公共行政的哲學(xué)基礎(chǔ)及全球發(fā)展
發(fā)布時間:2020-04-10 來源: 感悟愛情 點擊:
時間:2002年5月21日 19:00
地點:三教
公共行政有不同的定義,其中最簡單的就是“政府決定去做什么或是不做什么”。在執(zhí)行的過程中會形成一些組織上的問題,從而產(chǎn)生公共行政的次領(lǐng)域,如公共政策、組織設(shè)計等。政府應(yīng)該做什么與不應(yīng)該做什么,它的內(nèi)容包括:一是要有很高的生產(chǎn)力(Productiity),政府應(yīng)該盡可能的把整個社會的生產(chǎn)力發(fā)揮出來,從而增進(jìn)人民的福祉。二是要有效率(Efficiency)。除此之外,政府是否應(yīng)該有某種天賦的使命。在生產(chǎn)力與效率提高的過程中會衍生出貧富差距的問題,所以我們期待由政府對此加以解決,即公平與正義(Jutice and Equity)唯有政府部門才可以維護(hù),這是其責(zé)無旁貸的天賦使命。
那么政府存在的意義是什么?某一政府在生產(chǎn)力、效率與公平、正義間如何權(quán)衡和取舍,到底哪一個更為重要,這是講座前一部分的主要問題。我認(rèn)為,全世界較好的政府是那些能夠根據(jù)自己的系絡(luò)(context)將政府的定位想清楚(context不僅是環(huán)境,還包括歷史、文化和制度的因素)。公共行政(Public Administration)解答政府存在的意義,作為一門較為成熟的學(xué)科,它的研究范圍正是上述兩個內(nèi)容。新公共管理(New Public Management)研究的內(nèi)容就是如何提升生產(chǎn)力與效率的問題,新公共行政(New Public Administration)探討的主旨則是如何維系這個社會,增強公平與正義。二者關(guān)注的重點不同,前者關(guān)心的是如何用較小的投入來創(chuàng)造更多的產(chǎn)出;
后者更關(guān)心的是在總量增大之后,大家分配這種成果是否是平均的,這體現(xiàn)了二者的價值不同。當(dāng)前公共行政的內(nèi)涵包括新公共管理與新公共行政,有人將新行政管理作為當(dāng)前政府治理的新右派(New-right),新管理主義。傳統(tǒng)的管理主義內(nèi)容有X、Y、Z三種理論。X理論主要講科學(xué)管理,如何將生產(chǎn)力與效率提升,例泰勒主義,將所有組織成員用科學(xué)的方法做最合理的規(guī)范,韋伯的官僚主義認(rèn)為專業(yè)分工、層級清楚的組織生產(chǎn)力與效率最高。Y理論除了把每個人看作是新生產(chǎn)線上的螺絲釘外,認(rèn)為員工還有感情,因而出現(xiàn)了行為學(xué)派,代表人物Maslow的需要層級理論,其觀點是重要的先給員工定位,之后制定獎懲制度,領(lǐng)導(dǎo)與員工之間溝通的方式,只有將這些問題解決清楚,效率才能提高。Z理論是關(guān)于系統(tǒng)的理論,認(rèn)為任何一個組織都要有開放系統(tǒng)的觀念,系統(tǒng)有子系統(tǒng)與超系統(tǒng)。無論是XYZ理論都是為了滿足提升生產(chǎn)力與效率這一目的的,三者出現(xiàn)的時間分別為1900年,1930年,1960年前后。新管理主義則是在Z理論之后出現(xiàn)的。新公共行政是在1970年左右出現(xiàn),當(dāng)時大家的信仰有過度偏向于生產(chǎn)力與效率的傾向,Waldo提出呼吁要同時解決公平與正義的問題,提出了黑堡(Blackburg)宣言。
我認(rèn)為關(guān)于生產(chǎn)力效率與公平正義的問題很像是一個鐘擺,以系絡(luò)為判定標(biāo)準(zhǔn),由于系絡(luò)隨時間的不同而變化,所以鐘擺可以有不同的位置。最近二十三年來在政府治理的問題上鐘擺蕩在右邊,即傾向于生產(chǎn)力與效率一方,也即新公共管理。1979年在英國討論Thatcherism中,現(xiàn)象有以下七點:一是私有化(Privatigation), 二是BOT,三是企業(yè)精神(Entreproneurial-ship),四是公私部門合產(chǎn)(Public-Private Coproduction),五是政府的重新建構(gòu)(Reengineering Government),六是社區(qū)化(Communitariamism),七是第三黨派的出現(xiàn)(Third Party Section)。這些做法主要的目的就是追求生產(chǎn)力與效率。當(dāng)時的理論有下面幾點:一是公共選擇理論(Public choice);
