(shí)施過程中也絲毫不放松對(duì)之進(jìn)行的嚴(yán)格監(jiān)督。這種調(diào)查聯(lián)邦政府如何花納稅人的錢并對(duì)其進(jìn)行責(zé)任性的監(jiān)督通常是由國會(huì)下屬政府問責(zé)局(其前身為審計(jì)局)來履行的，因該機(jī)構(gòu)直接隸屬于國會(huì)，主要領(lǐng)導(dǎo)具有黨派中立和長期任職等特點(diǎn)確保了其較高的獨(dú)立性，為有力的監(jiān)督提供了重要保障。
　　隸屬于國會(huì)的政府問責(zé)局的監(jiān)督報(bào)告及績效。經(jīng)過對(duì)該預(yù)算案將近兩個(gè)月的實(shí)施及跟蹤調(diào)查，2008年12月2日，美政府問責(zé)局首次公布了針對(duì)政府7000億美元救市計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管報(bào)告，報(bào)告的核心內(nèi)容是大量資金流入金融業(yè)后政府財(cái)政部門并沒有形成一個(gè)有力的監(jiān)管機(jī)制。確保來自納稅人的公共資金用于救市的預(yù)期目標(biāo)。具體實(shí)施中的主要漏洞如下：第一，因財(cái)政部尚未規(guī)定獲得救市資金的機(jī)構(gòu)如何向政府部門進(jìn)行資金使用情況及績效信息的匯報(bào)制度，源于納稅人稅收的救市資金的流向并不完全透明；第二，金融機(jī)構(gòu)高層管理者的薪酬透明度存在問題，以國會(huì)審議及與政府協(xié)商達(dá)成的共識(shí)條款為依據(jù)，負(fù)責(zé)7000億預(yù)算資金分配的財(cái)政部門如何遵守嚴(yán)格限制高層管理人員的薪酬也是亟待解決的漏洞之一。財(cái)政部門雖然不完全同意來自政府問責(zé)局的批判與相關(guān)的方案，但在一定程度上政府問責(zé)局的報(bào)告卻起到了敦促和推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管意識(shí)及有效監(jiān)管機(jī)制跟進(jìn)的作用，據(jù)報(bào)道，財(cái)政部門已經(jīng)著手研究和完善自己的監(jiān)管措施。
　　復(fù)合型的綜合監(jiān)管機(jī)制。此外，按照總統(tǒng)與國會(huì)協(xié)議規(guī)定白宮還將提名特別監(jiān)察長，國會(huì)可以任命國會(huì)監(jiān)督小組，前者和政府問責(zé)局一樣負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政部使用的援助資金開展審計(jì)和問責(zé)，避免腐敗和政府浪費(fèi)行為；后者則負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政部長在實(shí)行救市計(jì)劃中是否濫用權(quán)力，同時(shí)評(píng)估計(jì)劃對(duì)金融市場和抵押貸款危機(jī)產(chǎn)生的作用。雖然這種復(fù)合型的綜合監(jiān)管機(jī)制還有待于建立與完善，但它所揭示的責(zé)任制度雛形對(duì)后發(fā)國家意義重大。
　　總之，綜觀7000億救市預(yù)算從提議到審批以及實(shí)施階段的監(jiān)管機(jī)制和過程，它不僅涵蓋著深刻的經(jīng)濟(jì)問題，而且也展示了面對(duì)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和預(yù)算赤字時(shí)，肩負(fù)保護(hù)公眾“錢袋權(quán)”的美國國會(huì)是如何通過憲法賦予的財(cái)政權(quán)這一利器和相關(guān)的審議流程及監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建來融合多元利益需求及確保公共預(yù)算責(zé)任的。因此，可以說民意在美國經(jīng)濟(jì)決策中發(fā)揮著潛在的“風(fēng)向標(biāo)”功能，以民意和公共利益為基本指向的美國國會(huì)財(cái)政預(yù)算審議程序及監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)，一方面為后發(fā)國家樹立了良好的制度學(xué)習(xí)典范，另一方面也為我們理解當(dāng)代世界美國解決經(jīng)濟(jì)困局的政府救治方案及所蘊(yùn)涵的政治邏輯提供了一種新的嘗試。
　　
　　(責(zé)任編輯：肖雪晴)

相關(guān)熱詞搜索：美國國會(huì) 試論 運(yùn)作 試論美國國會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作過程 試論美國的財(cái)政民主 試論美國的財(cái)政民主pdf