農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題始終關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局，中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體都始終高度重視解決“三農(nóng)”問(wèn)題。改革開放以來(lái)，黨召開了多次中央全會(huì)，專題研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，每次都會(huì)明確對(duì)今后一段歷史時(shí)期的農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路，站在全局的高度對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作進(jìn)行謀篇布局。2008年是全面貫徹黨的十七大戰(zhàn)略部署的第一年，是我國(guó)改革開放的30周年。30年來(lái)農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的巨變，農(nóng)村改革發(fā)展取得的成就和經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。但要看到，農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)仍然非常艱巨。
　　2008年，黨的十七屆三中全會(huì)專題研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問(wèn)題，通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定X以下簡(jiǎn)稱《決定》)。這是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)有關(guān)“三農(nóng)問(wèn)題”改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。文件從農(nóng)村體制改革取得重大突破、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力顯著提高、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮、農(nóng)村社會(huì)主義民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)全面加強(qiáng)、農(nóng)村黨的建設(shè)不斷加強(qiáng)等方面全面總結(jié)了農(nóng)村改革發(fā)展的主要成就，肯定了農(nóng)村改革發(fā)展對(duì)建立和完善基本經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)總體小康和推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、戰(zhàn)勝各種困難風(fēng)險(xiǎn)和保持社會(huì)大局穩(wěn)定、開辟中國(guó)特色社會(huì)主義道路和形成中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系方面做出的貢獻(xiàn)。從堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅(jiān)持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利五個(gè)方面總結(jié)了農(nóng)村改革發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。
　　《決定》用三句話客觀分析了我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。
　　這個(gè)判斷并不是否定30年改革取得的巨大成就和經(jīng)驗(yàn)，而是要在看到已有成就和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，正確把握當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的必要性和重要性。
　　
　　基本思路與戰(zhàn)略部署
　　
　　《決定》提出的指導(dǎo)思想，就是把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，把走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局作為根本要求。這三句話，是今后12年內(nèi)，農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路。
　　首先，要把新農(nóng)村改革作為戰(zhàn)略任務(wù)。
　　第一個(gè)方面，全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。
　　鄧小平同志最初提出“建設(shè)小康社會(huì)”，是到世紀(jì)之交，中國(guó)實(shí)現(xiàn)“總體小康”。所謂“總體小康”，其含義更多側(cè)重經(jīng)濟(jì)總量角度的考察，包括GDP比1980年翻兩番，人均GDP達(dá)到800美元。2002年，江澤民同志在黨的十六大報(bào)告里提出，下一步將全面建設(shè)小康社會(huì)，并指出：全面小康要惠及十幾億人。也就是說(shuō)，全面小康不是靠平均數(shù)打出來(lái)的小康，而是要人人都能過(guò)上小康生活。
　　2003年1月8日，胡錦濤總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，明確指出：全面建設(shè)小康社會(huì)最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，必須把解決好“三農(nóng)問(wèn)題”作為全黨工作的重中之重。
　　第二個(gè)方面，農(nóng)村將長(zhǎng)期存在眾多人口。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)人口將達(dá)14.49億，按居住地統(tǒng)計(jì)的鄉(xiāng)村人口仍將在6.5億左右。因此，基本國(guó)情決定了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，還會(huì)有大量的農(nóng)村人口長(zhǎng)期存在。目前，在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，已經(jīng)有2，624L人離開家鄉(xiāng)到外面打工。雖然這2億多人的戶籍是被統(tǒng)計(jì)在城市里，但是，要成為真正的市民，農(nóng)民自己和地方政府都需要付出巨大的代價(jià)和努力。中國(guó)的城鎮(zhèn)化還是準(zhǔn)城市化，進(jìn)城了的農(nóng)民并沒(méi)有真正成為城里人，城鎮(zhèn)化的道路相當(dāng)長(zhǎng)，任務(wù)相當(dāng)繁重。把新農(nóng)村建設(shè)作為戰(zhàn)略任務(wù)，不光是農(nóng)村的戰(zhàn)略任氖也是全黨全國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)。
