草案緣何“授權(quán)”多 　　 　　《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》從2D06年初原國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開(kāi)征求專家意見(jiàn)，到全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布草案征求意見(jiàn)，大約經(jīng)歷了近3年時(shí)間。
　　從理想狀態(tài)講，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本理念、基本原則和基本目標(biāo)在《憲法》中早已明確，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本框架、基本要求和基本制度在《勞動(dòng)法》里也單獨(dú)設(shè)立了第九章“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”，并做出了七條五款的詳細(xì)規(guī)定。所以，作為《憲法》和《勞動(dòng)法》的下位法，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有一定的可操作性，這既是一般意義上社會(huì)保險(xiǎn)法的本質(zhì)要求，也是國(guó)際慣例。比如美國(guó)1935年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》就具有很強(qiáng)的可操作性，規(guī)定十分詳盡，以社保基金的運(yùn)營(yíng)為例，它寫在第二章《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬、殘障保險(xiǎn)待遇》的第一條《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬保險(xiǎn)信托基金與聯(lián)邦殘障保險(xiǎn)信托基金》里，僅這一“條”的結(jié)構(gòu)就非常復(fù)雜龐大，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦信托基金的組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、投資策略等做了極為詳細(xì)的規(guī)定，其中下設(shè)“款”和“目”合計(jì)上百個(gè)。再例如，待遇支付問(wèn)題非常重要，也是參保人最關(guān)心和全社會(huì)最容易監(jiān)督的地方，第二條為《養(yǎng)老和遺屬保險(xiǎn)待遇支付》，它長(zhǎng)達(dá)57頁(yè)。
　　與前幾次草稿相比，此次草案雖然做了最大努力，例如改變了之前按繳費(fèi)和待遇等分列成章的體例，將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個(gè)險(xiǎn)種單列成章，各險(xiǎn)種的規(guī)定更加集中和具體，但相對(duì)于實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要，草案還是顯得比較“空泛”和“原則”一些，比如，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定顯得原則性比較強(qiáng)，主管部門的“操作空間”比較大。而這是參保人最關(guān)心的所在，也是地方政府執(zhí)行起來(lái)最容易“走樣”和“變通”的地方。
　　與國(guó)外相比，此次《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，追根溯源，其根本原因在于，我國(guó)的社保制度正在建設(shè)和完善之中，很多問(wèn)題難有定論。比如，本草案中，不包括“隱性”授權(quán)在內(nèi)，僅明確授權(quán)的就至少有九處之多，其中四五個(gè)授權(quán)條款都是因?yàn)橹贫瓤蚣芪创_定的原因造成的，就是說(shuō)，起草者無(wú)法落筆，難以決定，只能“推”給國(guó)務(wù)院“另行規(guī)定”。
　　在這么多難以落筆的“難點(diǎn)”中，除少數(shù)以外，幾乎每一條授權(quán)的根源都可追溯到統(tǒng)籌層次上來(lái)。早在1991年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就做出決定，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌”，在此之后的幾乎所有相關(guān)文件和政策中都提出提高統(tǒng)籌層次的要求。但是，18年過(guò)去了，統(tǒng)籌層次一動(dòng)未動(dòng)，就連遼寧省試點(diǎn)8年，還是維持在市、縣級(jí)水平上。在目前制度下，這是一個(gè)難題，涉及到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高到哪個(gè)層級(jí)，哪個(gè)層級(jí)的財(cái)政就容易陷入極大的風(fēng)險(xiǎn)之中。所以，目前的制度設(shè)計(jì)不適應(yīng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的外部條件，統(tǒng)籌越低，效率越高；統(tǒng)籌越高，風(fēng)險(xiǎn)越大；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異的外部環(huán)境下，面對(duì)這樣一個(gè)“既定的客觀條件”，我們能夠主動(dòng)調(diào)整的只能是社保制度，讓它適應(yīng)這個(gè)國(guó)情，否則，“統(tǒng)籌困境”便成為一個(gè)“規(guī)律”。
　　
　　利益集團(tuán)博弈
　　
　　《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)比較“空洞”，除了要避開(kāi)許多制度問(wèn)題，第二個(gè)原因就是有些部門在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，僵持不下，只能回避或授權(quán)。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，任何一個(gè)國(guó)家的任何一部立法，都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果，是公共選擇的自然結(jié)局。比如，美國(guó)1974年通過(guò)的《雇員退休收入保障法》(ERISA，P.L.93-406)，就在相當(dāng)大程度上是1963年美國(guó)斯圖特貝克汽車制造廠破產(chǎn)造成7000名工人失業(yè)導(dǎo)致其喪失所有企業(yè)年金的一個(gè)結(jié)果。《雇員退休收入保障法》在將近10年的立法過(guò)程中，同樣充滿了工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)與政府多方博弈的唇槍舌劍和極大過(guò)濾，有些立法結(jié)果至今還令一些美國(guó)學(xué)者所惋惜。