二是委托代理理論(Principal-agency theory),這一理論無論最后的績效如何,對當(dāng)時的政府治理影響很大,政府部門可以看作是委托人,私人部門則是代理人;
三是交易成本理論(Transaction cost),由于與私有部門合作有溝通成本,這是原執(zhí)行公共事務(wù)是所沒有的成本;
四是信息成本(Information cost),這里面存在著信息不對稱的問題,委托人知道的信息和代理人想要委托人知道的信息是不對等的;
五是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(Institutional Economics);
六是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)(Law Economics);
七是協(xié)約成本(Contracting cost)。
有了這些事實與理論,結(jié)果到底怎樣呢,做了哪些調(diào)整。新政府管理觀念上的調(diào)整有以下幾點:一是以導(dǎo)航型政府代替了操槳型政府(steering-rawing);
二是以市場代替了管制(market-regulation),出現(xiàn)了解制,從政府部門解制交給市場;
三是用授能型政府代替了服務(wù)型政府(empowerment-serving),除了讓公眾可以自己選擇外,還要幫助他們得到他們可以選擇的東西,由于隨著越來越快的發(fā)展,在公眾當(dāng)中有越來越多不同的意見,如何使大家都能贊同政府的做法是政府的首要考慮,所以單純的服務(wù)型政府已經(jīng)不能適應(yīng)公眾的要求了,需要加以轉(zhuǎn)變;
四是以消費者導(dǎo)向代替官僚導(dǎo)向,前面我們提到了企業(yè)精神,政府要做的就是激發(fā)創(chuàng)新能力(innovation),對此講述最清楚的就是Shumpeter,他認(rèn)為把低產(chǎn)能資源調(diào)整變成高產(chǎn)能結(jié)果的就是企業(yè),是有創(chuàng)新的企業(yè),這不僅指的是私有部門,如果政府有這樣的表現(xiàn)也是企業(yè),這里的企業(yè)概念與現(xiàn)在的企業(yè)觀念有些落差。不過問題的關(guān)鍵在于創(chuàng)新,而不在于是公有還是私有部門,為了做出區(qū)分,我們將具有企業(yè)精神的公有部門稱做Public Entreproneurial-ship。什么樣的組織有創(chuàng)新精神,這應(yīng)包括三點,競爭、誘因與市場消費導(dǎo)向。通過競爭區(qū)分好壞,分出之后要有誘因制度來進(jìn)行獎懲,此外還要與外在環(huán)境互動,互相回應(yīng)。例索尼公司所做的收音機越來越小,原因就在于顧客需要,因而以顧客為導(dǎo)向而不是官僚導(dǎo)向去進(jìn)行研發(fā)工作。有如某人辦理申請證件,可能需要與此相關(guān)的材料十幾種,如果由申請人自己到各個不同的部門辦理,最后交到申請部門的話就是官僚導(dǎo)向,而如果申請部門將所有的工作都做好則是顧客導(dǎo)向。當(dāng)然這需要科技,需要政府部門的電子化。五是以賺錢代替花錢,新政府管理認(rèn)為除了省錢之外,重要的在于想辦法賺到錢,這涉及到法律方面的調(diào)整。例在1992年的一本書《Reinventing Government》中有一個例子,政府采購需要新建一個游泳池,而當(dāng)時恰好有奧運之后淘汰下來的游泳池,這樣可以節(jié)約成本六七成。這不僅需要執(zhí)行事務(wù)的公務(wù)員有這方面的智慧,配合公務(wù)員的新想法,還要有法令上的松綁。六是在危機管理上要用防御式管理代替治愈式管理(preventing-curing),要在危機發(fā)生之前做好預(yù)防準(zhǔn)備,而不是危機發(fā)生之后單純的加以治療。七是以參與式管理代替層級式管理(participation-hierarchy)。
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