　　其次。要把走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向。
　　“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”這個(gè)概念早已有之，但“中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”這個(gè)概念，是十七大報(bào)告提出來(lái)的。在很多同志看來(lái)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是農(nóng)業(yè)歐美化，尤其是美國(guó)那樣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而實(shí)際上，中國(guó)的實(shí)際情況和歐美差別巨大。
　　在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界，全世界的農(nóng)業(yè)可以分為兩類，一類是文明史非常悠久的傳統(tǒng)國(guó)家農(nóng)業(yè)，其基本特征是人多地少。另一類是新大陸國(guó)家的農(nóng)業(yè)，其基本特征是人少地多�？梢哉f(shuō)，這兩類農(nóng)業(yè)各有各的技術(shù)路線，各國(guó)的資源稟賦不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和方式自然也不同。美國(guó)現(xiàn)在有220萬(wàn)個(gè)農(nóng)民家庭，中國(guó)則有2.5億個(gè)農(nóng)民家庭。中國(guó)人均一畝三分八的耕地，100人加起來(lái)有138畝地。這在美國(guó)根本不算規(guī)模。而把100個(gè)人的地拿來(lái)給一個(gè)人種，中國(guó)還需要解決另外99個(gè)人的就業(yè)和生活問(wèn)題。所以，要清醒地認(rèn)識(shí)中國(guó)的國(guó)情，中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化不是歐美的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
　　中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情是，耕地越來(lái)越少，水資源日益短缺，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量要求卻越來(lái)越多。2007年，我們的耕地總面積為18.26億畝，而1996年，第一次農(nóng)地詳查時(shí)耕地還是19.51億畝。中國(guó)的地形地貌決定了水資源分布極不均衡，主要集中在南方。從歷史上看，中國(guó)的糧食關(guān)系向來(lái)是南糧北運(yùn)。而上世紀(jì)90年代以來(lái)，南方工業(yè)化推進(jìn)得快，耕地占用得多，糧食越產(chǎn)越少，吃飯的人卻越來(lái)越多。成為糧食主產(chǎn)區(qū)的北方因?yàn)槿彼�，很多地方不斷開采地下水，荒漠化和沙塵暴越來(lái)越厲害。這樣可能帶來(lái)生態(tài)問(wèn)題的糧食產(chǎn)銷格局到底能夠持續(xù)多久?目前，國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)量已經(jīng)超出了農(nóng)業(yè)能夠提供的范圍，對(duì)進(jìn)口的依賴程度越來(lái)越高。所以，《決定》里一再?gòu)?qiáng)調(diào)居安思危，要盡快采取先進(jìn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)手段，同時(shí)把握中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向。
　　第三。要把形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局作為根本要求。
　　這是非常高的要求，也是中國(guó)改革中最難攻克的難關(guān)。改革開放已經(jīng)30年，但還沒(méi)有真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。
　　而這同時(shí)也是一個(gè)潛力巨大的發(fā)展空間。如果能夠在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上取得突破，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入活力，這將為整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)強(qiáng)大動(dòng)力。
　　21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一要依靠高新技術(shù)，第二就是依靠亞洲的城市化。亞洲城市化最低的是中國(guó)和印度。2008年中，世界總?cè)丝诔�過(guò)67個(gè)億，其中30億以上人口在亞洲，中國(guó)占13億多，印度占12億，而兩個(gè)大國(guó)的城市化水平都不高，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資空間和市場(chǎng)空間將是巨大的。今后幾十年內(nèi)，如果中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程真正能夠做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，那將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不竭的動(dòng)力。
　　綜上，中央之所以要把這三句話作為下一步改革的基本思路，不僅是要解決農(nóng)村問(wèn)題，而且是要解決總體上中國(guó)的改革發(fā)展問(wèn)題。
　　
　　基本經(jīng)營(yíng)制度和農(nóng)村土地制度
　　