　　我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)討論過(guò)程中同樣充滿了部門之間的利益博弈。在授權(quán)性條款中，有多項(xiàng)是由于最終難以協(xié)調(diào)的結(jié)果，只能“授權(quán)”國(guó)務(wù)院，最明顯的就是第五十七條，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定�！痹�3年草案的擬定過(guò)程中，這個(gè)問(wèn)題始終沒(méi)有結(jié)果，部門博弈在2007年甚至達(dá)到白熱化的程度。目前，社保費(fèi)的征繳是由稅務(wù)部門和社保部門共同執(zhí)行的，有些省份由社保部門征繳，有些省市是由稅務(wù)部門征繳，從社保費(fèi)征繳的數(shù)量來(lái)看，大約各占半壁江山。這個(gè)格局是早在1999年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》決定的，因?yàn)槟菚r(shí)就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，當(dāng)時(shí)在制定征繳《暫行條例》時(shí)也是難以協(xié)調(diào)，只能規(guī)定允許兩個(gè)部門同時(shí)征繳、由地方省級(jí)人民政府自行決定�？梢哉f(shuō)，1999年條例本身就是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果。
　　10年過(guò)去了，“雙重征繳”體制已帶來(lái)了許多混亂，但是，此次草案對(duì)這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有最后的說(shuō)法，只能授權(quán)國(guó)務(wù)院，這樣的規(guī)定等于沒(méi)有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個(gè)“原點(diǎn)”。而在草案中，這樣“沒(méi)有落定”的“不是規(guī)定的規(guī)定”，并不止這一處。
　　對(duì)類似部門利益的這樣的矛盾，不應(yīng)該再久拖不決。社保費(fèi)征繳體制一拖就是10年，10年后的今天，建立《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該成為解決一些久拖不決問(wèn)題的大好機(jī)會(huì)。像中國(guó)這樣劃疆而治的征繳體制，在世界各國(guó)是獨(dú)一無(wú)二的，高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定，出面協(xié)調(diào)各方關(guān)系，借這次立法的機(jī)會(huì)徹底厘清和解決長(zhǎng)期以來(lái)一些部門之間的責(zé)任和利益界限。
　　
　　第三部“蹩腳”立法?
　　
　　社保制度設(shè)計(jì)存在很多問(wèn)題，應(yīng)全面整理和反思。試想，1997年正式確立社保制度后，不到5年，即從2002年開(kāi)始，農(nóng)民工就開(kāi)始退保，一直到今天難以遏止。為此，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)于今年2月20日剛剛結(jié)束；2005年就開(kāi)始不得不利用行政干預(yù)的手段連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇，今年已是第5年，否則替代率就越來(lái)越低，北京已經(jīng)降到40％；2005年個(gè)人賬戶比例不得不從11％縮小到8％，2006年和2007年在試點(diǎn)推廣到11個(gè)省份時(shí)又不得不下降到3％或5％；做實(shí)賬戶的試點(diǎn)工作難以繼續(xù)推廣下去，因?yàn)橐呀?jīng)做實(shí)的800億元人民幣投資問(wèn)題解決不了，2008年11月，審計(jì)署公布的收益率只有2％，承受著年復(fù)一年的貶值風(fēng)險(xiǎn)和月復(fù)一月的通脹侵蝕。
　　在對(duì)社保制度簡(jiǎn)單回顧與歸納之后就會(huì)明白，為什么《社會(huì)保險(xiǎn)法》征求意見(jiàn)草案中有那么多地方不得不回避，不得不簡(jiǎn)化，不得不授權(quán)。表面上看，是因?yàn)檫@些問(wèn)題和制度缺陷相互牽涉，不可能單兵突破，逐一解決，而根源是因?yàn)樗�不是一攬子設(shè)計(jì)，缺乏完整性和前瞻性，沒(méi)有一 次性解決全部潛在問(wèn)題，而是遇到一個(gè)問(wèn)題試圖解決一個(gè)問(wèn)題，不斷打補(bǔ)丁，結(jié)果造成補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，這樣就給立法帶來(lái)一系列困難：
　　小到參保人和單位的費(fèi)率水平確定、個(gè)人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細(xì)致規(guī)定等等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案，再到社�；�金投資運(yùn)營(yíng)體制、實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間和步驟，等等，上一個(gè)問(wèn)題沒(méi)解決，下一個(gè)問(wèn)題也無(wú)法解決，結(jié)果是很多事情都難以決定下來(lái)，也不可能決定下來(lái)。2008年11月，全國(guó)網(wǎng)民熱議延遲退休年齡還沒(méi)完全結(jié)束，目前事業(yè)單位養(yǎng)老金改革又成為第二次熱議高潮的焦點(diǎn)，每個(gè)補(bǔ)丁都會(huì)引起_定的社會(huì)震動(dòng)，每一次震動(dòng)都只能打上一個(gè)補(bǔ)丁了事，于是便形成一個(gè)碎片化制度�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》(草案)第八十九條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”。對(duì)于這個(gè)模糊的表述，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》是否與本法規(guī)定完全一致?這也是值得商榷的。