　　土地制度是農(nóng)村最基本的制度，是農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是當(dāng)前社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)《決定》從六方面強(qiáng)調(diào) 的六個(gè)制度建設(shè)中，前兩個(gè)制度就是關(guān)于農(nóng)村土地的，也是整個(gè)文件中的最大亮點(diǎn)《決定》對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行了專門論述。
　　《決定》首先明確，以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制是《憲法》規(guī)定的基本經(jīng)營(yíng)制度，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。并指出，要賦予農(nóng)民更充分更有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。
　　1984年， 中央一號(hào)文件第一次提出耕地承包期不會(huì)短于15年。到1993年，中央在ll號(hào)文件中又明確提出，15年承包到期以后再延長(zhǎng)15年。1998年，中共中央十五屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，提出應(yīng)盡快制訂法律，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。1999年開始，全國(guó)人大組成專門班子研究起草《土地承包法》c到2002年明，全國(guó)人大通過(guò)審議，2003年，《土地承包法》開始正式實(shí)施，再次明確土地承包權(quán)30年不變。
　　有關(guān)土地承包權(quán)的表述，經(jīng)過(guò)十幾年反復(fù)探討，在《決定》里，變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”�！伴L(zhǎng)久不變”，就是要讓農(nóng)民放心。
　　《決定》提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新的方向：家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多種形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。過(guò)去說(shuō)到基本經(jīng)營(yíng)制度，就是家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合為方針。到底什么叫“統(tǒng)”，一直沒(méi)有講清楚。實(shí)際上，超越家庭層面提供服務(wù)，解決一家一戶辦不好的事情，都是“統(tǒng)”，而不是簡(jiǎn)單地把土地集合起來(lái)。
　　在農(nóng)村土地管理制度方面，《決定》明確要實(shí)行“兩個(gè)最嚴(yán)格的制度”：堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線；實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地，總的建設(shè)規(guī)模必須掌控在國(guó)家調(diào)控范圍之內(nèi)。
　　現(xiàn)在有些地方有這樣的說(shuō)法，用宅基地指標(biāo)換建設(shè)用地，把幾個(gè)村子的土地整理以后，讓農(nóng)民住樓房，省下來(lái)的土地作為自己的建筑用地。如果這樣的做法經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)，那可以，如果不是試點(diǎn)單位，就不可以。《土地管理法》第18條規(guī)定得很清楚，通過(guò)整理新增加的耕地，其60％可以用作因建設(shè)占用農(nóng)田后的折抵指標(biāo)。而即使那些節(jié)約下來(lái)的用地，也屬于集體所有，要辦理土地使用轉(zhuǎn)移的有關(guān)手續(xù)�！稕Q定》對(duì)于宅基地和村莊整理之后節(jié)約出來(lái)的土地如何使用，寫得非常清楚：整理宅基地和村莊節(jié)約的土地。首先要復(fù)墾為耕地，轉(zhuǎn)移為建設(shè)用地必須符合規(guī)劃并納入當(dāng)年建設(shè)用地指標(biāo)，并優(yōu)先用于集體建設(shè)。《決定》在農(nóng)村土地制度管理方面，特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，占用耕地突破指標(biāo)是不行的，不占用耕地隨意增加建設(shè)用地指標(biāo)也是不行的。
　　《決定》對(duì)如何規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有了更明確的要求，流轉(zhuǎn)制度是和建立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度相互伴生，是自愿、依法、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)�！稕Q定》里提到五種流轉(zhuǎn)方式，即轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作。這五種形式在《土地承包法》里都有非常明確的規(guī)定。同時(shí)，《決定》明確指出：第一，因?yàn)橥恋爻邪�期要長(zhǎng)久不變，所以允許土地流轉(zhuǎn)，必須把基礎(chǔ)工作做好，要確權(quán)、登記、辦證；第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的集體所有制性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得損害農(nóng)戶的權(quán)益。
　　《決定》對(duì)于土地管理制度還強(qiáng)調(diào)了第三個(gè)大問(wèn)題，就是上步如何改革城市建設(shè)用地和征地制度，并提出三個(gè)大的方向：首先，《憲法》有規(guī)定，土地屬于國(guó)家所有，凡是列入城市規(guī)劃范圍的建設(shè)土地，要繼續(xù)向農(nóng)村征用；城市規(guī)劃圈外的非公益性用地，則不再征收，在符合規(guī)劃、有用地指標(biāo)的地方，農(nóng)民可以用集體土地所有權(quán)參與開發(fā)、入股和出租等活動(dòng)。要逐步建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地，依法獲得的鄉(xiāng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以公開公正地流轉(zhuǎn)使用。

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