　　我國(guó)社保制度存在的問(wèn)題很多很多，還處于制度未定型、未定性、未定局的階段，一切都處在動(dòng)態(tài)過(guò)程當(dāng)中。制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》恰逢其時(shí)，正好是個(gè)機(jī)會(huì)，應(yīng)借立法這個(gè)機(jī)會(huì)從制度結(jié)構(gòu)上重新審視、完善這個(gè)制度，一次性地一攬子解決社保設(shè)計(jì)問(wèn)題。否則，這部立法就可能成為第三部“蹩腳”立法。
　　
　　全國(guó)統(tǒng)籌：社�！懊�運(yùn)之鑰”
　　
　　在此次草案中，盡最大努力解決社保關(guān)系異地接續(xù)問(wèn)題值得關(guān)注。草案規(guī)定，個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)時(shí)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移；退休時(shí)，基本養(yǎng)老金按照退休時(shí)各繳費(fèi)地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，由各繳費(fèi)地分段計(jì)算、退休地統(tǒng)一支付，草案的這個(gè)規(guī)定是基于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌水平的假定做出的。在這個(gè)“制度假定”下，只能這樣，這是個(gè)不是辦法的辦法，是歐盟推薦的所謂“集合與分配”(Aggregation andApportionment)。歐盟成員國(guó)之間勞動(dòng)力流動(dòng)和退休障礙取消之后，只能這樣，比如，一個(gè)人在德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)和英國(guó)等若干國(guó)家工作和繳費(fèi)，如果在西班牙退休，就由西班牙負(fù)責(zé)對(duì)其一生工作過(guò)的國(guó)家的權(quán)益記錄進(jìn)行追溯和收集，這些國(guó)家將相應(yīng)的繳費(fèi)累計(jì)都轉(zhuǎn)移到西班Xo歐盟有31個(gè)統(tǒng)籌單位，雖然他們是主權(quán)國(guó)家，但其成員國(guó)執(zhí)行歐盟各項(xiàng)指令和法規(guī)條例的自覺(jué)性卻是非常好的，比如，執(zhí)行歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》對(duì)其財(cái)政赤字最高限額的要求就是一個(gè)例子。
　　相比之下，雖然我國(guó)幾千年來(lái)就是大一統(tǒng)的、中央集權(quán)的單一制國(guó)家，但唯獨(dú)在社會(huì)保障制度上卻“統(tǒng)”不起來(lái)，中央政府制訂的規(guī)則太簡(jiǎn)單，為次級(jí)政府留下了很大的“細(xì)節(jié)空間”，我國(guó)各地方次級(jí)政府令不行禁不止的“變通”很多，道德風(fēng)險(xiǎn)和本位主義充斥各個(gè)方面。況且，職工(尤其是農(nóng)民工)在一生中，輾轉(zhuǎn)十幾個(gè)省市的個(gè)人繳費(fèi)記錄在30～40年后才由退休地去追溯和收集，道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率是可想而知的�？梢哉f(shuō)，參保人個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)、地方部門的“合謀”將防不勝防，長(zhǎng)達(dá)一生記錄的“識(shí)別成本”很高，難度很大，制度運(yùn)轉(zhuǎn)的交易成本極高，甚至高得足以導(dǎo)致無(wú)法順利運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很大。于2009年2月20日剛剛結(jié)束向社會(huì)征求意見(jiàn)的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，也是一個(gè)沒(méi)有辦法的辦法，是一個(gè)補(bǔ)丁，參保人在各個(gè)制度之間和異地跨省之間流動(dòng)時(shí)需要辦理復(fù)雜的轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系，否則就銜接不上。我相信并肯定，這個(gè)“轉(zhuǎn)續(xù)辦法”即這個(gè)“碎片”出臺(tái)之后，必將在各級(jí)政府出現(xiàn)更多的“暫行辦法”，“制造”出很多地方性、存在較大差異的實(shí)施細(xì)則去補(bǔ)充它，于是，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁的規(guī)律便發(fā)揮作用了。
　　2008年夏天，廣東東莞發(fā)放千元“小紅包”，以緩和由于CPI提高形成的生活壓力，發(fā)放對(duì)象是7類困難人員和低保邊緣戶，其中，身份界定和收入核準(zhǔn)發(fā)生了極大的識(shí)別困難。結(jié)果，發(fā)放資金總額比預(yù)計(jì)多了一倍多，人數(shù)也多了三分之一多，甚至個(gè)別地方村民發(fā)生械斗，有的村怕遇到麻煩就干脆不報(bào)，有的村則采取拖延的辦法甚至叫停。這就是一個(gè)典型的“高制度成本”案例。
　　社保制度統(tǒng)一，這是一個(gè)大趨勢(shì)。美國(guó)的基本養(yǎng)老制度是全國(guó)統(tǒng)一制度；歐盟則試圖采取措施盡量整合各個(gè)成員國(guó)的社保制度，讓他們盡量“趨同”，以適應(yīng)大市場(chǎng)的需要。我認(rèn)為，徹底解決轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的根本辦法是將統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)水平，這就需要深化改革現(xiàn)有的制度，使其適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)。

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